作者簡介：徐嫚（1990.10-）性別：女，民族：漢族，籍貫：江蘇省連云港人，職務：學生，學歷：碩士研究生，單位：南京工業(yè)大學，研究方向：當代中國政治與行政。

摘要：我國城管的執(zhí)法陷入尷尬處境，執(zhí)法案件屢次發(fā)生，在全國引起強烈的反響，有些案件甚至導致地方性群體事件。因此，有必要結(jié)合社會熱點對城管執(zhí)法體制的改革方向進行研究與探討。本文從多個方面綜合考慮，探索出一條適合中國國情的城管執(zhí)法新路子。

關(guān)鍵詞：城管行政執(zhí)法；體制改革；職能交叉；對策

2013年5月24日，22歲的女小販李盛燕帶著一歲多的女兒欣欣在廣州大道南靠近客村立交處占道擺賣番石榴，城管執(zhí)法人員在試圖趕走李盛燕時與之發(fā)生沖突。2個月后，李盛燕委托律師起訴城管部門，這是我國廣州小販狀告城管的第一案，在全國范圍內(nèi)引起廣泛關(guān)注。

2013年十八屆三中全會召開后，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》發(fā)布。《決定》首次明確指出：“要深化行政執(zhí)法體制改革，整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)……理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務水平?！敝醒雽⒊枪芨母镒鳛橹卮髥栴}在《決定》中提及，是順應民意之舉，城管體制改革迫在眉睫。

一、我國城管現(xiàn)行體制的困境

在這場城管與民眾利益的對峙中，與“處于弱勢位置”民眾進行比較，城管卻淪為這次改革中的承擔主體，廣泛的社會新聞媒體報道讓城管在日常執(zhí)法工作中面臨困難，無法正常開展執(zhí)法工作，最后導致城管執(zhí)法陷入了比較尷尬的處境，由于城管體制建設不完善讓城管在執(zhí)法過程中缺乏依據(jù)，當城管與民眾發(fā)生沖突時城管執(zhí)法比較模糊。究其原因，主要表現(xiàn)以下幾個方面綜合作用的結(jié)果。

（一）城管作為行政主體定位模糊——“無法可依”

城管的執(zhí)法依據(jù)、內(nèi)容、手段與要求等方方面面自其成立以來都處于“無政府”管制的自由狀態(tài)，缺少一部實際意義上全國性的城市管理方面的法律規(guī)范，在實際執(zhí)法時沒有可以參考或量化的法律條例，進而使得城管“借法執(zhí)法”，卻也實屬無奈，最終跟民眾產(chǎn)生沖突，不利于城市管理工作，理應“有權(quán)可依”的城管執(zhí)法部門，最終則陷入了“無法可依”的尷尬境地。

（二）城管執(zhí)法體制不完善——職權(quán)分工尚不明晰

隨著我國城市經(jīng)濟的快速發(fā)展，城市規(guī)模迅速擴大，城管也順勢而生，但是從城管執(zhí)法的歷史來看，才短短的幾個年頭，沒有積累很多經(jīng)驗和模式，在一些城市中設立了城管執(zhí)法機構(gòu)，用于日常城市執(zhí)法管理，但對于這一機構(gòu)，國家還沒有對其進行統(tǒng)一管理，其隸屬部門也沒確定。根據(jù)現(xiàn)有的省、市設置來講，城管執(zhí)法主要還是由本省、市政府主管，但是城管執(zhí)法的職責設定各省、市并不相同，基本處于分離的狀態(tài)。

（三）城管執(zhí)法隊伍存在的問題——整體素質(zhì)偏低

對于現(xiàn)在的城管來講，城管這支管理機構(gòu)時間還很短，城管執(zhí)法人員也是由多個城市管理部門中的一些基層人員組成，城市執(zhí)法管理能力較弱，素質(zhì)普遍低下，對于法律茫然無知。

二、城管體制改革的前景分析

經(jīng)過研究發(fā)現(xiàn)，當前我國城管管理工作還處在發(fā)展初期，很多管理方式方法等都需要完善。根據(jù)北京國際城市發(fā)展研究院對“十一五”中國城市價值進行的綜合調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，中國城市正在處于飛速發(fā)展時期，城市價值在不斷快速提升，為保證城市和諧發(fā)展，這就更加需要一個城市“維護者”，其中，城管作為一個重要的城市管理部門，有著義不容辭的責任。因此，為了更好的管理城市，促進城市和諧發(fā)展，城管體制應該向以下兩方面發(fā)展：

