肖菲菲+曹偉

反腐倡廉之風(fēng)越刮越猛，中紀(jì)委網(wǎng)站儼然已經(jīng)成為2014年關(guān)注度最高的網(wǎng)站之一。

從最近中紀(jì)委網(wǎng)站公布的今年查處的四百余起案件看，其中“落馬”的縣處級(jí)以上一把手166人，占比超過(guò)三成。由此可見(jiàn)，一把手仍是腐敗易發(fā)高危群體，在一些領(lǐng)域仍然存在監(jiān)督不力、不到位問(wèn)題。

如何形成對(duì)一把手有效的監(jiān)督？寧夏回族自治區(qū)在制度設(shè)計(jì)上進(jìn)行了有效探索。

今年6月，寧夏出臺(tái)了《關(guān)于黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部不直接分管干部人事、財(cái)務(wù)等工作的暫行規(guī)定》，其中明確要求各級(jí)黨政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人不直接分管干部人事、財(cái)務(wù)、行政審批、公共資源交易、工程建設(shè)項(xiàng)目等5項(xiàng)工作，實(shí)行“副職分管、正職監(jiān)管、集體領(lǐng)導(dǎo)、民主決策”的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。那么如何劃分責(zé)任，《規(guī)定》中明確指出，分管領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，主要負(fù)責(zé)人承擔(dān)重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

《規(guī)定》還要求，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和組織人事部門(mén)要對(duì)規(guī)定的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，對(duì)不執(zhí)行規(guī)定的給予問(wèn)責(zé)處理，對(duì)違反組織人事紀(jì)律、財(cái)經(jīng)紀(jì)律，違規(guī)插手干預(yù)行政審批、公共資源交易、工程建設(shè)行為的，將依照中央和自治區(qū)有關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅處理。

吳忠市：從一把手權(quán)力無(wú)限到一班人權(quán)力有限

記者在采訪(fǎng)中了解到，地處寧夏平原腹地的吳忠市，于2011年就先行先試率先出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)市直部門(mén)黨政一把手管理監(jiān)督的若干規(guī)定（試行）》，明確提出一把手“五不直接分管”，涉及領(lǐng)域與3年后自治區(qū)出臺(tái)的《規(guī)定》相同。

“我們緊緊圍繞重大事項(xiàng)決策、重要人事安排等權(quán)力行使的最核心內(nèi)容、最容易產(chǎn)生腐敗的領(lǐng)域，嘗試對(duì)一把手管理監(jiān)督的新舉措，取得了一定成效?！眳侵沂形瘯?shū)記、人大主任趙永清如是說(shuō)。

不僅如此，2014年以來(lái)吳忠市又將《規(guī)定》進(jìn)一步細(xì)化，相繼出臺(tái)《干部選任初始提名辦法》、《政府投資項(xiàng)目審計(jì)辦法》、《公共資源交易管理監(jiān)督暫行辦法》等制度，形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督相對(duì)分離、相互制約、相互促進(jìn)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和立體監(jiān)督格局，有力強(qiáng)化了對(duì)一把手權(quán)力的監(jiān)督制約。

此外，吳忠市還在技術(shù)層面進(jìn)行了“干預(yù)”，尤其是在公共資源交易監(jiān)管方面，針對(duì)不直接分管過(guò)程中依然存在打招呼、暗箱操作等問(wèn)題，將公共資源交易中心與紀(jì)委、檢察院直接聯(lián)網(wǎng)，實(shí)時(shí)在線(xiàn)監(jiān)督，堵塞漏洞。

在吳忠市公共資源交易大廳，記者看到前來(lái)咨詢(xún)辦事的人員井然有序，各種信息在大廳的電子屏幕上均有顯示。

據(jù)吳忠市政府副秘書(shū)長(zhǎng)、公共資源交易中心主任、政務(wù)服務(wù)中心主任楊桂琴在現(xiàn)場(chǎng)向記者介紹“五不直接分管”制度執(zhí)行以來(lái)，該交易大廳推行“一局一窗一科一長(zhǎng)一章”的“五個(gè)一”審批模式。也就是一個(gè)審批單位、一個(gè)窗口受理、一個(gè)科室審核、一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)審批、一個(gè)審批章辦結(jié)。同時(shí)推行項(xiàng)目四級(jí)服務(wù)制，實(shí)行重大項(xiàng)目市（縣、區(qū)）長(zhǎng)領(lǐng)辦、重點(diǎn)項(xiàng)目部門(mén)領(lǐng)銜代辦、一般項(xiàng)目政務(wù)服務(wù)中心并聯(lián)審批、其它項(xiàng)目網(wǎng)上直接受理，建立行政審批服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，提高審批效率和服務(wù)質(zhì)量。

