孫山

京津冀一體化的規(guī)劃尚未出臺，但京津冀三地的表態(tài)與行動，已顯現(xiàn)了不同的需求與做法。如何打破利益桎梏，形成經(jīng)濟、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、文化等各個方面的有效聯(lián)接，實現(xiàn)一體化還面臨諸多現(xiàn)實的挑戰(zhàn)

“北京旅客天津坐飛機免費乘機場高鐵”。4月22日的《北京日報》高興地宣稱。

這是京津冀一體化大熱之后，不斷推出的利好消息中的一則。與此同時，在遠離北京1000多公里的上海，一場關(guān)于中國城鎮(zhèn)化進程的論壇中，京津冀一體化亦成為諸多政府官員、學者的熱議話題。

一體化的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

“有一些經(jīng)濟學家單純從經(jīng)濟的角度來看，說我們的特大城市還可以再集中人口，但是水、環(huán)境已經(jīng)有些區(qū)域不允許再繼續(xù)集中人口了。比如說總書記提的京津冀協(xié)同發(fā)展，主要是從北京這個地區(qū)的承載力嚴重減弱，這樣一個出發(fā)點來說的。”中央財經(jīng)領(lǐng)導小組辦公室副主任楊偉民說，北京城市病的根源在于功能太多，集中了太多非首都功能。必須改變做強做大所有功能的傳統(tǒng)做法，轉(zhuǎn)移北京的非首都功能，變京津冀地區(qū)的一城記、雙城記為多城記，實現(xiàn)京津冀良性互補、協(xié)同發(fā)展。

但從一城記、雙城記變?yōu)槎喑怯?，卻面臨諸多現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

最現(xiàn)實的例子是交通，京津城際高鐵、京冀高鐵的開通使得三地距離大大縮短，也使津、冀兩地開始享受首都輻射所帶來的紅利。但“最后一公里”問題仍然突出，河北目前與京津?qū)拥母咚俟?、國道、省道共存在“斷頭路”里程達2300公里。

毛細血管不通，使北京極欲解決的人口疏散問題在過去十年中毫無改進，大城市病愈演愈烈。

國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵之前就提出了京津冀一體化面臨的七大挑戰(zhàn)：

行政地位的不平等和從屬性關(guān)系，使得互利的前提受到制約。盡管從行政角度的指令可以要求河北調(diào)整結(jié)構(gòu)，但是對于大量的民營經(jīng)濟，調(diào)整過度，也會引發(fā)新的社會矛盾。

基礎(chǔ)設(shè)施的配置是否可以共享？無論是首都二機場的建設(shè)和天津機場的關(guān)系，還是北京的城際鐵路是否可以向河北以及天津郊區(qū)延伸，都涉及到所謂優(yōu)質(zhì)資源外流的問題，京津是否可以忍痛割愛？

公共服務的差距使得資源單向進入北京和天津，能否改變這種公共服務的格局，從人力資源流向的改變帶動其他要素的空間轉(zhuǎn)向？北京的優(yōu)質(zhì)資源如何外移？是按照行政指令還是按照市場的辦法？北京是否能繼續(xù)吸納外來人口？北京的城市容量真的到頭了嗎，轄區(qū)還有1.68萬平方公里的面積，承載了那么多的優(yōu)質(zhì)資源，難道就不為國家的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略做出貢獻嗎？

誰來協(xié)調(diào)京津冀一體化戰(zhàn)略各項政策制定和落實之間的關(guān)系，是停留在相互之間還是建立在更高的層級上，是虛設(shè)還是有實質(zhì)性的權(quán)力？

京津冀周邊區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，人口的遷徙，是按照所謂計劃經(jīng)濟的規(guī)劃方式引導還是遵循目前市場的規(guī)律，政府該做什么，哪一級政府該做什么，可能都是一個現(xiàn)實的難題。

在李鐵看來，京津冀是中國行政區(qū)劃中最具縮影的一個區(qū)域框架，有強烈的行政色彩。兩個政治局委員領(lǐng)銜的北京和天津，和兩個中央委員領(lǐng)導的河北省，在區(qū)域等級上是不對等的。京津冀第二個特點，也是絕對具有中國特色的，在整個京津冀協(xié)同發(fā)展，環(huán)渤海經(jīng)濟圈一系列思維方式的提出都是圍繞著保北京為前提提出，就使周圍出現(xiàn)了不均等的機會，也使得資源配置出現(xiàn)了巨大的差異，這個也是京津冀一體化重要的特點。

而這些現(xiàn)實難題，也都進入了三地主政者們考量的視野。

跳出的“動力”

京津冀三地的主政者們正在著手尋找突破點，來解決這些難題。

4月初，天津市委書記孫春蘭專程前往天津機場二期擴建工程現(xiàn)場調(diào)研，研究天津機場與北京南站、首都機場間的交通對接，稱“京津冀區(qū)域一體化發(fā)展，交通要先行?！彪S后在4月9日召開的天津市委常委擴大會議上，在部署第二季度工作時，更將大力推進京津冀協(xié)同發(fā)展放到天津四項重點工作中的首位。

