丁 樂

誰才是檢察官
——檢察人員分類改革評(píng)析

丁 樂[1]

檢察改革中對(duì)“人”的改革是重中之重。由于員額制和檢察權(quán)能的復(fù)雜性，各試點(diǎn)檢察機(jī)關(guān)在對(duì)現(xiàn)有檢察人員進(jìn)行分類管理的方案上，均不同程度背離了檢察制度原理，陷入了誤區(qū)。從當(dāng)前具有檢察官身份的人員中遴選出檢察官的根本標(biāo)準(zhǔn)在于司法性和獨(dú)立性。檢察官是司法官，檢察權(quán)是司法權(quán)，司法與行政的關(guān)系，檢察一體與檢察官獨(dú)立的關(guān)系，都是檢察人員分類改革需要厘清的問題。因此，辦理法律規(guī)定的具有司法性、獨(dú)立性、親歷性的檢察事務(wù)才是檢察官。履行檢察職權(quán)的才是檢察官，不在辦案部門，不履行檢察職權(quán)的，即便具有檢察官身份，也不能認(rèn)為是檢察官。而遴選的方法必須通過擇優(yōu)選任。

檢察官；檢察人員分類；員額制

上海司法改革率先提出檢察官占“隊(duì)伍總數(shù)”33%的員額制方案，[1]2014年7月31日，《上海檢察改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案》(以下簡稱《上海方案》)由上海市司法改革試點(diǎn)推進(jìn)小組原則通過。上海檢察機(jī)關(guān)成為全國率先啟動(dòng)改革試點(diǎn)的檢察機(jī)關(guān)?！渡虾７桨浮芬?guī)定:“……通過5年過渡期，建立以檢察官為核心的檢察人員分類管理體系，……分類改革后，檢察院工作人員將被分為檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員三類。檢察官占隊(duì)伍總數(shù)的33%……”廣州隨后提出39%的員額制比例。我國檢察官人數(shù)多且良莠不齊，實(shí)際上直接參與辦案的檢察官并不多，還有部分檢察官處理的事務(wù)與普通公務(wù)員處理的事務(wù)并無本質(zhì)區(qū)別。所以并不敢放手讓檢察官獨(dú)立辦案，也無正當(dāng)理由全面提高檢察官的待遇薪酬。新的一輪司法改革將員額制作為改革的突破口，旨在人事制度上推行專業(yè)化、精英化路線。通過員額制精簡檢察官的規(guī)模，讓最專業(yè)優(yōu)秀的人才決定公民自由、生命、財(cái)產(chǎn)這樣極其重大的事項(xiàng)，守住司法最后一道防線。這樣的檢察官才是有資格獨(dú)立辦案，并享受優(yōu)渥薪酬的，才能樹立檢察官的司法權(quán)威，從而樹立法治的權(quán)威。雖然全國的檢察院并沒有統(tǒng)一確定具體的員額比例，但基于檢察官精英化、專業(yè)化的需要，各地區(qū)都會(huì)根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口總數(shù)、案件總量等具體情況來確定各地檢察官的員額，而這個(gè)員額的比例一定是遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于現(xiàn)有檢察官數(shù)量的，所以并不是每位有檢察官資格的人都是檢察官。

檢察官與法官不同，法官的職權(quán)單一，只有審判權(quán)，[2]也有觀點(diǎn)認(rèn)為還有執(zhí)行權(quán)，但大多數(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為法院執(zhí)行是一種行政權(quán)力，執(zhí)行法官不是真正意義上的法官。凡是坐堂審案的就是法官。檢察職權(quán)卻比較復(fù)雜，《檢察官法》規(guī)定檢察官有法律監(jiān)督、公訴、職務(wù)犯罪案件偵查及法律規(guī)定的其他職責(zé)。在司法實(shí)務(wù)中，“其他職責(zé)”還包括批準(zhǔn)逮捕、民事行政監(jiān)督、監(jiān)所檢察、控告申訴、情報(bào)、預(yù)防等。檢察院內(nèi)部門林立，因是否履行檢察業(yè)務(wù)而備受爭(zhēng)議的部門頗多。[3]最受爭(zhēng)議的是預(yù)防部門、案件管理、法律政策研究室是否應(yīng)當(dāng)是檢察業(yè)務(wù)部門。再加上，檢察院自我定位是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，過分強(qiáng)調(diào)檢察權(quán)是監(jiān)督權(quán)。政府、人大也都有監(jiān)督權(quán)，憑什么檢察院的監(jiān)督權(quán)就是司法權(quán)，政府、人大的監(jiān)督權(quán)就是行政權(quán)呢?又憑什么將檢察官從公務(wù)員中分離突出呢?縱觀數(shù)十年來檢察院的發(fā)展，檢察院越是強(qiáng)調(diào)監(jiān)督的定位，就越是邊緣化、矮化、空洞化。原因就是不能找到檢察職權(quán)的本質(zhì)，其權(quán)能又太過于多面和分散，也就不能區(qū)分誰才是檢察官，誰又不是檢察官。

所以，員額制和檢察權(quán)的復(fù)雜性導(dǎo)致檢察人員分類管理要解決的最重要的問題，就是究竟誰才是檢察官。

一、檢察人員分類管理的誤區(qū)

