王丹 王杰 張浩

（1大連海事大學(xué)交通運(yùn)輸管理學(xué)院，遼寧大連116026；2大連集裝箱碼頭有限公司，遼寧大連116601）

0 引言

隨著全球變暖，北冰洋海冰融化速度逐年加快，北極航道的商業(yè)價(jià)值日益凸顯。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年通過“北方海航道（North Sea Route，NSR）”的商船有33艘；2013年達(dá)到49艘（具體如表1所示）。雖然目前東北航道（Northeast Passage）全年的全線通航期只有2—3個(gè)月，且西北航道（Northwest Passage）由于氣候惡劣、航道復(fù)雜，尚未實(shí)現(xiàn)完全通航。但有推測(cè)表明，2030年北冰洋可能出現(xiàn)夏季無冰［1］，屆時(shí)東北航道的通航時(shí)間將大大延長(zhǎng)，西北航道也有望實(shí)現(xiàn)全線通航，適于在北極航道上航行的船舶種類和數(shù)量也會(huì)大大增加。因此北極航道作為連接亞歐交通新干線的雛形已經(jīng)初現(xiàn)，北極航道將成為全球商業(yè)要道和經(jīng)濟(jì)走廊。與傳統(tǒng)航線相比，北極航線不僅能大大縮短航行距離、減少航行時(shí)間和成本，還能避開海盜和恐怖主義的襲擊，再加上其在軍事和地緣政治上的戰(zhàn)略意義，使得近年來北極航道成為各北極國(guó)家關(guān)注的對(duì)象，各國(guó)在北極航道問題上的“爭(zhēng)執(zhí)”不斷升溫。其中針對(duì)北極航道通行和管轄權(quán)的爭(zhēng)議尤其具有實(shí)質(zhì)性，是北極領(lǐng)域的焦點(diǎn)問題之一。

1 環(huán)北極國(guó)家與地區(qū)的北極航道通行政策

1.1 俄羅斯對(duì)于“北方海航道”的相關(guān)政策

在環(huán)北極國(guó)家中，俄羅斯所擁有的北冰洋海岸線最長(zhǎng)，東北航道全程幾乎貫穿俄羅斯北部海域，因而俄羅斯對(duì)北極航道重要性的認(rèn)識(shí)，及其開發(fā)利用都是最早的，在沙俄時(shí)代就已經(jīng)成功利用東北航道運(yùn)送物資。

表1 2012—2013年通過NSR的商業(yè)船只及貨物的數(shù)量Table 1.Number of ships and volume of cargoes which transited on NSR in 2012 and 2013

第一次世界大戰(zhàn)后，前蘇聯(lián)對(duì)東北航道投入了大量人力物力。一方面對(duì)東北航道進(jìn)行科學(xué)考察，建立研究機(jī)構(gòu)，積累了大量的科考數(shù)據(jù)以及航道通行所需的資料；另一方面開始研制核動(dòng)力破冰船，并于1957年制造出世界第一艘核動(dòng)力破冰船“列寧”號(hào)，為東北航道在商業(yè)上的開發(fā)利用打下了基礎(chǔ)。在20世紀(jì)30年代，前蘇聯(lián)專門對(duì)近岸北方航道進(jìn)行建設(shè)，將其建成一條連接其歐洲與遠(yuǎn)東地區(qū)的航道，稱之為“北方海航道（North Sea Route）”［3］。1971年，前蘇聯(lián)頒布了《北方海航道管理局法》，設(shè)置了北方海航道管理局（Northern Sea Route Administration，簡(jiǎn)稱NSRA），隸屬于商業(yè)海運(yùn)部，負(fù)責(zé)管理東北航道，并規(guī)定由北方航道管理局接受船舶通航的申請(qǐng)，并有權(quán)在特定區(qū)域或整個(gè)北方海航道停止船舶的航行，而且對(duì)于違反國(guó)內(nèi)法律和國(guó)際規(guī)則的船舶，管理局可以提起訴訟或扣押。出于政治和軍事方面的考慮，前蘇聯(lián)從20世紀(jì)60年代后期開始禁止外國(guó)船只進(jìn)入東北航道，直到1987年又重新對(duì)外開放，但對(duì)于外國(guó)船只要收取服務(wù)費(fèi)。

前蘇聯(lián)解體后，俄羅斯政府更加重視北方海航道，希望其能夠刺激俄羅斯經(jīng)濟(jì)，在經(jīng)濟(jì)復(fù)興中發(fā)揮作用，因而一直對(duì)東北航道持對(duì)外開放的態(tài)度，并積極推動(dòng)?xùn)|北航道的商業(yè)利用。俄羅斯聯(lián)邦政府和地方政府對(duì)北方海航道共同實(shí)施管理：隸屬于聯(lián)邦政府運(yùn)輸部商業(yè)司的北方海航道管理局主要負(fù)責(zé)綜合監(jiān)管，而其下屬的兩個(gè)海運(yùn)活動(dòng)指揮部負(fù)責(zé)具體的交通指揮和運(yùn)營(yíng)管理工作；地方政府則主要負(fù)責(zé)改善運(yùn)輸條件和基礎(chǔ)設(shè)施。在航道的歸屬問題上，俄羅斯堅(jiān)持根據(jù)“歷史性水域”和“直線基線法”等原則，將東北航道的大部分海峽劃為其“內(nèi)水”，主張持有對(duì)相關(guān)海峽的管轄權(quán)，并認(rèn)為國(guó)內(nèi)外船只在通行時(shí)應(yīng)受俄羅斯國(guó)內(nèi)法的規(guī)制［4］。