（一）改革的根本：實現(xiàn)城管執(zhí)法的法治化和規(guī)范化

快速形成一部適用于全國各個城市的整體性綜合城市執(zhí)法法律，給城市執(zhí)法樹立法律框架，在法律中確定城管的社會地位、職責、組織形式、法律性質(zhì)、活動準則等，讓城管執(zhí)法變得有法可依，科學執(zhí)法，為其執(zhí)法工作創(chuàng)造良好的環(huán)境，以此實現(xiàn)城管執(zhí)法逐漸規(guī)范化和法制化，這也是我國社會主義法治建設的要求，也是更好的實現(xiàn)城市管理隊伍向現(xiàn)代化管理的重要保障。

（二）改革的目的：建立“權(quán)責明晰，聯(lián)合執(zhí)政”的內(nèi)部行政關(guān)系

協(xié)調(diào)好城管中不同部門之間和城管與其他部門的關(guān)系，避免城管作為一支單獨的部門進行管理活動，同時要設置好組織結(jié)構(gòu)，由市政府領(lǐng)導牽頭，各個城市部門共同參與執(zhí)法的法律制度，確保各個部門力量一起做好城管執(zhí)法工作，促進社會和諧發(fā)展，這也是新時期城管改革的主要方向。

三、城管體制改革的對策分析

重塑城管形象，轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，不斷提升人民群眾對于城管工作的滿意度和認同感，這是今后我國城管體制改革的根本立足點和出發(fā)點，使城管的執(zhí)法行為真正做到以民為鑒，為民謀利。

1. 從行政體制上確定城管的獨立主體地位。從行政體制上確定城管獨立的主體地位，這是我國城市管理體制改革所要解決的一個重要難題。著力將城管執(zhí)法工作從“大城市建設”的體系中分離出來，努力構(gòu)建一個相對獨立的城管組織體系，設立一個全國性的國家城市管理執(zhí)法局，各省、區(qū)、市相應的設立城管綜合執(zhí)法局，從而一步步穩(wěn)妥地攻克城管執(zhí)法立法難的問題。

2. 建立一支結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)全面的城管隊伍?，F(xiàn)階段的城管部門還需要進一步完善，城管管理體制還不健全，由上至下，各部門協(xié)同管理的組織形式還需要完善。因此，在縱向方面，需要建立一個“國家-地方-基層”三位一體的城市管理體制，實現(xiàn)城管統(tǒng)一領(lǐng)導管理；在橫向方面，根據(jù)城市管理工作具體設置相關(guān)崗位組織相關(guān)部門，設置城管組織機構(gòu)，規(guī)范城管人員行為，提高其綜合能力。此外，從錄用源頭上，對報考城管人員提升“門檻”要求；針對城管內(nèi)部隊伍建設也應得到重視，增設專門的專家機構(gòu)，定期開設課程進行對城管執(zhí)法人員進行思想教育與考核，以保證城管隊伍的純潔性，提高執(zhí)法人員本身的素質(zhì)。

3.管理主體多方化，攤販規(guī)制科學化。現(xiàn)階段，我國城管的執(zhí)法對象主要是各地的流動攤販，對此可以采取以下措施對其進行規(guī)范化的管理：首先，應該建立流動攤販資格認證制度，從制度上嚴格規(guī)定，嚴禁小攤販隨意擺攤，賺取外快，普及法律的嚴肅性；其次，全方位地提高不同場所的利用效率，最大限度地滿足不同層次、不同時間、不同區(qū)域的民眾需求與經(jīng)商需要；第三，在行使處罰權(quán)的時候，采用罰款與繳費部門分離的制度，以保證城管執(zhí)法的公開與透明，避免權(quán)力的濫用與民眾的猜忌和不必要的矛盾。

如此以來，自然會營造和諧的社會氛圍，有效地解決了政府與社會公眾之間的矛盾，正如美國廢奴運動領(lǐng)袖菲利普斯所說：“若沒有公眾輿論的支持，法律是絲毫沒有力量的”，所以，也只有城管執(zhí)法得到了公眾的支持，才能樹立起執(zhí)法權(quán)威，進而正大光明的成為一個和諧社會的“維護者”。（作者單位：南京工業(yè)大學）

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