■編譯/張占力

拉美：老年收入保障多樣化

■編譯/張占力

2000年以后，拉美地區(qū)進(jìn)行了一系列旨在為游離制度外的老年人提供收入保障的社保改革。囿于國(guó)情，各國(guó)在制度工具選擇、待遇水平確定、財(cái)務(wù)可持續(xù)性能力以及與其他現(xiàn)有制度互動(dòng)等方面呈現(xiàn)多樣性特點(diǎn)。

內(nèi)外共存的動(dòng)因

變革多非單一因素所致，既包括繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度力所不及的困境、各國(guó)財(cái)務(wù)狀況好轉(zhuǎn)的利好、弱勢(shì)群體社會(huì)保護(hù)政策更優(yōu)需求等內(nèi)因促生，也有來自世界銀行、國(guó)際勞工組織和拉美經(jīng)委會(huì)的外因推動(dòng)。

首先，受制于勞動(dòng)力市場(chǎng)非正規(guī)性，傳統(tǒng)養(yǎng)老金制度存在力所不及的困境，導(dǎo)致制度覆蓋率處于低位。拉美各國(guó)均建立了養(yǎng)老金制度，但大多是繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度，強(qiáng)調(diào)待遇發(fā)放與繳費(fèi)義務(wù)的關(guān)聯(lián)性。這種籌資模式下，養(yǎng)老金制度繳費(fèi)和覆蓋面受勞動(dòng)力市場(chǎng)局限性的影響較大。特別是拉美地區(qū)非正規(guī)性就業(yè)占比較高，繳費(fèi)型制度所覆蓋的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口和老年人口都處于較低水平。2010年拉美地區(qū)18個(gè)國(guó)家的可得數(shù)據(jù)顯示，8個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口覆蓋率低于30%，只有智利、烏拉圭、哥斯達(dá)黎加、阿根廷和巴西超過50%。從拉美地區(qū)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口整體覆蓋率水平看，上世紀(jì)90年代初為46%，90年代末下降至37%， 2010年上升至42%，仍處于較低水平。另外，拉美地區(qū)18個(gè)國(guó)家65歲以上領(lǐng)取養(yǎng)老金（含非繳費(fèi)型制度）的人口占比，1990年為59.7%，2000年為58.5%，2010年為60.7%，其中洪都拉斯、多米尼加、薩爾瓦多、危地馬拉、巴拉圭和尼加拉瓜6國(guó)的覆蓋面甚至低于19%。

其次，國(guó)際組織和學(xué)者對(duì)拉美地區(qū)養(yǎng)老金制度持續(xù)研究和評(píng)估，并提出改善建議，助推養(yǎng)老金制度改革。自智利引入個(gè)人賬戶制度以來，具有拉美特色的養(yǎng)老金個(gè)人賬戶積累制一直備受矚目，成為國(guó)際組織和學(xué)者研究關(guān)注的重點(diǎn)之一。1994年，世界銀行提出“多支柱”構(gòu)想，并在拉美地區(qū)迅速傳播；2001年，國(guó)際勞工組織發(fā)布報(bào)告，要通過擴(kuò)大繳費(fèi)制度覆蓋面、發(fā)展非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度、發(fā)放特定津貼等方式來為制度外的群體和家庭提供保障；2005年，世界銀行出版《21世紀(jì)的老年收入保障》，建議通過非繳費(fèi)養(yǎng)老金、繳費(fèi)養(yǎng)老金、個(gè)人儲(chǔ)蓄賬戶、自愿性儲(chǔ)蓄、非正規(guī)的保障形式等建立起“五支柱”，為老年收入提供保障；2006年，拉美經(jīng)委會(huì)第31次會(huì)議建議養(yǎng)老金應(yīng)以權(quán)利為基礎(chǔ)，養(yǎng)老金待遇與國(guó)民身份相關(guān)，而不應(yīng)與繳費(fèi)相聯(lián)；2011年國(guó)際勞工組織提出“社會(huì)保障最低標(biāo)準(zhǔn)”概念，通過多種舉措實(shí)現(xiàn)全覆蓋；美洲開發(fā)銀行也對(duì)拉美地區(qū)現(xiàn)狀進(jìn)行分析，并設(shè)計(jì)了一個(gè)以財(cái)政收入為主、補(bǔ)助性繳費(fèi)為輔的全覆蓋制度。