基于所主張的管轄權(quán)，俄羅斯對(duì)北方海航道先后出臺(tái)了多項(xiàng)管理制度。1991年頒布了《北方海航道航行規(guī)則》，該則對(duì)國(guó)內(nèi)外船舶通行北方海航道的相關(guān)方面進(jìn)行了規(guī)定，包括對(duì)船長(zhǎng)和船員的要求、對(duì)船舶航行的事先報(bào)備要求、對(duì)強(qiáng)制引航的要求、對(duì)船舶航行收費(fèi)的要求，以及對(duì)船舶航行所產(chǎn)生的責(zé)任承擔(dān)要求等［5］。隨后，俄羅斯又于1996年出臺(tái)了《北方海航道航行指南》、《關(guān)于北方海航道破冰和領(lǐng)航指南規(guī)則》和《航行北部海航道的船只的設(shè)計(jì)、裝備和補(bǔ)給要求》三部法規(guī)，進(jìn)一步規(guī)定了東北航道的通行程序、行駛路線、污染責(zé)任和對(duì)船舶設(shè)計(jì)及設(shè)備的要求等［6］。除此之外，俄羅斯政府還規(guī)定如果船舶違反了相關(guān)規(guī)定，將有權(quán)中止其航行或命令其離開航道。

俄羅斯還對(duì)北方海航道建立了系統(tǒng)的收費(fèi)制度，曾分別頒布了《俄羅斯聯(lián)邦港口關(guān)稅與稅率》（1995年）、《北方海航道破冰船服務(wù)稅則》（2004年）、《北方海航道破冰船服務(wù)費(fèi)率修改》（2005年）和《北方海航道破冰船服務(wù)費(fèi)率制定》（2011年），這些規(guī)定除了提出破冰船的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，包括船舶體積、航段、冰層厚度等，還涵蓋了領(lǐng)航費(fèi)、通信服務(wù)費(fèi)、人工費(fèi)、燃料費(fèi)、淡水費(fèi)等多項(xiàng)收費(fèi)內(nèi)容 （具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)如表2—4所示）。

表2 1990—2003年北方海航道破冰費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)Table 2.Icebreaking fees of NSR from year 1990 to year 2003

表3 2014年北方海航道夏秋季節(jié)破冰船導(dǎo)航服務(wù)費(fèi)率（對(duì)于5 000總噸以下的船舶）Table 3.Tariffs for icebreaking pilotage services in NSR for the summer-autumn navigation period in year2014（For vesselswith a gross tonnage up to 5 000）

表4 2014年北方海航道冬春季節(jié)破冰船導(dǎo)航服務(wù)費(fèi)率（對(duì)于5 000總噸以下的船舶）Table 4.Tariffs for icebreaking pilotage services in NSR for the winter-spring navigation period in year 2014（For vesselswith a gross tonnage up to 5 000）

在東北航道的技術(shù)裝備和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，俄羅斯政府也非常重視。一方面，不斷提高破冰船的建造水平，尤其是核動(dòng)力破冰船的設(shè)計(jì)和制造。目前，俄羅斯所擁有的破冰船，無論在數(shù)量上還是質(zhì)量上，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)領(lǐng)先包括加拿大和美國(guó)在內(nèi)的世界其他國(guó)家。另一方面，俄羅斯政府還致力于改善東北航道沿岸的交通基礎(chǔ)設(shè)施。2011年俄羅斯舉行了題為“發(fā)展遠(yuǎn)東北極地帶交通基礎(chǔ)設(shè)施”的會(huì)議，會(huì)議的核心議題是建立東北航道的配套設(shè)施及運(yùn)輸安全保障系統(tǒng)，包括改善港口設(shè)施、擴(kuò)建港口、建設(shè)救援中心等。

俄羅斯對(duì)東北航道的重要性一直有著非常清醒的認(rèn)識(shí)，并逐漸將之上升到國(guó)家戰(zhàn)略的高度：2001年公布了《2020年前俄羅斯聯(lián)邦海洋學(xué)說》，明確指出俄羅斯國(guó)家海洋政策在北極地區(qū)的基礎(chǔ)是“為俄羅斯船隊(duì)在巴倫支海、白海以及其他北極圈內(nèi)的海域，在北部海上航線以及大西洋北部地區(qū)的活動(dòng)創(chuàng)造條件”；2008年發(fā)表了《2020年俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)國(guó)家政策原則及遠(yuǎn)景規(guī)劃》［9］，明確將北極能源開發(fā)和航運(yùn)方面競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)作為其北極戰(zhàn)略的核心；2009年頒布了《2020年前俄羅斯聯(lián)邦國(guó)家安全戰(zhàn)略》，進(jìn)一步指出要“建立基礎(chǔ)性運(yùn)輸、能源、信息和軍事基礎(chǔ)設(shè)施，特別是在北極、東西伯利亞和遠(yuǎn)東等地區(qū)”。