吳忠市是寧夏沿黃河城市帶核心區(qū)域，作為全市的水利管理部門(mén)，與水利工程息息相關(guān)，作為先試地區(qū)的部門(mén)又如何制約一把手的權(quán)力？

吳忠市水務(wù)局局長(zhǎng)蘇曉理對(duì)《小康》雜志記者介紹道，該單位黨組執(zhí)行“末位綜合歸納”制度，即主要領(lǐng)導(dǎo)末位發(fā)表意見(jiàn)，末位綜合歸納與會(huì)成員意見(jiàn)，集思廣益，不搞“一言堂”，在堅(jiān)持原則、服從大局、民主集中的基礎(chǔ)上，確保了一把手“五不直接分管”制度的有效執(zhí)行。

記者進(jìn)一步了解到，“末位綜合歸納”成為落實(shí)“五不直接分管”制度中最為重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。

以吳忠市下轄的青銅峽市為例，該市專(zhuān)門(mén)成立了規(guī)劃委員會(huì)，市委書(shū)記親自?huà)鞄浺?guī)劃委主任，副主任是人大常委會(huì)主任、政府市長(zhǎng)、政協(xié)主席、市委副書(shū)記、分管副市長(zhǎng)以及相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人。

青銅峽市任何一個(gè)工程建設(shè)選址、建設(shè)內(nèi)容、投資規(guī)模，都要由規(guī)劃委員會(huì)來(lái)集體決策?！皩?duì)于項(xiàng)目設(shè)計(jì)規(guī)劃，項(xiàng)目投資方至少要做三套方案，提交規(guī)委會(huì)審核討論，結(jié)合我市實(shí)際，最終確定一套方案。方案確定后，進(jìn)行預(yù)算?！眳侵沂形Ｎ⑶嚆~峽市委書(shū)記桂福田介紹道。

此外，由青銅峽市審計(jì)局聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)決算進(jìn)行攔標(biāo)審計(jì)，攔標(biāo)審計(jì)結(jié)束后，項(xiàng)目依次上政府常務(wù)會(huì)、市委常委會(huì)研究，一經(jīng)通過(guò)，由分管副市長(zhǎng)去執(zhí)行，進(jìn)入招投標(biāo)、土地招拍掛程序。

“這樣一來(lái)，大家的權(quán)力都公開(kāi)透明了，同時(shí)又互相制約監(jiān)督，一把手的權(quán)力無(wú)限變?yōu)橐话嗳说臋?quán)力有限，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)、審批權(quán)在運(yùn)行過(guò)程中，障礙就很容易解決了?！惫鸶Ｌ镎f(shuō)。

地方紀(jì)委在落實(shí)該項(xiàng)措施的時(shí)候如何形成制度抓手？吳忠市委常委、紀(jì)委書(shū)記馬和清對(duì)此介紹道，他們會(huì)定期對(duì)各縣（市、區(qū)）、市直部門(mén)（單位）執(zhí)行情況開(kāi)展監(jiān)督檢查。采取“雙述雙詢(xún)雙評(píng)”、“群眾直評(píng)機(jī)關(guān)”等方式，對(duì)部門(mén)、單位實(shí)行“五不直接分管”制度情況進(jìn)行詢(xún)問(wèn)和質(zhì)詢(xún)。對(duì)發(fā)現(xiàn)在實(shí)施中存在變相執(zhí)行、一把手權(quán)力“明放暗不放”等現(xiàn)象和問(wèn)題及時(shí)糾偏。