檢察人員分類管理將現(xiàn)有的人員分為檢察官、司法輔助人員、司法行政人員三類。[1]孟建柱:《深化司法體制改革》，《法制日?qǐng)?bào)》2013年11月25日。根據(jù)《上海方案》，三類人員分別占隊(duì)伍總數(shù)的33%、52 %和15%。如何區(qū)分這三類人員，在實(shí)際操作上產(chǎn)生了許多誤區(qū)。

(一)誤區(qū)之一:助理檢察員不是檢察官

湖北大冶市人民檢察院檢察改革方案明確規(guī)定:“改革后，我院人員分類將趨向以下三類:檢察官(檢察長、副檢察長、主辦檢察官)、檢察輔助人員(助理檢察員、書記員、法警)、臨時(shí)工勤人員?！盵2]參見大冶市人民檢察院檢察長王紅英《大冶市人民檢察院關(guān)于內(nèi)部整合情況的專項(xiàng)報(bào)告》(以下簡稱《湖北大冶方案》)，內(nèi)部資料，2014年6月。《湖北大冶方案》明確將助理檢察員歸入檢察輔助人員范疇，認(rèn)為助理檢察員不是檢察官。而《上海方案》規(guī)定:“檢察官占隊(duì)伍總數(shù)的33%，是各級(jí)檢察院依法行使國家檢察權(quán)的檢察人員，包括各級(jí)檢察院檢察長、副檢察長、檢察委員會(huì)委員、檢察員。檢察輔助人員是各級(jí)檢察院協(xié)助檢察官履行檢察職責(zé)的工作人員，包括檢察官助理、書記員、司法警察、檢察技術(shù)人員等?！薄渡虾７桨浮吩跈z察官和檢察輔助人員的分類中均沒有提到助理檢察員屬于哪一類。《中華人民共和國檢察官法》(以下簡稱《檢察官法》)第二條規(guī)定檢察官包括檢察員和助理檢察員，所以助理檢察員不能等同于檢察員?！吨腥A人民共和國人民檢察院組織法》第二十七條規(guī)定，“經(jīng)檢察長批準(zhǔn)，助理檢察員可以代行檢察員職務(wù)”，而檢察官助理只是協(xié)助檢察員履行職務(wù)，代行和協(xié)助履行有本質(zhì)區(qū)別，所以助理檢察員也不能等同于檢察官助理。助理檢察員屬于哪一類，是《上海方案》一時(shí)無法解決的問題，所以才做了如此為難的、模糊的規(guī)定。

助理檢察員為何如此難以界定?首先，員額制導(dǎo)致改革后的檢察官人數(shù)必須遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于現(xiàn)有的具有檢察官身份的人數(shù)。[1]以廣州市人民檢察院為例，廣州市人民檢察院在編干部(政法專項(xiàng)編制)483人，事業(yè)編干部47人，其中檢察員258人，助理檢察員80人。按在編干部的39%來算，檢察官不能超過207人，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于現(xiàn)有的有檢察官身份(檢察員和助理檢察員)的人數(shù)，甚至低于檢察員的人數(shù)。僧多粥少的情況下，年紀(jì)輕、資歷淺，以及名號(hào)還帶有“助理”二字顯得不是那么正式的助理檢察員就成為首要的改革對(duì)象。其次，根據(jù)《檢察官法》的規(guī)定，本科畢業(yè)從事法律工作滿2年，或者研究生畢業(yè)從事法律工作滿1年就可以任命為助理檢察員。根據(jù)司法責(zé)任制改革的要求，[2]《上海方案》規(guī)定:“檢察官對(duì)所辦案件質(zhì)量終身負(fù)責(zé)……主任檢察官對(duì)組內(nèi)檢察官辦案審查決定進(jìn)行審核，但不能改變決定?！睓z察官必須對(duì)案件獨(dú)立審查，終身負(fù)責(zé)。但現(xiàn)有的如此低的門檻，令人擔(dān)心和懷疑年輕的助理檢察員們是否能夠擔(dān)此重任。

然而助理檢察員也是檢察官。《檢察官法》明確規(guī)定，“檢察官是依法行使國家檢察權(quán)的檢察人員，包括……檢察長、副檢察長、檢察委員會(huì)委員、檢察員和助理檢察員”。檢察員或是助理檢察員成為檢察人員分類管理中最常見的“一刀切”式的劃分標(biāo)準(zhǔn)。這樣的劃分標(biāo)準(zhǔn)無疑是最為明確且易于執(zhí)行的，但是這樣的劃分標(biāo)準(zhǔn)明顯違背了現(xiàn)有法律的規(guī)定。況且，我國大多數(shù)檢察院的現(xiàn)狀是，有70%左右是檢察官，這70%的檢察官中有一部分是不辦案子的，還有一部分是不會(huì)辦案子，而大多數(shù)年輕的、通過國家司法考試、經(jīng)公務(wù)員考核選任的助理檢察員正是辦案的主力軍、生力軍。如果將助理檢察員“一刀切”，劃入檢察輔助人員的行列，剝奪了檢察官的資格，必將嚴(yán)重打擊其積極性，造成不必要的人才流失。