值得一提的是，近年來俄羅斯政府逐漸意識(shí)到北方海航道要進(jìn)行商業(yè)推廣，促進(jìn)俄羅斯的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就必須進(jìn)一步向國(guó)際社會(huì)開放。2008年，俄羅斯頒布的《2020年俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)國(guó)家政策原則及遠(yuǎn)景規(guī)劃》中提出要“使用北方海上通道，將其作為俄聯(lián)邦在北極地區(qū)統(tǒng)一的國(guó)家交通運(yùn)輸干線”，并且要“根據(jù)俄所參與的國(guó)際條約，在俄聯(lián)邦司法管轄范圍內(nèi)，充分利用北方航線開展國(guó)際航運(yùn)，協(xié)助組織過境運(yùn)輸，開辟跨極地空中航線”。2013年俄羅斯頒布了《關(guān)于北方海航道水域商業(yè)航運(yùn)的俄羅斯聯(lián)邦特別法修正案》和《北方海航道水域航行規(guī)則》，并替代1991年頒布的《北方海航道航行規(guī)則》。“其中主要的變化為將破冰船強(qiáng)制引航制度改為許可證制度，尤其是給出了具體的、可操作和可預(yù)期的獨(dú)立航行許可條件，使得外國(guó)船只獨(dú)立航行成為可能。由此可見，俄羅斯的北極航道政策出現(xiàn)了較大的松動(dòng)，有進(jìn)一步向國(guó)際海運(yùn)界開放北極航道的政策傾向”［10］。

1.2 加拿大對(duì)于“西北航道”的政策

除了俄羅斯，加拿大在北冰洋的海岸線也是最長(zhǎng)的，且西北航道大部分水域位于加拿大的北部，因而加拿大對(duì)北極航道的重視程度絲毫不亞于俄羅斯。

加拿大于1880年從英國(guó)手中接過了北極群島的主權(quán)，并于1922年成立了北極東部巡邏隊(duì)（Eastern Arctic Patrol），在其東部海岸的多個(gè)哨所進(jìn)行定期巡邏［11］。不過雖然加拿大一直在對(duì)北極群島地區(qū)及其海域?qū)嵤┕芾?，但在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)其并沒有明確對(duì)外宣稱擁有西北航道的管轄權(quán)和主權(quán)，直到“曼哈頓號(hào)事件”（為了考察從阿拉斯向美國(guó)東海岸運(yùn)輸石油的可能性，1969年美國(guó)派出“曼哈頓號(hào)”油輪沿著西北航道航行，但是美國(guó)拒絕正式向加拿大提出通過西北航道的申請(qǐng)，并且最終完成了這次航行。美國(guó)的行為被視作是對(duì)加拿大擁有西北航道主權(quán)的侵犯）發(fā)生后，加拿大才于1970年頒布了《北極水域污染防治法》，其中規(guī)定超過300噸以上的船只，進(jìn)入北極群島100海里內(nèi)的水域，應(yīng)該提前24小時(shí)向海岸警衛(wèi)隊(duì)匯報(bào)，由加拿大交通部決定是否允許其進(jìn)入?！侗睒O水域污染防治法》不僅規(guī)定了船只通過西北航道的報(bào)告制度，還劃定了不同的“航行安全控制區(qū)”，并規(guī)定了進(jìn)出每個(gè)區(qū)域的最早日期和最晚日期，及對(duì)船舶制造、航行輔助設(shè)施和通訊設(shè)備、船舶推進(jìn)動(dòng)力、導(dǎo)航設(shè)備、駕駛、貨物、必要的補(bǔ)給、必須攜帶的文件、領(lǐng)航及破冰服務(wù)等各方面的要求；除此之外，此法還禁止任何人和任何船只在北極水域傾倒垃圾［8］。同年，加拿大政府正式宣布西北航道既不是國(guó)際通道，也不是公海。

“極地海號(hào)事件”（1985年美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)“極地海號(hào)”破冰船為了給圖勒空軍基地補(bǔ)充給養(yǎng)，從西海岸出發(fā)經(jīng)西北航道最終到達(dá)格陵蘭島，并且美國(guó)政府事先拒絕向加拿大申請(qǐng)通行許可）后，加拿大政府更進(jìn)一步明確了其西北航道的主權(quán)：加拿大對(duì)北極群島開始劃定直線基線，并根據(jù)“歷史性內(nèi)水”權(quán)利將北極群島水域確認(rèn)為“內(nèi)水”，認(rèn)為“政府的政策是對(duì)北極群島水域?qū)嵤┩耆鳈?quán)，這種主權(quán)及于上空，這是無可爭(zhēng)議的”，同時(shí)對(duì)外宣稱西北航道不適用“無害通過”。除此之外，加拿大的“極地維權(quán)行為”還包括制定《加拿大海岸管理法》、增加加拿大空軍飛機(jī)在北極水域的飛行巡邏、建造極地破冰船等。1987年加拿大外交部重申“加拿大決定對(duì)北極群島的歷史性內(nèi)水執(zhí)行完全的主權(quán)，如有必要，計(jì)劃在國(guó)際法庭堅(jiān)持自己的立場(chǎng)”［11］。最終，加拿大和美國(guó)于1988年簽署了《北極合作協(xié)議》，協(xié)議一方面規(guī)定“美國(guó)承諾美國(guó)破冰船在加拿大宣布為內(nèi)水的區(qū)域，只有得到加拿大政府的同意才能通行”，但協(xié)議同時(shí)也闡明“協(xié)議或者實(shí)踐都不影響美國(guó)政府和加拿大政府對(duì)這片海域和其他海域的各自的法律觀點(diǎn)”［11］。2009年加拿大政府頒布了《加拿大北方地區(qū)戰(zhàn)略》［12］，其中提到：“我們正在根據(jù)《加拿大航運(yùn)法》制訂新法規(guī)，要求所有船舶進(jìn)入加拿大北極水域時(shí)，應(yīng)向加拿大皇家海岸警衛(wèi)隊(duì)北方交通管理系統(tǒng)報(bào)告”。

