鄂璠

中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)的重點在于“試驗”和“制度創(chuàng)新”，這塊28.78平方公里的土地，透露出了關于中國未來改革的哪些信息？在博鰲亞洲論壇2014年年會上，來自國內(nèi)外的官員、專家、學者、企業(yè)家圍繞這一話題，進行了深入交流與探討

“自貿(mào)區(qū)現(xiàn)在堅持的是制度創(chuàng)新，我們希望能夠探索出一條繼續(xù)推進改革和擴大開放的新途徑、新經(jīng)驗，這方面得到了市場的呼應，同時也得到了各個方面的高度關注?！?月11日，在博鰲亞洲論壇2014年年會上，中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)管委會副主任朱民表示，制度是沒有邊界的，只要適用就可以在許多地方用，所以制度主要是給社會一個穩(wěn)定的預期，同時也是給社會一個明確的信號，給一個明確的改革預期，“我們現(xiàn)在所做的制度創(chuàng)新應該有一個明確信號，知道改革的方向在哪里。”

去年8月22日，中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)（以下簡稱上海自貿(mào)區(qū)）經(jīng)國務院正式批準設立，一個多月后的9月29日，上海自貿(mào)區(qū)正式掛牌開張。到今年4月，上海自貿(mào)區(qū)已經(jīng)度過了“半年考”。

上海市委書記韓正曾指出，上海自貿(mào)區(qū)核心是制度創(chuàng)新，而不是優(yōu)惠政策。那么，如果以制度創(chuàng)新這一核心為出發(fā)點，從上海自貿(mào)區(qū)看中國改革的未來，這塊28.78平方公里的土地將傳遞出怎樣的信息？在博鰲亞洲論壇2014年年會上，來自國內(nèi)外的官員、專家、學者、企業(yè)家圍繞“制度創(chuàng)新：從中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)看中國改革的未來”這一話題，進行了深入交流與探討。

靠制度創(chuàng)新推動轉(zhuǎn)型發(fā)展

站在上海自貿(mào)區(qū)“半年考”的時間節(jié)點上，再次回顧、梳理它的定位，是有必要而且有意義的。根據(jù)自己對中央政策的理解，上海市政協(xié)副主席周漢民總結(jié)了這樣四句話：上海自貿(mào)區(qū)是中國全面深化改革的突破口；上海自貿(mào)區(qū)是國家戰(zhàn)略，要用三年時間完成它的基本使命；上海自貿(mào)區(qū)的主要任務和工作由上海來推進，但是必須大膽試、大膽闖、自主改；既然作為試驗區(qū)，應當有溢出效應和影響能力，因此必須有可復制、可推廣的經(jīng)驗。

“我覺得中國現(xiàn)在搞上海自貿(mào)區(qū)，實際上也是想通過一種開放來促進新的體制的改革。不過這次體制的改革不是貿(mào)易，當然貿(mào)易體制上還會有重要的發(fā)展，比如說貿(mào)易便利化的問題，怎么實施世貿(mào)組織巴厘島一攬子貿(mào)易便利化的問題，是上海自貿(mào)區(qū)的重要任務，也是最迫切的任務。它不僅僅涉及到貿(mào)易體制，更重要的是涉及到金融體制和投資體制?！敝袊饨?jīng)貿(mào)部副部長龍永圖接著說道，“我們現(xiàn)在就期望上海自貿(mào)區(qū)能夠在投資體制和金融體制上面有一個新的體制創(chuàng)新發(fā)展?！?/p>

去年9月底，在上海自貿(mào)區(qū)掛牌之際，國務院發(fā)布了《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案的通知》，在其附件“中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)服務業(yè)擴大開放措施”中，具體涉及六大領域十八條二十三點。在六大領域中，第一是金融服務領域，第二是航運服務領域，第三是商貿(mào)服務領域，第四是專業(yè)服務領域，第五是文化服務領域，第六是社會服務領域。那么，在這半年多以來，上海自貿(mào)區(qū)在這六大領域內(nèi)的體制創(chuàng)新究竟有了哪些新進展，這也是博鰲亞洲論壇2014年年會上，大家所關注的話題。

對此，朱民介紹道：“上海自貿(mào)區(qū)堅持以制度創(chuàng)新推動轉(zhuǎn)型發(fā)展，現(xiàn)在制度創(chuàng)新有了一個總體框架。一是投資領域管理的創(chuàng)新，二是貿(mào)易便利化管理方式的創(chuàng)新，三是金融制度的創(chuàng)新，四是政府監(jiān)管模式的創(chuàng)新?！?/p>