(二)誤區(qū)之二:科、處級(jí)以上才是檢察官

檢察院的中層以上領(lǐng)導(dǎo)干部必然是檢察官且是主任檢察官，這是改革的通行做法，[3]參見北京市朝陽區(qū)人民檢察院、上海市浦東新區(qū)人民檢察院的做法(《聚焦主任檢察官辦案責(zé)任制試點(diǎn)之一——北京篇》《聚焦主任檢察官辦案責(zé)任制試點(diǎn)之二——上海篇》)，第十屆國家高級(jí)檢察官論壇資料，登載于“微信檢察百科公眾號(hào)”，2014年9月24日。也是減少改革阻力的最佳做法。但是否能以行政級(jí)別、行政職務(wù)作為檢察人員分類的標(biāo)準(zhǔn)，還有待商榷。

1.從理論層面來看，檢察人員分類管理改革正是要建立有別于一般公務(wù)員的檢察官選任、晉升、考評(píng)、薪酬、懲戒制度，以行政級(jí)別/職務(wù)作為檢察官的選任標(biāo)準(zhǔn)，違背了司法改革“去行政化”的初衷，更無法體現(xiàn)檢察官專業(yè)性的要求。司法改革的核心和切入點(diǎn)就是“去行政化”。[1]張智輝:《論檢察改革的切入點(diǎn)》，《人民檢察》2003年第11期，第22—27頁。如果對(duì)檢察官的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)以及決定個(gè)人待遇的唯一出路仍然是行政級(jí)別，那么就無法擺脫行政化的管理模式。然而，按照司法規(guī)律所推出的檢察改革舉措，只有在符合司法規(guī)律的管理模式下才能運(yùn)行。行政化管理模式不改變，符合檢察工作規(guī)律的改革舉措就難以有效實(shí)施；即使實(shí)施了，也難以保證其實(shí)施的結(jié)果符合改革的初衷。

2.從實(shí)際操作層面來看，絕大多數(shù)檢察院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)有一二十個(gè)，這些科/處室中有部分是業(yè)務(wù)部門(辦案部門)，有部分是綜合部門(非辦案部門)。[2]如北京市昌平區(qū)人民檢察院，共有26個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，其中14個(gè)辦案部門，12個(gè)非辦案部門。那么非辦案部門的正副職如果必然是檢察官或主任檢察官的話，部門的領(lǐng)導(dǎo)無非改個(gè)稱呼，換個(gè)說法。并且必然導(dǎo)致業(yè)務(wù)部門的檢察官員額不夠用，也必然會(huì)陷入“檢察官不辦案，辦案的不是檢察官”的怪圈。

(三)誤區(qū)之三:不辦案也是檢察官

我國大多數(shù)檢察院的現(xiàn)狀是，大量非辦案部門的非辦案人員都具有檢察官的身份。同時(shí)，長期的行政管理模式導(dǎo)致大量優(yōu)秀的檢察官升做領(lǐng)導(dǎo)(檢察長、副檢察長、部門正副職)后就不辦案了，但辦案部門的領(lǐng)導(dǎo)仍會(huì)“批案”。對(duì)此，有些地區(qū)的改革方案是讓領(lǐng)導(dǎo)們轉(zhuǎn)任主任檢察官，直接辦案，并帶頭辦理復(fù)雜疑難案件。但有些地區(qū)卻采用了改頭換面、掩耳盜鈴的做法。《湖北大冶方案》提出:“按業(yè)務(wù)性質(zhì)，將人員劃分為綜合類主辦檢察官和業(yè)務(wù)類主辦檢察官?！盵3]參見大冶市人民檢察院檢察長王紅英《大冶市人民檢察院關(guān)于內(nèi)部整合情況的專項(xiàng)報(bào)告》，內(nèi)部資料，2014年6月。將行政屬性的綜合類業(yè)務(wù)直接定性為“辦案”，抹殺了檢察業(yè)務(wù)的司法屬性。更有檢察院將檢察官分為領(lǐng)辦型檢察官、主辦型檢察官、獨(dú)辦型檢察官三類，[4]參見湖北省黃石市下陸區(qū)檢察院司改經(jīng)驗(yàn)，《湖北部分基層檢察院改革試點(diǎn)做法與經(jīng)驗(yàn)》，2014年8月13日，內(nèi)部資料。意在將領(lǐng)導(dǎo)“批案”等同于“辦案”。這種將非辦案部門“定義”為辦案部門、將非檢察業(yè)務(wù)“定義”為檢察業(yè)務(wù)、將行政審批“定義”為司法審查的做法，在“上有政策下有對(duì)策”的司改實(shí)操中屢見不鮮。

孟建柱提出，司法改革要“突出法官、檢察官的辦案主體地位”[1]孟建柱:《深化司法體制改革》，《法制日?qǐng)?bào)》2013年11月25日。。一方面明確檢察官是辦案責(zé)任主體，另一方面也明確了辦案是檢察官的主要職責(zé)。檢察官是司法官，是依法行使國家檢察權(quán)的檢察人員。國家檢察權(quán)是具有司法屬性的法律監(jiān)督權(quán)，不能等同于檢察業(yè)務(wù)有關(guān)的綜合業(yè)務(wù)，也不能等同于行政管理模式下的審批權(quán)。

二、檢察人員分類的根本性標(biāo)準(zhǔn)

行政級(jí)別、行政職務(wù)、年齡、資歷，甚至是《檢察官法》規(guī)定的檢察官的類別[2]《檢察官法》將檢察官分為檢察長、副檢察長、檢察委員會(huì)委員、檢察員、助理檢察員五類。都不應(yīng)當(dāng)作為司法改革中檢察人員分類的根本性標(biāo)準(zhǔn)。那么應(yīng)當(dāng)以什么樣的標(biāo)準(zhǔn)在現(xiàn)有的具有檢察官身份的檢察人員中區(qū)分出誰才是檢察官呢?