雖然一直堅(jiān)持國(guó)外船只在通過西北航道時(shí)必須向加拿大政府提交申請(qǐng)，但加拿大從來沒有拒絕過相關(guān)申請(qǐng)，也沒有關(guān)閉過西北航道。即使是在“曼哈頓號(hào)事件”發(fā)生之后，政府還是頂住了民間輿論的重重壓力，堅(jiān)持對(duì)外開放通過權(quán)。1969年時(shí)任總理的特魯多在國(guó)會(huì)指出，“以加拿大主權(quán)的名義關(guān)閉這些水域，禁止所有外國(guó)船只通行，就像在哈利法克斯港和溫哥華港口入口處設(shè)一道籬笆一樣毫無意義”。1985年加拿大外交部長(zhǎng)克拉克在對(duì)眾議院致詞時(shí)指出，加拿大的政策是鼓勵(lì)開展在加拿大北極水域的航行，“讓西北航道變成一條真正的加拿大和外國(guó)航運(yùn)通道，變成加拿大的一條國(guó)內(nèi)航道”。1994年加拿大外交部長(zhǎng)奎雷特也指出，“加拿大政府努力保持在北極主權(quán)。當(dāng)然，加拿大無意對(duì)其他國(guó)家關(guān)閉北極水域，包括西北航道；但是我們堅(jiān)持任何航行必須征得加拿大同意，并服從加拿大法律，特別是《北極水域污染防治法》”［11］。加拿大政府所持有這種主張，反映了其對(duì)西北航道國(guó)際化前景的深刻認(rèn)識(shí)和判斷。

1.3 美國(guó)對(duì)于北極航道的相關(guān)政策

作為8個(gè)環(huán)北極國(guó)家之一，美國(guó)對(duì)于其在北極地區(qū)的主權(quán)和利益一直非常重視，曾經(jīng)分別于1983年、1994年和2009年三次頒布了與北極相關(guān)的政策指令。其中，1983年的北極政策明確指出要“保護(hù)美國(guó)在北極地區(qū)的安全利益，包括維護(hù)海上自由航行和上部空間的自由飛行”［13］；1994年的北極政策加強(qiáng)了對(duì)北極地區(qū)的環(huán)保要求，提出應(yīng)“降低將北極作為航運(yùn)通道給北極環(huán)境帶來的潛在風(fēng)險(xiǎn)”［13］；2009年的北極政策特別提到了北極航道的通行問題：“公海自由航行權(quán)乃國(guó)家應(yīng)予最優(yōu)先考慮之事。西北航道是一個(gè)用于國(guó)際航行的海峽，北方航線則包括用于國(guó)際航行的海峽，過境通行制度適用于經(jīng)過那些海峽的航道。在北極地區(qū)保留有關(guān)航海及通過領(lǐng)空的權(quán)利和義務(wù)，可以維持我們?cè)谌澜绨ㄍㄟ^戰(zhàn)略海峽行使這些權(quán)利的能力”［14］。

其實(shí)，美國(guó)對(duì)于北極航道的立場(chǎng)一直都非常明確，即認(rèn)為北極航道屬于國(guó)際航道，應(yīng)該向所有國(guó)家開放。不論是對(duì)東北航道還是西北航道，美國(guó)的這種立場(chǎng)和態(tài)度始終未曾改變：在前蘇聯(lián)時(shí)期，美國(guó)就拒絕接受前蘇聯(lián)對(duì)于東北航道屬于其國(guó)內(nèi)航線的立場(chǎng)，并于20世紀(jì)60年代多次自行在北海航線航行，蘇美為此進(jìn)行了數(shù)輪談判，美國(guó)堅(jiān)持認(rèn)為東北航道應(yīng)適用國(guó)際海峽制度，外國(guó)船舶應(yīng)享有過境通行權(quán)或無害通過權(quán)，而前蘇聯(lián)則對(duì)此加以否認(rèn)，故談判并未達(dá)成協(xié)議。后來在1970年的“曼哈頓事件”中，美國(guó)拒絕正式向加拿大提出通過西北航道的申請(qǐng)；1985年的“極地海事件”中，美國(guó)仍然沒有取得西北航道的航行許可，只是在通報(bào)加拿大之后直接開始航行。對(duì)于加拿大的一系列舉措，美國(guó)堅(jiān)持聲稱：“西北航道是適用過境通行的國(guó)際海峽”。即使在美加1988年簽訂《北極合作協(xié)議》后，美國(guó)認(rèn)可了經(jīng)加拿大許可方可使用西北通道的做法，也仍然保留了其對(duì)西北航道歸屬權(quán)的法律立場(chǎng)和觀點(diǎn)。2007年8月，美國(guó)總統(tǒng)布什在參加北美峰會(huì)時(shí)又重申了西北航道屬于國(guó)際航道的立場(chǎng)。由此可見，美國(guó)對(duì)于北極航道的觀點(diǎn)與俄羅斯和加拿大存在明顯分歧，美國(guó)認(rèn)為西北航道是國(guó)際航道，東北航道也有部分屬于國(guó)際航道，所以應(yīng)該適用過境通航制度，即美國(guó)在通過這些海峽時(shí)擁有過境通航權(quán)。