“現(xiàn)在各個地方都急著搶占先機，到北京‘淘寶，生怕行動慢了吃虧，這種急躁情緒務必克服?！睍r隔兩日，在河北省召開的省委常委會議上，河北省委書記周本順對京津冀協(xié)同發(fā)展相當有針對性地作了部署。面對各地高漲的熱情，這位書記提醒部下“心急吃不了熱豆腐，協(xié)同發(fā)展很多事情只能是水到渠成”。

京津冀一體化的重要主角——北京市的主政者們亦在不停地調(diào)研。北京市委書記郭金龍在4月份先后到通州、昌平兩地調(diào)研，除了要求地方官員們處理好“舍”與“得”的關(guān)系外，亦指明“通州是城市副中心，在推動京津冀協(xié)同發(fā)展中處于橋頭堡位置。”而在昌平，這位市委書記對下屬官員們說：“要以勇于擔當?shù)木瘢瑝咽繑嗤蟮挠職?，堅決扛起人口調(diào)控的責任”，這里的官員們得到的指令是“通過制定產(chǎn)業(yè)負面清單，綜合運用法律、經(jīng)濟、行政等手段，把人口規(guī)模控制住”。

京津冀三地的表態(tài)與行動，顯現(xiàn)了不同的需求與做法。如何跳出“一畝三分地”，對這些主政官員們來說，將是一種巨大的考驗。

交通的一體化，因其現(xiàn)實需要及可操作性，成為京津冀三地共同發(fā)力的開端。

被稱作“北京七環(huán)”的大外環(huán)有850公里都建在河北。與北京有36條干線公路連接，與天津有43條干線公路連接，河北近年來擁抱“京津”二地的努力有目共睹，但其目前仍有京秦、京昆、京臺等6條高速公路、8條國省干線一直都是斷頭路。按照河北省的規(guī)劃，全部打通這些“斷頭路”，需要投資約1085億元資金，但2013年河北財政收入只有3641億元，資金缺口巨大。

天津方面則宣布兩年內(nèi)建成6條高速公路連通京冀兩地。天津市城鄉(xiāng)建設(shè)和交通委員會主任竇華港介紹，今年由該委直接組織完成市政交通和鐵路建設(shè)投資將達617億元。北京市交通委目前正在編制未來三年的交通規(guī)劃，按規(guī)劃，2020年將形成京津冀9500公里的鐵路網(wǎng)和主要城市1小時城際鐵路交通圈。

對于一體化來說，路通只是一個前提。

在前述上海城鎮(zhèn)化會議上，國家發(fā)改委基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司副司長任虹就表示，京津冀地區(qū)如果要真正一體化，除了交通網(wǎng)絡一體化之外，另外一個關(guān)鍵是產(chǎn)業(yè)的一體化。“在做交通規(guī)劃時，怎么和經(jīng)濟規(guī)劃去融合，和土地規(guī)劃融合，是今后要思考的問題。”

但這一點，恰恰是京津冀一體化中最難攻克的部分。

利益平衡與再調(diào)整

“濱海新區(qū)的第三產(chǎn)業(yè)很低，因為這些高端服務業(yè)優(yōu)先去了北京?！碧旖蚴袨I海新區(qū)副區(qū)長孫濤說。

盡管濱海新區(qū)最初設(shè)立的定位是服務業(yè)中心，但是面對首都北京顯然缺乏產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。天津方面曾表態(tài)想要承接首都的高新產(chǎn)業(yè)，但北京卻明確表示中關(guān)村不會搬遷，要遷走的是批發(fā)、物流產(chǎn)業(yè)。

產(chǎn)業(yè)的趨同造成了選擇的困難，國家發(fā)改委城市和中小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵說：“從北京角度講吸收低端產(chǎn)業(yè)外移，向河北等城市輻射，但是河北希望吸引北京更多的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)到這里來。在同樣的都是以房地產(chǎn)發(fā)展作為重大依托的情況下，特大城市和周邊的中小城市形成了一個同構(gòu)競爭的架式。不僅沒有得到資源發(fā)展互補，反而產(chǎn)生了強烈的競爭，加劇了封閉?！?/p>

對于京津冀地方官員們來說，既要顧全政治大局，也要有利地方發(fā)展。利益的平衡與調(diào)整需要找到一個合適的結(jié)合點。

中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院院長李曉江就認為，需要用市場的方法去引導產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、人口的重新聚集?！拔覀€人認為，最迫切的是河北必須加快發(fā)展，加快轉(zhuǎn)型發(fā)展，如果沒有河北的長足發(fā)展，北京、天津的往外移動是不太可能的。北京、天津走了河北的路，河北無路可走，這個局面必須改變。”

為做好京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展相關(guān)研究工作，4月11日、15日，工業(yè)和信息化部規(guī)劃司召集北京市經(jīng)信委、天津市經(jīng)信委、河北省工信廳的官員，專門就京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展問題進行座談，而各地都表達了地方的訴求，但這種利益的平衡顯然不可能一蹴而就。endprint