(一)檢察人員分類的根本性標(biāo)準(zhǔn)——司法性

分類管理首先是要分清司法和行政的關(guān)系。關(guān)于司法的內(nèi)涵，中外理論界有三種流派:第一種將司法等同于審判；第二種將司法視為國家辦理案件的訴訟活動(dòng)；第三種將司法界定為廣義的解決糾紛，將仲裁、調(diào)解、行政裁判、司法審查、國家審判等解決糾紛的機(jī)制都?xì)w入司法的范疇。通說認(rèn)為，司法是指國家司法機(jī)關(guān)及其工作人員依照法定職責(zé)和程序把法律規(guī)范適用到具體案件的專門活動(dòng)。[3]陳衛(wèi)東:《程序正義之路》，北京:法律出版社，2005年，第90頁。本文采納通說，將司法界定為國家的訴訟活動(dòng)。行政指的是一定的社會(huì)組織，在其活動(dòng)過程中所進(jìn)行的各種組織、控制、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等特定手段發(fā)生作用的活動(dòng)的總稱。只有行政機(jī)關(guān)或者政府的權(quán)力才是行政權(quán)力。行政權(quán)屬于“執(zhí)行權(quán)”，它是按照法律規(guī)定的權(quán)限和程序去行使國家職能從而實(shí)施的法律的行為。[1]登載于“搜狗百科”，網(wǎng)址:http://baike.sogou.com/v155222.htm，訪問時(shí)間:2014年10月6日。檢察官正是突出了其司法屬性，才能從具有行政屬性的司法輔助人員、司法行政人員中脫穎而出。所以，司法屬性才是檢察人員分類的根本性標(biāo)準(zhǔn)。

1.檢察官是司法官

檢察官的法律地位是司法官還是行政官，理論上存在爭(zhēng)議。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察官本質(zhì)上應(yīng)屬行政官，只不過為確保其行使職權(quán)的公正及獨(dú)立，賦予其與法官相同的身份保障，并采取獨(dú)任制組織原理。[2]陳運(yùn)財(cái):《檢察獨(dú)立與檢察一體之分際》，《月旦法學(xué)雜志》第124期，2005年9月。德國20世紀(jì)刑事訴訟法大儒史密特(Eb.Schmidt)主張司法官署(行政)說，即檢察官具有司法官和行政官雙重屬性，為德國通說。我國臺(tái)灣地區(qū)則認(rèn)為，檢察官為“司法官”乃臺(tái)灣司法根深蒂固、牢不可破的觀念，因?yàn)橐琅_(tái)灣的相關(guān)規(guī)定，只要法官有權(quán)為某項(xiàng)強(qiáng)制處分，檢察官亦同樣享有。[3]參見湯德宗、王鵬翔主編《兩岸四地法律發(fā)展:民事訴訟與刑事訴訟》，臺(tái)北:“中研院”法研所籌備處，2007年。而我國憲法規(guī)定的“一府兩院”制度，檢察院與法院并立，檢察長由人大產(chǎn)生并對(duì)其負(fù)責(zé)，其職務(wù)履行完全獨(dú)立于最高司法行政機(jī)關(guān)(司法部)。況且司法改革是對(duì)法院、檢察院、法官、檢察官共同的要求，故雖然檢察官具有行政屬性，但本質(zhì)上檢察官應(yīng)當(dāng)與法官一樣，是司法官，是帶有行政屬性的司法官。

司法改革對(duì)檢察人員分類管理的要求，正是要檢察官不同于一般公務(wù)員。檢察工作是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，需要有高素質(zhì)專業(yè)化的專門人才才能做好。然而2010年新《公務(wù)員法》修訂后，檢察官從原來的參照《公務(wù)員法》管理，變?yōu)檫m用《公務(wù)員法》管理，以及長期以來“檢察干警”的稱呼抹殺了檢察官的司法屬性。然而，將檢察官等同于公務(wù)員管理的模式難以培養(yǎng)出檢察官的職業(yè)尊榮和保障，也不利于檢察官業(yè)務(wù)素質(zhì)的提高，更不符合檢察業(yè)務(wù)的司法規(guī)律。[4]張智輝:《論檢察改革的切入點(diǎn)》，《人民檢察》2003年第11期，第23—24頁。

2.檢察權(quán)是司法權(quán)