為了進(jìn)一步確保自己在北極地區(qū)的航海及飛越領(lǐng)空的自由，美國(guó)不僅反對(duì)俄羅斯和加拿大單方面控制東北航道和西北航道，還極力提倡對(duì)北極航道進(jìn)行多邊治理，在其2009年頒布的《國(guó)家安全總統(tǒng)指令與國(guó)土安全總統(tǒng)指令》［14］中，就明確指出“通過參與國(guó)際海事組織（IMO）的工作，將推動(dòng)現(xiàn)有各項(xiàng)措施的強(qiáng)化”，并提出應(yīng)該“根據(jù)公認(rèn)的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，制定北極航道管理體制”，以及要“與其他國(guó)家合作，制定附加措施，以應(yīng)對(duì)因進(jìn)出及通過北極地區(qū)船只數(shù)目的增長(zhǎng)而導(dǎo)致的各種問題”。2013年5月美國(guó)公布了新的北極戰(zhàn)略《北極地區(qū)的國(guó)家戰(zhàn)略》［15］，其中提出要維護(hù)北極地區(qū)的自由航行權(quán)，完善北極航道的管理機(jī)制，并且要與其他北極國(guó)家和主要航運(yùn)國(guó)家一起努力實(shí)現(xiàn)北極航運(yùn)的安全、穩(wěn)定和可靠。可以看出，美國(guó)并沒有排除非北極國(guó)家在北極地區(qū)的合法權(quán)益，其所主張的北極航道治理政策更加強(qiáng)調(diào)多國(guó)間的協(xié)調(diào)。

為了保證北極地區(qū)的海上交通安全及保護(hù)該地區(qū)的海洋環(huán)境，美國(guó)還提出了一些具體的發(fā)展措施，包括開發(fā)船舶定線及報(bào)告系統(tǒng)、制定針對(duì)北極狹窄通道的相關(guān)分道通航及船舶交通的管理方案、更新及完善《北極冰封水域航運(yùn)指南》、制定有關(guān)通商航行的水下噪音標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、石油及其他有害物質(zhì)污染的應(yīng)急協(xié)議和航運(yùn)保險(xiǎn)制度等。2013年5月美國(guó)還頒布了《美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的北極戰(zhàn)略》［16］，指出將投資北極海域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括破冰船等，以滿足北極海域的行動(dòng)需要。

1.4 歐盟對(duì)于北極航道的相關(guān)政策

在八個(gè)環(huán)北極國(guó)家中，除了俄羅斯、加拿大和美國(guó)外，丹麥、芬蘭和瑞典三國(guó)屬于歐盟成員國(guó)，冰島和挪威屬于與歐盟關(guān)系密切的歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)成員國(guó)，為此歐盟在北極地區(qū)同樣存在著直接利益。

歐盟對(duì)于北極航道問題的立場(chǎng)最早可以從“極地海號(hào)事件”中看出：加拿大于1985年對(duì)北極群島水域劃定直線基線后，歐盟（當(dāng)時(shí)的歐共體）就明確表示反對(duì)，稱“成員國(guó)均不承認(rèn)目前加拿大直線基線是合理的”，并且“成員國(guó)不承認(rèn)把歷史性權(quán)利作為基線劃定合法化的有效補(bǔ)充”［11］，這說明歐盟不僅反對(duì)加拿大的直線基線法，同時(shí)也不承認(rèn)其所主張的“歷史性權(quán)利”。

后來，歐盟于2008年公布了《歐盟與北極地區(qū)》［17］，其中明確提出了歐盟針對(duì)北極航道問題的主張：“歐盟的利益是探索和改善通航條件，逐步引導(dǎo)北極商業(yè)航行，同時(shí)促進(jìn)更嚴(yán)格的安全和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)以避免不利影響”；“歐盟成員國(guó)和歐共體應(yīng)該捍衛(wèi)自由航行的原則和無害通過新開放海道和水域的權(quán)利”；“強(qiáng)調(diào)必須避免由北冰洋沿岸國(guó)家針對(duì)第三國(guó)商船的歧視性做法（特別是在收費(fèi)、義務(wù)服務(wù)、規(guī)則等方面）”；“北極地區(qū)沒有專門的國(guó)際條約和制度，沒有一個(gè)國(guó)家或國(guó)家集團(tuán)擁有北極點(diǎn)及其周圍北冰洋海域的主權(quán)”。