“轉(zhuǎn)變”是趙永清作為市委書(shū)記的切身感受。他感嘆道，試行“五不直接分管”舉措以來(lái)帶來(lái)了由“集權(quán)分心”到“權(quán)分人聚”的轉(zhuǎn)變，由“監(jiān)督老大難”向“老大監(jiān)督不難”的轉(zhuǎn)變，由一把手的“無(wú)限權(quán)力”向領(lǐng)導(dǎo)班子一班人“用權(quán)受限”的轉(zhuǎn)變，帶來(lái)了干部敢于負(fù)責(zé)、勇于擔(dān)當(dāng)?shù)牧己米黠L(fēng)的轉(zhuǎn)變。

財(cái)政資金絕不會(huì)“一個(gè)人說(shuō)了算”

一把手雖然都不再直接分管工程建設(shè)了，但是都清楚，財(cái)務(wù)、工程建設(shè)領(lǐng)域的每一個(gè)環(huán)節(jié)，如項(xiàng)目規(guī)劃的審批、招投標(biāo)、材料物資采購(gòu)、資金撥付等，如果監(jiān)督不到位，任何一個(gè)環(huán)節(jié)都可能發(fā)生腐敗問(wèn)題。

從國(guó)家實(shí)施第九個(gè)“五年計(jì)劃”以來(lái)，交通基礎(chǔ)設(shè)施一直是寧夏投資的重點(diǎn)項(xiàng)目之一，從最初的幾億元到現(xiàn)在每年的近百億元，這么大的資金使用和工程建設(shè)，如果管理、監(jiān)督不嚴(yán)，就很容易發(fā)生腐敗問(wèn)題。

在采訪(fǎng)中，記者了解到，寧夏交通運(yùn)輸廳今年專(zhuān)門(mén)制定出臺(tái)了《寧夏回族自治區(qū)交通運(yùn)輸廳招標(biāo)投標(biāo)工作監(jiān)督管理辦法》，對(duì)在招標(biāo)前、開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)、定標(biāo)、中標(biāo)等每個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督都作了明確規(guī)定。endprint

在中衛(wèi)市扶貧開(kāi)發(fā)辦公室，記者了解到，僅去年自治區(qū)下達(dá)到該市的各類(lèi)扶貧資金就達(dá)2.16億元。在落實(shí)“五不直接分管”方面，中衛(wèi)市扶貧辦采取一把手不直接分管扶貧資金，重大項(xiàng)目的篩選、申報(bào)、立項(xiàng)、實(shí)施和竣工驗(yàn)收，集體研究決策等一系列“陽(yáng)光作業(yè)”、“專(zhuān)戶(hù)專(zhuān)賬管理”、“項(xiàng)目規(guī)范”等主要措施，同時(shí)中衛(wèi)市審計(jì)、財(cái)政、扶貧等相關(guān)部門(mén)對(duì)各建設(shè)單位的項(xiàng)目資金使用情況進(jìn)行跟蹤檢查。

作為市級(jí)財(cái)政的大管家，每年經(jīng)手的資金達(dá)幾十億元之多。中衛(wèi)市財(cái)政局的具體執(zhí)行是在自治區(qū)下達(dá)專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目計(jì)劃后，項(xiàng)目主管部門(mén)組織規(guī)劃設(shè)計(jì)、報(bào)審造價(jià)預(yù)算、招投標(biāo)，簽訂發(fā)包合同或政府采購(gòu)合同。

中衛(wèi)市財(cái)政局還利用政府網(wǎng)、市直部門(mén)及市財(cái)政局門(mén)戶(hù)網(wǎng)站，對(duì)年度預(yù)算信息進(jìn)行公開(kāi)。部門(mén)公開(kāi)的主體從66個(gè)市直部門(mén)擴(kuò)展到下屬54個(gè)事業(yè)單位，實(shí)現(xiàn)一級(jí)部門(mén)單位公開(kāi)率100%。同時(shí)每季度在中衛(wèi)日?qǐng)?bào)等媒體公開(kāi)全市預(yù)算執(zhí)行情況，接受社會(huì)監(jiān)督。