檢察權(quán)是一種司法權(quán)，司法權(quán)與行政權(quán)的履行方式區(qū)別在于:一是履行職務(wù)的依據(jù)有根本區(qū)別。檢察官履行職責(zé)的唯一依據(jù)是法律，一般公務(wù)員履行職責(zé)必先以上級(jí)指令為依據(jù)再依法履行。二是履行職務(wù)的組織形式有根本區(qū)別。檢察官獨(dú)立或以主任檢察官小組以及檢委會(huì)的組織形式行使檢察權(quán)，并以檢察官個(gè)人名義活動(dòng)并承擔(dān)責(zé)任。[1]現(xiàn)在檢察官辦理案件仍然采用行政性的管理模式，需三級(jí)審批。但檢察改革后，將建立以主任檢察官為主體的辦案責(zé)任制，主任檢察官或檢察官獨(dú)立行使檢察權(quán)，并對(duì)案件終身承擔(dān)法律責(zé)任。一般公務(wù)員則需要遵循首長負(fù)責(zé)制的原則履行職責(zé)，層層負(fù)責(zé)，上下一體，最終由代表行政機(jī)關(guān)的首長以機(jī)關(guān)名義活動(dòng)。三是檢察官的等級(jí)不影響檢察權(quán)的效力，但一般公務(wù)員的職務(wù)職級(jí)則決定是否有資格行使行政權(quán)力。[2]參見蔣惠嶺《司法體制改革面臨的具體問題》，《財(cái)經(jīng)》2013年第34期。

檢察改革的必由之路是實(shí)現(xiàn)司法公正，保障檢察院審理案件時(shí)只服從法律而不是其他。所以檢察權(quán)必然是一種司法權(quán)，檢察官必然是司法官，檢察官行使檢察權(quán)時(shí)所辦理的業(yè)務(wù)必然是司法屬性的事務(wù)。

(二)檢察人員分類的根本性標(biāo)準(zhǔn)——獨(dú)立性

檢察人員分類還要分清檢察一體和檢察官獨(dú)立的關(guān)系。我國憲法規(guī)定上下級(jí)檢察院之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。檢察系統(tǒng)內(nèi)部上下級(jí)檢察官之間應(yīng)適用檢察一體原則予以處理。檢察官不同于法官，兼具司法與行政雙重屬性，作為其行政屬性，檢察體系存在著上下一體、上命下從的內(nèi)控機(jī)制。雖然都具有“上命下從”的內(nèi)涵，但檢察一體與現(xiàn)存的檢察系統(tǒng)內(nèi)的行政管理模式具有根本性的不同。檢察一體的內(nèi)涵有四個(gè)特色[3]參見林麗瑩《檢察一體與檢察官獨(dú)立之分際》，《月旦法學(xué)雜志》第124期，2005年9月。: (1)上級(jí)的指令權(quán)；(2)檢察首長之職務(wù)收取與轉(zhuǎn)移權(quán)；(3)檢察官自主性；(4)雖檢察院為階層性建構(gòu)，有一般行政機(jī)關(guān)之性質(zhì)，但檢察官在處理檢察事務(wù)時(shí)，系首長之代理人，代表機(jī)關(guān)對(duì)外為意思表示。[4]體現(xiàn)在公訴案件的起訴書均由檢察官署名，檢察官在法庭上發(fā)表公訴詞時(shí)會(huì)說:“我受本院檢察長的指派，出席法庭，支持公訴?！彼詸z察一體不同于行政管理的地方在于，它體現(xiàn)了檢察官獨(dú)立的內(nèi)容:一是檢察官的自主性，二是檢察官對(duì)外以代理人的名義為意思表示。與此同時(shí)，其他國家、地區(qū)的檢察院還采取了諸多措施，防止檢察一體容易帶來的“司法泛行政化”問題。[5]比如，1999年我國臺(tái)灣地區(qū)“法務(wù)部”發(fā)布的有關(guān)檢察改革的文件中即針對(duì)檢察一體原則的制度化及透明化，提出如下改革方案:一是檢察長指揮監(jiān)督透明化；二是明確檢察長行使“職務(wù)繼承權(quán)”及“職務(wù)移轉(zhuǎn)權(quán)”的條件；三是建立客觀化、制度化的分案原則；四是明定檢察官接受調(diào)卷及報(bào)告的義務(wù)等。

隨著社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜化，當(dāng)今犯罪日趨組織化、多樣化、專業(yè)化，上下一體協(xié)同辦案方能迅速有效地從事犯罪偵查與控訴工作，且檢察一體的主要目的還在于統(tǒng)一追訴標(biāo)準(zhǔn)。[1]林鈺雄:《檢察官論》，北京:法律出版社，2008年，第99—107頁。但由于檢察官的司法屬性，各國、地區(qū)的檢察官與法官一樣都保持相對(duì)的獨(dú)立性。司法改革也正是朝著這個(gè)方向發(fā)展著的。

首先，檢察官獨(dú)立即指檢察官是案件的第一責(zé)任人，對(duì)案件辦理享有決定權(quán)。檢察官的獨(dú)立性體現(xiàn)在明確檢察官的主體地位，所以深化檢察官辦案責(zé)任制改革，是本輪檢察改革乃至司法改革的重要課題。雖然現(xiàn)有國情之下，不可能一步達(dá)到檢察官獨(dú)立的程度，《上海方案》也提出了在試行主任檢察官制度的基礎(chǔ)上，逐步過渡到檢察官負(fù)責(zé)制。其次，檢察官受檢察長的指揮、領(lǐng)導(dǎo)，但檢察長指揮權(quán)必須有一定的范圍和界限，比如檢察長指令權(quán)的行使必須透明化、書面化，否則會(huì)強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的行政性。所以，在檢察一體之下的獨(dú)立性是檢察官的根本屬性，也是區(qū)別一般公務(wù)員行政屬性的根本性標(biāo)準(zhǔn)。