2012年歐盟委員會(huì)發(fā)表《發(fā)展中的歐盟北極政策：2008年以來的進(jìn)展和未來的行動(dòng)》［18］，其中指出對(duì)于北極航運(yùn)的商業(yè)開發(fā)應(yīng)該采取可持續(xù)發(fā)展的方式，并進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了要與其他北極國(guó)家進(jìn)行國(guó)際合作。

不難看出，歐盟對(duì)于北極航道的態(tài)度和美國(guó)如出一轍，均強(qiáng)調(diào)北極航道的國(guó)際性和中立性，否認(rèn)和排除其他國(guó)家對(duì)航道的主權(quán)，并要求實(shí)施自由航行和無害通過制度。同時(shí)，歐盟的政策中也主張通過國(guó)際海事組織（IMO）來制定適合于北極水域的環(huán)境和安全標(biāo)準(zhǔn)，如《極地航運(yùn)規(guī)則》，這反映出其對(duì)北極治理問題的多邊主義政策傾向。

通過上述分析可以看出，雖然同為環(huán)北極國(guó)家（地區(qū)），但是對(duì)于北極航道的政策態(tài)度卻不盡相同，爭(zhēng)論的焦點(diǎn)集中于航道的歸屬權(quán)上：俄羅斯和加拿大分別將北方海航道和西北航道的大部分視為自己的“內(nèi)水”，主張其擁有管轄權(quán)；而美國(guó)和歐盟則認(rèn)為兩者均屬于國(guó)際航道，否認(rèn)任何國(guó)家或組織的主權(quán)要求。而在航道的對(duì)外開放問題上，無論是主張“過境通行權(quán)”或“無害通過權(quán)”的美國(guó)和歐盟，還是堅(jiān)持擁有航道管轄權(quán)的俄羅斯和加拿大，均認(rèn)為北極航道應(yīng)該向外界開放，由此看來北極航道的國(guó)際性化前景得到了普遍認(rèn)可。環(huán)北極國(guó)家與地區(qū)的北極航道通行政策比較可以歸納為表5。

表5 環(huán)北極國(guó)家與地區(qū)的北極航道通行政策比較Table 5.Comparison of Arctic Waterway Transit Policy of Circumpolar Nations and Regions

2 北極航道通行政策發(fā)展趨勢(shì)分析

2.1 求同存異，暫時(shí)擱置主權(quán)爭(zhēng)端

綜上所述，目前環(huán)北極國(guó)家對(duì)于北極航道通行問題的分歧，主要在于航道是屬于“內(nèi)水”還是“國(guó)際航道”，以及北極航道是否適用過境通行和無害通過制度。俄羅斯和加拿大均認(rèn)為北極航道相關(guān)水域?qū)儆谄洹皟?nèi)水”，必須向其申請(qǐng)；而美國(guó)和歐盟則堅(jiān)持北極航道屬于國(guó)際航道，應(yīng)該實(shí)行過境通行和無害通過制度。由于目前國(guó)際上對(duì)于北極航道通行尚缺乏明確適用的條約和協(xié)調(diào)機(jī)制，《海洋法公約》中的一般性規(guī)定無法解決北極地區(qū)的航道利用問題，北極理事會(huì)也只是一個(gè)缺乏條約約束的軟法機(jī)制［19］，因而相關(guān)國(guó)家出于對(duì)各自國(guó)家利益的保護(hù)，在北極航道通航權(quán)問題上都不會(huì)輕易放棄自己的立場(chǎng)，該領(lǐng)域的爭(zhēng)議預(yù)計(jì)將會(huì)曠日持久。

在缺乏國(guó)際協(xié)調(diào)機(jī)制的前提下，環(huán)北極國(guó)家要實(shí)現(xiàn)和平共處，可以求同存異，暫時(shí)擱置主權(quán)爭(zhēng)端，尋求折中和妥協(xié)的方案。這方面，1988年美加簽訂的《北極合作協(xié)議》其實(shí)就為北極航道的主權(quán)之爭(zhēng)提供了一個(gè)可行的解決思路，即在保留各自法律立場(chǎng)的基礎(chǔ)上，制定相關(guān)的規(guī)則。在《北極合作協(xié)議》的引導(dǎo)和啟發(fā)下，將來其他國(guó)家間關(guān)于北極航道問題的爭(zhēng)議也完全可能借鑒這種方式來解決。