朱民還具體總結(jié)了每個“框架”取得的突破。

在投資領域管理的創(chuàng)新方面，首先是擴大開放，即六大領域的擴大開放。在具體的二十三點措施中，目前二十二個措施已經(jīng)落地了，還有一個措施，即有限牌照銀行正在推進之中，不久也會落地，同時還積極結(jié)合進一步擴大開放的需要，深化擴大開放的領域。其次是在投資管理上，對外國投資管理實行負面清單和外資備案制的管理，這是具有歷史意義的，因為改革開放30多年來對外資一直采取逐案審批的制度，而現(xiàn)在已形成了以備案為主的外資審批管理，目前試驗區(qū)里的外商投資93.5%都是在負面清單以外，按照備案制的方式來設立的。再次是大幅簡化了境外投資的程序，區(qū)內(nèi)企業(yè)到外國投資也實行了備案管理的方式，提高了境外投資的效率，現(xiàn)在5天之內(nèi)就能夠辦結(jié)對外投資的項目，提高了企業(yè)應對國際市場變化的能力。

在貿(mào)易監(jiān)管方式的創(chuàng)新方面，圍繞的是提高貿(mào)易的便利化。這與WTO巴厘島會議去年通過的貿(mào)易便利化決議的方向是一致的，主要有兩方面：一是提高貿(mào)易監(jiān)管制度的創(chuàng)新，體現(xiàn)在一線放開、二線高效管住、區(qū)內(nèi)自由；二是監(jiān)管模式的創(chuàng)新，目前正積極推進貨物狀態(tài)分類監(jiān)管，提高了監(jiān)管效率；另外，還啟動了國際貿(mào)易單一窗口的建設。

在金融制度方面，圍繞著金融服務實體經(jīng)濟，為全國的金融改革做前期的壓力測試，包括五個方面：一是促進跨境人民幣的使用，這個文件已經(jīng)出臺了，目前來看很受歡迎；二是利率市場化，主要是放開了外幣小額存款的上限，這也是遵循了利率市場化的節(jié)奏在推進該項工作；三是簡化了外匯管理辦法，對跨國公司整合區(qū)內(nèi)、區(qū)外全國跨境資源提供了支持，為區(qū)內(nèi)企業(yè)走出去提供支持；四是積極推進自由賬戶的體系；五是有關投融資便利化的措施。

在轉(zhuǎn)變政府方式方面，主要體現(xiàn)在政府監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變，即事中、事后監(jiān)管方式的改變。首先是設定監(jiān)管制度，確保公平的監(jiān)管；第二，設定監(jiān)管的框架，監(jiān)管不一定是監(jiān)管者的事情，監(jiān)管者也要被監(jiān)管；第三，要有監(jiān)管信息，并且要能夠及時獲得。對于政府監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變，朱民坦言，“如果說前面幾個制度創(chuàng)新主要是破除現(xiàn)有制度的約束，那么監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變則主要是設立一些新的監(jiān)管制度，所以難度比較大，但我們也在積極推進?！睋?jù)他介紹，目前已推出了五個方面的辦法，一是安全審查；二是反壟斷審查；三是社會信用體系建設；四是推進政府部門的信息共享；五是市場參與監(jiān)督的機制。

靠先行先試促進未來改革

上海自貿(mào)區(qū)掛牌半年以來，所取得的每一個“突破”均和四個字有關——先行先試?！吧虾Ｗ再Q(mào)區(qū)很重要的一個特點就是‘先行先試?！饼堄缊D稱。endprint

龍永圖舉了中美的投資協(xié)定、中國和歐盟的投資協(xié)定都正在進行談判的例子。他說，一旦中國和美國的投資協(xié)定簽字就會變成中國必須遵守的法律，而中國要遵守這樣的法律和協(xié)定不僅僅是在上海自貿(mào)區(qū)的土地上遵守，而是要在全國范圍內(nèi)遵守。“從某種意義上來講，上海自貿(mào)區(qū)在為我們達成中美和中國-歐盟的協(xié)定做準備，他們先走一步、先行一步，他們以準入前國民待遇和負面清單作為基礎，建立自貿(mào)區(qū)內(nèi)部的投資體制，這為我們將來一旦達成投資協(xié)定以后全國都執(zhí)行投資協(xié)定的相關條款做好了準備?！?/p>

在龍永圖看來，我們在談判當中能夠承諾到什么程度，比如說負面清單到底多長，上海自貿(mào)區(qū)的負面清單會有制定。而最大的突破是我們同意準入前國民待遇，因為這說明我們在投資體制上不僅僅是承諾在世貿(mào)組織當中給予已經(jīng)進入中國的外資企業(yè)國民待遇，關鍵是在沒有進入之前，沒有成為投資、獨資或合資企業(yè)之前就要給予相同的待遇，這是極大的突破，而上海自貿(mào)區(qū)也在這么做。