三、誰才是檢察官

(一)辦理檢察業(yè)務(wù)的才是檢察官

辦理檢察業(yè)務(wù)俗稱“辦案”。檢察院內(nèi)并非所有的部門都是辦案部門，[2]檢察院內(nèi)有大量的非辦案部門，包括司法行政部門(如辦公室、政治部、組織宣傳部門等)和司法輔助部門(如技術(shù)處、法警隊(duì)、案件管理中心等)。并非辦理和檢察有關(guān)的業(yè)務(wù)都是“辦案”，[3]比如技術(shù)處的法醫(yī)室對(duì)作案痕跡進(jìn)行鑒定、對(duì)尸體進(jìn)行解剖，案件管理中心收案、分案以及辦理律師閱卷服務(wù)。也不是檢察官經(jīng)手辦理的所有業(yè)務(wù)都是“辦案”。[4]比如檢察官對(duì)辦理的案件進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、撰寫調(diào)研文章、對(duì)外講授法治課、扶貧等。檢察官必須是辦理法律規(guī)定的具有司法性、獨(dú)立性、親歷性的檢察事務(wù)才是“辦案”，而辦案的才是檢察官。

1.辦案具有司法性

司法最終要落實(shí)到對(duì)案件實(shí)體予以裁斷的規(guī)律表明，裁斷性是貫穿司法活動(dòng)始終的規(guī)律。[1]向澤選、譚慶之:《司法規(guī)律與檢察改革》，《政法論壇》2009年第5期，第107—118頁。司法的最終裁斷職能通過法庭審判的方式方能實(shí)現(xiàn)，庭審前的程序都是為活動(dòng)客觀公正和最終裁判的準(zhǔn)確性服務(wù)的。所以在紛繁復(fù)雜的檢察活動(dòng)中分辨哪些屬于司法性質(zhì)的檢察業(yè)務(wù)，哪些是行政性質(zhì)的檢察事務(wù)，標(biāo)準(zhǔn)主要有二:一是是否對(duì)某個(gè)具體案件的裁判結(jié)果產(chǎn)生影響。二是是否會(huì)啟動(dòng)某一個(gè)司法環(huán)節(jié)。憲法規(guī)定檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，政府(內(nèi)設(shè)監(jiān)察部門)、人大(法律規(guī)定有監(jiān)督職能)、黨(內(nèi)設(shè)紀(jì)委)都有監(jiān)督機(jī)關(guān)和監(jiān)督職責(zé)，為什么檢察院的就是司法性質(zhì)的監(jiān)督，而政府、人大、黨的監(jiān)督都是行政性質(zhì)的監(jiān)督?其根本區(qū)別在于，檢察院是以啟動(dòng)某一個(gè)司法環(huán)節(jié)作為監(jiān)督手段的。比如偵查監(jiān)督是檢察官采用是否啟動(dòng)強(qiáng)制措施的司法環(huán)節(jié)對(duì)公安的偵查行為進(jìn)行監(jiān)督，審判監(jiān)督是檢察官采用啟動(dòng)或不啟動(dòng)起訴的司法環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，民事行政監(jiān)督是檢察官采用是否啟動(dòng)抗訴的司法環(huán)節(jié)對(duì)法院的審判結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督。

綜上，辦理檢察業(yè)務(wù)，就是依照法律規(guī)定，辦理對(duì)具體案件裁判結(jié)果產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的，并啟動(dòng)某一個(gè)司法環(huán)節(jié)的事務(wù)，比如偵查、批準(zhǔn)逮捕、起訴等。而辦理具有司法屬性檢察業(yè)務(wù)的才是檢察官。與具體案件裁斷無關(guān)的，屬于檢察事務(wù)，則納入到行政部門或司法輔助部門之下。[2]有觀點(diǎn)認(rèn)為檢察權(quán)是起訴權(quán)，以起訴權(quán)為龍頭，理論上可以被起訴權(quán)吸收，納入起訴權(quán)的大旗之下的，是辦案部門；不能被吸收的，或者與起訴明顯無關(guān)的，則納入行政部門之下，為起訴權(quán)服務(wù)之。納入起訴權(quán)范圍的以檢察官充當(dāng)之，反之統(tǒng)統(tǒng)由行政人員完成之。觀點(diǎn)引自“＠明白人”的法律博客。

2.辦案具有獨(dú)立性

檢察官在辦理案件時(shí)應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立性，即對(duì)案件具有獨(dú)立的審理權(quán)和決定權(quán)。從同樣實(shí)行主任檢察官制度的日本、韓國以及我國臺(tái)灣地區(qū)的做法來看，檢察官、主任檢察官和檢察長之間雖亦為上、下級(jí)關(guān)系，但卻不是單方面的服從關(guān)系。基于檢察獨(dú)立原則，每名檢察官均為獨(dú)立的辦案主體，享有獨(dú)立的辦案權(quán)和定案權(quán)，即所謂“每一檢察官，皆為一獨(dú)立之官署”[3]萬毅:《主任檢察官制度改革質(zhì)評(píng)》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2014年第4期。。所以有些檢察官助理、司法輔助人員，如技術(shù)人員、法醫(yī)、法警等，僅僅是協(xié)助檢察官辦理案件，并不享有案件的決定權(quán)，也不對(duì)案件審理結(jié)果負(fù)責(zé)，不是檢察官。