2.2 雙邊或多邊合作將會(huì)成為處理相關(guān)問題的主要方式

歷史上，雖然俄羅斯和加拿大曾經(jīng)分別單方面出臺(tái)對(duì)北極航道的管理法規(guī)，但隨著時(shí)間的推移，合作已經(jīng)成為環(huán)北極國(guó)家之間處理北極問題的主流方式。各國(guó)之間的雙邊協(xié)議除1988年美國(guó)和加拿大簽訂的《北極合作協(xié)議》外，還包括1994年美國(guó)和俄羅斯簽訂的《美國(guó)政府和俄羅斯聯(lián)邦政府關(guān)于防止北極地區(qū)環(huán)境污染的協(xié)議》，以及1998年挪威與俄羅斯簽訂的《環(huán)境合作協(xié)議》等。多邊合作協(xié)議則包括1973年加拿大、丹麥、挪威、美國(guó)和前蘇聯(lián)五國(guó)簽署的《保護(hù)北極熊協(xié)定》，還有1996年環(huán)北極八國(guó)成立的北極理事會(huì)所制定的各項(xiàng)指導(dǎo)性建議；此外，丹麥、俄羅斯、美國(guó)、加拿大和挪威五國(guó)還于2008年5月在格陵蘭的伊魯利薩特達(dá)成共識(shí)，決定在現(xiàn)行《海洋法公約》的框架內(nèi)以和平方式來解決北極領(lǐng)土和自然資源歸屬的糾紛。2013年5月，北極理事會(huì)一次性接納了中國(guó)、印度、意大利、日本、韓國(guó)和新加坡六個(gè)國(guó)家作為正式觀察員，表明北極八國(guó)已意識(shí)到氣候變化、生態(tài)保護(hù)、航道利用、資源開發(fā)等北極事務(wù)的國(guó)際性和多元性，今后的北極治理進(jìn)程將更具包容性與開放性，多邊化的傾向?qū)⑷遮吤黠@。

2.3 北極航道的環(huán)境污染問題將會(huì)成為關(guān)注的焦點(diǎn)

防止北極航道的海洋污染是環(huán)北極國(guó)家共同關(guān)注的問題，不論是1996年俄羅斯頒布的《航行北部海航道的船只的設(shè)計(jì)、裝備和補(bǔ)給要求》，還是1970年加拿大頒布的《北極水域污染防治法》，以及2009年美國(guó)頒布的《國(guó)家安全總統(tǒng)指令與國(guó)土安全總統(tǒng)指令》和歐盟2008年頒布的《歐盟與北極地區(qū)》以及2012年頒布的《發(fā)展中的歐盟北極政策：2008年以來的進(jìn)展和未來的行動(dòng)》中，均提到或者強(qiáng)調(diào)了北極海域的環(huán)境保護(hù)和防止海洋污染問題。2011年5月12日，北極八國(guó)在丹麥格陵蘭島首府努克舉行了第七屆北極理事會(huì)外長(zhǎng)會(huì)議，與會(huì)國(guó)家外長(zhǎng)簽署了北極理事會(huì)成立15年以來的首個(gè)具有法律約束力的協(xié)議《北極搜救協(xié)定》，該協(xié)議就各成員國(guó)承擔(dān)的北極地區(qū)搜救區(qū)域和責(zé)任進(jìn)行了規(guī)劃，同時(shí)，該文件還聲明，周邊國(guó)家誓將采取任何手段防止北極地區(qū)發(fā)生近海石油泄漏。

此外，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第234條專門提到了“冰封區(qū)域”的航行以及海洋環(huán)境污染問題，即“沿海國(guó)有權(quán)制定和執(zhí)行非歧視性的法律和規(guī)章，以防止、減少和控制船只在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)冰封區(qū)域?qū)Ｑ蟮奈廴?，這種區(qū)域內(nèi)的特別嚴(yán)寒氣候和一年中大部分時(shí)候冰封的情形對(duì)航行造成障礙或特別危險(xiǎn)，而且海洋環(huán)境污染可能對(duì)生態(tài)平衡造成重大的損害或無可挽救的擾亂。這種法律和規(guī)章應(yīng)適當(dāng)顧及航行和以現(xiàn)有最可靠的科學(xué)證據(jù)為基礎(chǔ)對(duì)海洋環(huán)境的保護(hù)和保全”。

氣候變化使得北極航道對(duì)商船產(chǎn)生越來越大的吸引力，在北極航道通航的經(jīng)濟(jì)利益吸引下，未來經(jīng)由東北航道和西北航道進(jìn)行三大洲間貿(mào)易的船只將會(huì)越來越多，如果不妥善地使用和管理航道，極有可能導(dǎo)致北極水域的污染，并給北極地區(qū)脆弱的生態(tài)環(huán)境帶來毀滅性的的破壞，進(jìn)而對(duì)全球的環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)帶來不可挽回的負(fù)面影響。因而，北極海域的環(huán)境保護(hù)問題不僅僅是環(huán)北極國(guó)家所關(guān)注的焦點(diǎn)，還將成為全世界人民的共同利益所在?？梢灶A(yù)見，在這種發(fā)展趨勢(shì)下，北極航道未來的管理將更加嚴(yán)格。一方面，對(duì)于船舶等級(jí)、駕駛技術(shù)、船員培訓(xùn)、冰區(qū)導(dǎo)航等方面的要求會(huì)越來越高；另一方面，對(duì)于北極海域的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案也會(huì)陸續(xù)出臺(tái)。

2.4 有關(guān)北極通行的國(guó)際規(guī)則將會(huì)進(jìn)一步完善

目前船只在北極通行需要遵守的一般性國(guó)際公約主要包括《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》、《MARPO公約》、《SOLAS公約》和《STCW公約》，專門針對(duì)極地航行的規(guī)則主要有國(guó)際海事組織（IMO）于2002年頒布的《在北極冰覆蓋水域內(nèi)船舶航行指南》和2009年通過的《在極地水域內(nèi)船舶航行指南》，以及國(guó)際船級(jí)社協(xié)會(huì)（IACS）于 2006年頒布的《極地船級(jí)要求》。