此外，在服務貿(mào)易方面，上海自貿(mào)區(qū)也在一些方面承擔起了“先行先試”的重任。世界貿(mào)易組織正在進行非常廣泛的服務貿(mào)易協(xié)議的談判。該協(xié)議的談判是烏拉圭服務貿(mào)易談判的繼續(xù)，中國也在積極參與協(xié)議的談判。龍永圖認為，一旦WTO就服務貿(mào)易整體框架達成協(xié)議，中國作為WTO成員肯定有義務遵守新的WTO服務貿(mào)易協(xié)定，對此中國必須要有一個地方先試驗，考驗我們實踐這些條約的能力，將來一旦正式條約簽字后就可以全國推廣，而這就是上海自貿(mào)區(qū)的重大意義。

紐約大學斯特恩商學院經(jīng)濟學教授Nouriel Roubini也發(fā)現(xiàn)，在促進服務業(yè)發(fā)展、金融改革、減少審批手續(xù)、鼓勵創(chuàng)新、鼓勵私營部門更多的參與，還有加強知識的學習和創(chuàng)新等方面，上海自貿(mào)區(qū)都采取了一些措施，在區(qū)域內(nèi)“先行先試”。

在Nouriel Roubini看來，中國正在進行大規(guī)模結(jié)構(gòu)性的改革，使自己的經(jīng)濟更加開放?！拔覀兛吹竭^去幾十年中，每當中國要進一步開放的時候，就會建立一些特區(qū)，包括農(nóng)業(yè)的、工業(yè)的和貿(mào)易的等等，這些特區(qū)一旦取得成功之后，就會在全國推廣。我認為上海自貿(mào)區(qū)就是一個最新的、很好的例子，促進了整體中國進步改革，我相信今后幾年它還會發(fā)揮更大的影響?！盢ouriel Roubini還對中國未來的發(fā)展提出了自己的建議，一是讓服務業(yè)占GDP的比重再增加10%，促使服務業(yè)更加完善；二是謹防中等收入陷阱，進一步提高競爭力，更加具有創(chuàng)新精神，同時要更好地利用資本。

靠負面清單提高透明度

在博鰲亞洲論壇論道上海自貿(mào)區(qū)的前一天，中共中央政治局委員、國務院副總理汪洋參觀了位于上海外高橋基隆路9號的自貿(mào)試驗區(qū)綜合服務大廳，實地考察了上海暢聯(lián)物流公司和國家對外文化貿(mào)易基地，并主持召開座談會聽取有關方面意見。

座談中，汪洋充分肯定了上海立足制度創(chuàng)新推進自貿(mào)試驗區(qū)建設所取得的積極成果，對2014版負面清單制訂、完善事中事后監(jiān)管體系、加強可復制可推廣工作和進一步以開放促改革的重點難點工作提出了要求。

受到汪洋高度關注的負面清單，在博鰲亞洲論壇上也成為了熱詞。上海市人大常委會副主任姜斯憲在4月9日召開的“亞洲經(jīng)濟展望2014：對話博鰲亞洲論壇理事”分論壇上表示，上海自貿(mào)區(qū)負面清單將進一步縮短，預期還可以縮短40%。

究竟什么是“負面清單”？它與“正面清單”有著怎樣的區(qū)別？上海市黃浦區(qū)發(fā)展和改革委員會主任陳永亮曾在去年一次接受媒體采訪時把它言簡意賅地概括為這樣幾句話：我們國家長期以來對經(jīng)濟領域、投資領域的管理方式主要是以正面清單出現(xiàn)的，這次上海自貿(mào)區(qū)首次實行負面清單；正面清單主要是確定覆蓋哪些領域，哪些領域可以做；負面清單主要是確定開放領域，明確哪些領域不能做；與正面清單相比，負面清單更加透明，除了清單上的以外都可以做，范圍更大了；負面清單只有一份，正面清單可能有很多份。

去年9月29日，伴隨著上海自貿(mào)區(qū)掛牌運營，負面清單也揭開了面紗。上海市政府副秘書長、自貿(mào)區(qū)管委會常務副主任戴海波直言“我們是小學生”，因為是第一次使用負面清單管理模式，可能會遇到很多新的問題，也可能會遇到很多使用負面清單管理模式和傳統(tǒng)模式有矛盾的地方，或者相關方面有不配套的地方。

不過，這也為2014版的負面清單提供了改進的空間。在博鰲亞洲論壇2014年年會上，朱民向媒體表示，2013年推出負面清單應該說是建立了模式，提高了政府管理的透明度，2014版的負面清單還會朝著這個方向努力，進一步提高透明度，并爭取上半年推出。

負面清單改進的過程，無疑也是政府事中事后監(jiān)管水平不斷提高的過程。也許正因為此，朱民認為，對于即將推出的2014版負面清單而言，比長度更深刻的變化，應該是透明度。endprint