3.辦案具有親歷性

檢察官斷案，如同醫(yī)生看病一樣，需要望聞問切，沒有一個(gè)醫(yī)生可以不看過病人本人，就開藥治病，也沒有一個(gè)檢察官可以在沒有見過犯罪嫌疑人本人的情況下，就判定其有罪。所以僅僅是看經(jīng)辦人對(duì)案件審理后所總結(jié)歸納的文件的“批案”行為，不宜認(rèn)為是真正意義上的“辦案”。

(二)履行檢察權(quán)的才是檢察官

《檢察官法》第一條明確規(guī)定，制定檢察官法的宗旨包括“保障人民檢察院實(shí)施法律監(jiān)督，依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，保障檢察官依法履行職責(zé)”，由此實(shí)現(xiàn)對(duì)檢察官的科學(xué)管理。因此讓檢察官依法履行檢察職責(zé)/檢察權(quán)，是檢察人員分類管理的根本要求和價(jià)值目標(biāo)。

1.檢察官具有哪些檢察權(quán)

檢察官乃刑事訴訟程序中唯一的全程參與者。根據(jù)《刑事訴訟法》《檢察官法》的規(guī)定，檢察官應(yīng)當(dāng)履行以下權(quán)能職責(zé):

(1)偵查權(quán)。首先，檢察官有權(quán)對(duì)法律規(guī)定由人民檢察院直接受理的犯罪案件進(jìn)行偵查。其次，對(duì)公安、國安部門偵查的案件，檢察官有權(quán)要求退回補(bǔ)充偵查或自行補(bǔ)充偵查。再次，對(duì)所有進(jìn)入偵查階段的案件，檢察官有權(quán)批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)逮捕，并有權(quán)變更強(qiáng)制措施。

(2)公訴權(quán)。公訴權(quán)是檢察官固有職權(quán)之一，它包括提起公訴權(quán)、不起訴(法定不起訴、相對(duì)不起訴、存疑不起訴)與緩起訴權(quán)、公訴變更權(quán)(撤回起訴權(quán)、更正起訴權(quán)、補(bǔ)充起訴權(quán))。

(3)提起救濟(jì)權(quán)。即對(duì)于法官違法或不當(dāng)裁判，檢察官有提起抗訴或再審的權(quán)力。

(4)執(zhí)行監(jiān)督權(quán)。包括對(duì)死刑復(fù)核行使監(jiān)督權(quán)，對(duì)減刑假釋行使監(jiān)督權(quán)[1]新《刑事訴訟法》規(guī)定，人民檢察院認(rèn)為人民法院減刑、假釋的裁定不當(dāng)，應(yīng)當(dāng)在收到裁定書副本后二十日以內(nèi)，向人民法院提出書面糾正意見。人民法院應(yīng)當(dāng)在收到糾正意見后一個(gè)月以內(nèi)重新組成合議庭進(jìn)行審理，作出最終裁定。等。

(5)其他法定權(quán)。如提請(qǐng)公益訴訟等。

只有負(fù)責(zé)履行上述權(quán)能的才是檢察官，然而檢察院內(nèi)有許多具有檢察官身份的人根本不在辦案部門，或是在辦案部門卻不履行檢察職權(quán)，或有的辦案部門中有部分權(quán)能是不屬于檢察權(quán)范疇的，這都要一一辨析出來。

2.哪些職權(quán)不屬于檢察權(quán)

(1)現(xiàn)有部分辦案部門的職權(quán)不應(yīng)當(dāng)歸入檢察權(quán)。爭(zhēng)議最大的應(yīng)該是檢察院反貪局下設(shè)的犯罪預(yù)防部門，犯罪預(yù)防權(quán)是不是檢察權(quán)。筆者認(rèn)為，職務(wù)犯罪預(yù)防不是一項(xiàng)獨(dú)立的檢察權(quán)能，而是由檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)派生出來的一種功能。將職務(wù)犯罪立案?jìng)刹?，除了體現(xiàn)刑罰的報(bào)應(yīng)性功能，更重要的是體現(xiàn)刑罰的威懾效能，將特殊預(yù)防與一般預(yù)防有機(jī)結(jié)合起來，從根本上遏制和預(yù)防職務(wù)犯罪的再發(fā)生。所以只有通過具體偵查行為達(dá)到的犯罪預(yù)防工作才能算是完整、獨(dú)立的檢察權(quán)能。如果只是通過分析滋生職務(wù)犯罪的誘因，幫助有關(guān)單位、行業(yè)建章立制，提供防止職務(wù)犯罪再發(fā)生的合理化建議，講授法治課等方式進(jìn)行犯罪預(yù)防的，不能算是行使真正的檢察權(quán)能。