北極海域的水文氣象條件復(fù)雜多變，且受海冰分布的影響，并沒有固定的航道，因此對(duì)于船舶結(jié)構(gòu)、駕駛員技術(shù)、船員知識(shí)的要求都非常高，如何能夠保障北極航道通行的規(guī)范性和安全性是未來一段時(shí)間環(huán)北極國(guó)家和國(guó)際海事組織所要面對(duì)的一個(gè)重要課題。美國(guó)的北極政策已經(jīng)明確指出將和國(guó)際海事組織一起推動(dòng)北極通行各項(xiàng)措施的強(qiáng)化。目前國(guó)際海事組織正在起草《極地水域船舶航行安全規(guī)則（Polar Code）》，內(nèi)容包括船舶設(shè)計(jì)、建造、設(shè)備、操縱、培訓(xùn)、搜救和環(huán)保等方面，該規(guī)則還會(huì)對(duì)現(xiàn)有的法規(guī)、公約和指南進(jìn)行整合，最終形成一個(gè)完整的極地水域船舶安全操縱的國(guó)際公約。

3 結(jié)語(yǔ)

北極航道潛在的巨大商業(yè)利益導(dǎo)致近年來各國(guó)對(duì)北極航道問題的關(guān)注度急劇上升，以美國(guó)、俄羅斯、加拿大和歐盟為首的環(huán)北極國(guó)家和地區(qū)均提出了各自針對(duì)北極航道問題的專屬政策主張?？傮w來看，相關(guān)國(guó)家和地區(qū)在東北航道和西北航道的主權(quán)和管轄權(quán)上還在存在著巨大的分歧，而且國(guó)際社會(huì)對(duì)此也缺乏相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，因此未來一段時(shí)間內(nèi)，法律和政治上的不確定性仍是制約北極航道通航的一個(gè)主要問題。

中國(guó)不是環(huán)北極國(guó)家，對(duì)北極航道沒有主權(quán)要求，但有通行權(quán)的需求：隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，以及中美、中歐貿(mào)易的不斷加深，北極航道的開通能夠大大降低中國(guó)的貿(mào)易成本。據(jù)測(cè)算，如果使用北極航線替代傳統(tǒng)航線，每年可為中國(guó)節(jié)約533—1 274億美元的國(guó)際海運(yùn)成本［20］。因此，中國(guó)應(yīng)該密切關(guān)注環(huán)北極國(guó)家和地區(qū)對(duì)北極航道的政策舉措，以及與北極相關(guān)的國(guó)際組織和其他近北極國(guó)家的交通海事政策，從而為中國(guó)開辟北極航線并進(jìn)行與北極交通相關(guān)的決策提供理論依據(jù)。

為了加強(qiáng)在北極通航問題上的話語(yǔ)權(quán)，中國(guó)應(yīng)該更加積極地參與北極相關(guān)的事務(wù)，以《斯瓦爾巴德條約》成員國(guó)、《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》成員國(guó)、國(guó)際海事組織理事國(guó)和北極理事會(huì)觀察員的身份，積極開展同環(huán)北極國(guó)家的雙邊和多邊外交，并以適當(dāng)方式介入到北極航道協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建進(jìn)程中。還可以聯(lián)合一些重要的發(fā)展中國(guó)家（如巴西、南非、印度等），促成這一問題的國(guó)際化和全球化，主張?jiān)诼?lián)合國(guó)框架內(nèi)來締造通航條約，以國(guó)際法的形式來解決通航問題，以確保中國(guó)在北極航道問題上的權(quán)益。

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2 http：//www.arctic-lio.com/nsr_transits.

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8 http：//www.arctic-lio.com/nsr_tariffsystem.

9 國(guó)家海洋局極地考察辦公室對(duì)外聯(lián)絡(luò)處，中國(guó)極地研究中心極地信息中心.2020年前俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)國(guó)家政策原則及遠(yuǎn)景規(guī)劃.國(guó)外極地信息考察信息匯編，2009，（15）：17—22.http：//www.pric.gov.cn/detail/Gg.aspx？id＝1b61e947-30fe-4294-9f0f-d942ebeeb4e9.

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12 國(guó)家海洋局極地考察辦公室對(duì)外聯(lián)絡(luò)處，中國(guó)極地研究中心極地信息中心.加拿大北方地區(qū)戰(zhàn)略.國(guó)外極地考察信息匯編2009，（16）：7—16.http：//www.pric.gov.cn/detail/Gg.aspx？id＝1b61e947-30fe-4294-9f0f-d942ebeeb4e9.

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19 丁煌，趙寧寧.奧巴馬政府北極政策評(píng)析.社會(huì)主義研究，2013，（5）：158—163.

20 張俠，屠景芳，郭培清，等.北極航線的海運(yùn)經(jīng)濟(jì)潛力評(píng)估及其對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略意義.中國(guó)軟科學(xué)，2009，（增刊下）：87—93.