一把手的角色轉(zhuǎn)變

“公共資源交易”被《暫行規(guī)定》明確列入一把手“五不直接分管”的一項(xiàng)，這也是公眾最為關(guān)心的一項(xiàng)。

該領(lǐng)域進(jìn)入“不直接分管”范疇，這對(duì)寧夏公共資源交易管理局局長(zhǎng)湯效禹來(lái)說(shuō)有了很大的改變。他在接受記者采訪(fǎng)時(shí)就坦言，招標(biāo)單位的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)場(chǎng)監(jiān)督的情況明顯減少。以前，一些領(lǐng)導(dǎo)表面上說(shuō)是關(guān)心重視招投標(biāo)結(jié)果，實(shí)際上是擔(dān)心結(jié)果，希望他們中意的投標(biāo)人中標(biāo)。實(shí)行“五不直接分管”后，這些領(lǐng)導(dǎo)基本上不來(lái)了?！拔矣X(jué)得這樣減少了干擾?！?/p>

他還向記者出示了一組數(shù)據(jù)：今年實(shí)行“五不直接分管”后，投訴或質(zhì)疑的項(xiàng)目也在減少。今年上半年，從我們這個(gè)平臺(tái)上接到的投訴、質(zhì)疑有36起，和去年同期相比減少了29%。

對(duì)于本機(jī)關(guān)內(nèi)部，其感受就更加明顯，據(jù)湯效禹介紹，就寧夏公共資源交易管理局自實(shí)行一把手“五不直接分管”以后，有兩個(gè)變化：第一，民主的氛圍更濃了。現(xiàn)在分管領(lǐng)導(dǎo)，有職有權(quán)有責(zé)。他們解決不了的問(wèn)題，我們?cè)邳h委會(huì)議上解決。他們現(xiàn)在敢于擔(dān)當(dāng)，我倒輕松了。第二，我覺(jué)得副職的積極性在提高。原來(lái)好多事情他們都要給我講，講出來(lái)我就要答復(fù)，最后導(dǎo)致什么都聽(tīng)一把手的?，F(xiàn)在實(shí)行這個(gè)制度，層層傳導(dǎo)壓力。

“實(shí)際上一把手責(zé)任并不減少，還要擔(dān)責(zé)任相互監(jiān)管他們，只是由一個(gè)人負(fù)責(zé)變成大家共同負(fù)責(zé)?！睖в硗瑫r(shí)建議道，“我們的班子比以前變得更加和諧，做事情更加順暢。這是一個(gè)很好的制度，需要堅(jiān)持下去?！?/p>

寧夏行政學(xué)院法學(xué)教研部主任、教授、寧夏區(qū)紀(jì)委特聘研究員周曉軍在受訪(fǎng)時(shí)評(píng)價(jià)道，實(shí)行“五不直接分管”制度，使主要領(lǐng)導(dǎo)由“操作員”變成“監(jiān)督員”，從制度層面切實(shí)改變了黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力過(guò)分集中、權(quán)力監(jiān)督相對(duì)弱化的現(xiàn)象。通過(guò)合理分權(quán)，實(shí)現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，從而達(dá)到預(yù)防和減少腐敗發(fā)生的目的。

那么一把手權(quán)力會(huì)不會(huì)被架空？

周曉軍對(duì)此回應(yīng)稱(chēng)，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部特別是一把手領(lǐng)導(dǎo)能從繁瑣的具體事務(wù)中擺脫出來(lái)，集中精力理思路、抓大事、謀發(fā)展。落實(shí)這一規(guī)定，既可以讓黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部集中精力抓大事、要事，又可以增加其他副職的責(zé)任感和使命感。

寧夏區(qū)紀(jì)委副書(shū)記陶進(jìn)接受記者采訪(fǎng)時(shí)表示：我們?cè)谌珔^(qū)實(shí)行“五不直接分管”制度，就是貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)《決定》和習(xí)近平總書(shū)記及自治區(qū)黨委李建華書(shū)記關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督一系列講話(huà)精神，探索“強(qiáng)化制約，合理分解權(quán)力，科學(xué)配置權(quán)力，形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”的有效辦法，把單位的財(cái)務(wù)、干部人事、行政審批、公共資源交易、工程建設(shè)項(xiàng)目等五項(xiàng)權(quán)力，明確由副職分管、一把手監(jiān)管，加強(qiáng)了對(duì)黨政一把手行使權(quán)力的監(jiān)督和制約，構(gòu)建了領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部比較科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，這也是加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)的必然要求，是推進(jìn)反腐敗體制機(jī)制改革和制度創(chuàng)新的重要舉措。endprint