(2)辦案部門中有部分權(quán)能不屬于檢察權(quán)。比較特殊的是監(jiān)所檢察部門。監(jiān)所檢察的職能繁多復(fù)雜，[1]監(jiān)所檢察部門的職責(zé)有:對(duì)監(jiān)獄(包括未成年犯管教所，下同)、看守所、拘役所等執(zhí)行機(jī)關(guān)執(zhí)行刑罰活動(dòng)是否合法實(shí)行監(jiān)督；對(duì)監(jiān)獄、看守所、拘役所管理教育罪犯的活動(dòng)是否合法實(shí)行監(jiān)督；對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)的活動(dòng)是否合法實(shí)行監(jiān)督；對(duì)人民法院裁定減刑、假釋，監(jiān)獄管理局和人民法院審批(決定)暫予監(jiān)外執(zhí)行有無不當(dāng)實(shí)行監(jiān)督；對(duì)看守所羈押的犯罪嫌疑人、被告人有無超期羈押進(jìn)行檢察；對(duì)刑罰執(zhí)行和監(jiān)管改造中發(fā)生的執(zhí)法司法人員貪污賄賂、瀆職侵權(quán)等職務(wù)犯罪案件進(jìn)行偵查；對(duì)服刑罪犯又犯罪案件、勞教人員犯罪案件進(jìn)行審查批捕、審查起訴，對(duì)偵查活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督；受理被監(jiān)禁人員及其親屬直接提出的控告和舉報(bào)，如對(duì)監(jiān)管干警違法犯罪行為提出的控告；受理勞教人員及其家屬不服勞教決定，向檢察機(jī)關(guān)提出的申訴。監(jiān)所派出檢察院還承擔(dān)受理服刑罪犯及其法定代理人、近親屬不服已發(fā)生法津效力的刑事判決、裁定的申訴；結(jié)合有關(guān)部門搞好職務(wù)犯罪預(yù)防工作。涵蓋了包括偵查、批捕、公訴、執(zhí)行幾乎所有的檢察權(quán)，而這些檢察權(quán)又同時(shí)被檢察院的其他內(nèi)設(shè)部門履行著。一方面造成了機(jī)構(gòu)的重疊設(shè)置，另一方面由于案件數(shù)量有限但業(yè)務(wù)面鋪得太廣而導(dǎo)致人員的臃腫。這就如同在鐵路、機(jī)場(chǎng)等領(lǐng)域另設(shè)一套司法系統(tǒng)一樣。所以監(jiān)所檢察部門的大部分人員所履行職權(quán)既不能夠直接啟動(dòng)司法程序，對(duì)裁判結(jié)果也沒有直接的影響，其行使的僅僅是行政性質(zhì)的監(jiān)督，而不是司法性質(zhì)的監(jiān)督，故并不是在行使檢察權(quán)。

所以，不在辦案部門，不履行檢察職權(quán)的，即便具有檢察官身份，也不能認(rèn)為是檢察官。而辦案部門中不能夠辦案、不履行檢察職權(quán)的也不宜認(rèn)定是檢察官。

(三)通過擇優(yōu)選任的才是檢察官

通過科學(xué)而又合理的檢察人員分類管理制度遴選出真正適格的檢察官，是一個(gè)國家司法權(quán)力運(yùn)行良好的必要條件。職業(yè)品德、專業(yè)知識(shí)、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)是檢察官擇優(yōu)選任的標(biāo)準(zhǔn)。公正廉潔的職業(yè)品德是一名檢察官必須具備的前提條件，系統(tǒng)專業(yè)的法律教育和法律專業(yè)知識(shí)是一名檢察官正確行使檢察權(quán)的基本要求，豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和社會(huì)閱歷是一名檢察官解決糾紛的必備素質(zhì)。

擇優(yōu)選任并非將一切推倒重來，將所有具有檢察官身份的人員放在一起擇選，這不具有實(shí)操性?？梢詫⒎弦陨蟽牲c(diǎn)條件的檢察長、副檢察長、檢察委員會(huì)委員以及具有檢察官身份的部門領(lǐng)導(dǎo)直接任命為檢察官或主任檢察官，并帶頭辦理疑難復(fù)雜案件。而余下的檢察官再進(jìn)行擇優(yōu)選任，選任后的檢察官也必須符合獨(dú)立辦理檢察業(yè)務(wù)、履行檢察職責(zé)的條件。

四、結(jié)語

將檢察官去粗取精、去偽存真的過程，實(shí)際上是一個(gè)“去行政化”的過程。檢察人員分類管理是檢察改革中最大程度觸動(dòng)“人”的利益的改革，是本輪檢察改革中最難啃的一塊“硬骨頭”，無論是制度的設(shè)計(jì)者、改革的實(shí)際執(zhí)行者，還是參與的每一位檢察官都要鼓起莫大的勇氣，革自己的命。然而檢察改革，并不是單純靠檢察制度的改變，即能扭轉(zhuǎn)乾坤。在不重視司法的政治傳統(tǒng)文化下，抹去濃重的行政色彩也不是一朝一夕之事。因?yàn)?，制度易改，與“人”相關(guān)的文化，最是難改。[1]參見《臺(tái)灣檢察制度變遷史》，《臺(tái)灣檢察制度的世界回顧專題研究計(jì)劃中期報(bào)告》，網(wǎng)址:http:// wenku.baidu.com/view/b51431202f60ddccda38a04d.html?from＝related＆hasrec＝1，訪問時(shí)間:2014年9月27日。

(初審:謝進(jìn)杰)

[1] 作者丁樂，女，廣州市人民檢察院檢察員，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)刑法學(xué)博士研究生，研究領(lǐng)域?yàn)樾谭▽W(xué)、檢察學(xué)，Email:lawdingding＠163.com。