符合國(guó)情的路徑

各國(guó)養(yǎng)老金改革時(shí)所取策略與多種因素有關(guān)，包括繳費(fèi)型制度的覆蓋面、現(xiàn)有制度的財(cái)務(wù)成本、是否存在非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度及可否擴(kuò)面等，初始條件的區(qū)別直接導(dǎo)致各國(guó)改革路徑的差異。

普享型、補(bǔ)充型或目標(biāo)救助型。普享型改革，指的是國(guó)民達(dá)到一定條件（如退休年齡）即可領(lǐng)取養(yǎng)老金，如玻利維亞、特立尼達(dá)和多巴哥所有國(guó)民均可參加。補(bǔ)充型是指不符合領(lǐng)取繳費(fèi)型養(yǎng)老金條件的人群可以參加，以實(shí)現(xiàn)人群的全覆蓋，這些國(guó)家包括阿根廷、巴西、智利、墨西哥、巴拿馬以及烏拉圭。如阿根廷延期償付養(yǎng)老金，讓繳費(fèi)型制度中繳費(fèi)年限達(dá)不到要求的老年人可以領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇；巴西則建立制度將農(nóng)村居民納入制度覆蓋之中；智利建立起團(tuán)結(jié)養(yǎng)老金，對(duì)象為沒有資格領(lǐng)取其他養(yǎng)老金或達(dá)不到最低養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的群體，預(yù)計(jì)最貧困老年群體中60%的人因此獲益。目標(biāo)救助型更類似于社會(huì)救助的一部分，目標(biāo)人群則通常符合老年人、生活貧困、面臨社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等特點(diǎn)，給付資格與家計(jì)調(diào)查有關(guān)，這些國(guó)家有哥倫比亞、哥斯達(dá)黎加、厄瓜多爾、薩爾瓦多、巴拿馬、巴拉圭和秘魯。

與現(xiàn)有養(yǎng)老金制度相互融合或相互獨(dú)立。各國(guó)老年人收入保障擴(kuò)面改革，主要路徑無外乎兩種，一種是借助于傳統(tǒng)養(yǎng)老金制度，通過設(shè)定不同以往的規(guī)則來擴(kuò)面；另一種則是在現(xiàn)有制度之外，建立與福利或減貧機(jī)制相關(guān)聯(lián)的制度來擴(kuò)面。前者如阿根廷、巴西、智利、特立尼達(dá)和多巴哥以及烏拉圭等國(guó)家，在原有養(yǎng)老金制度基礎(chǔ)上，通過制度參數(shù)調(diào)整或者設(shè)立若干子制度的手段，以繳費(fèi)或非繳費(fèi)的方式將一定群體覆蓋進(jìn)來；后者則如玻利維亞、哥倫比亞、哥斯達(dá)黎加、厄瓜多爾、薩爾瓦多、墨西哥、巴拿馬、巴拉圭和秘魯，在現(xiàn)行制度之外建立新的制度。值得關(guān)注的是，這些專為老年人建立的制度如何與以有子女家庭為重點(diǎn)的社會(huì)救助項(xiàng)目互動(dòng)和關(guān)聯(lián)，厄瓜多爾、巴拿馬、巴拉圭和秘魯?shù)葒?guó)對(duì)這兩類制度的管理機(jī)構(gòu)、選擇受益人的辦法、數(shù)據(jù)庫管理、支付系統(tǒng)等多有重疊或類似。采用不同方式擴(kuò)面的主要原因在于初始目標(biāo)的差異，第一種方式旨在擴(kuò)大原有制度的覆蓋面，因而改革時(shí)會(huì)借助原有制度，即使設(shè)立新制度也會(huì)與原有制度相互融合；第二種方式則是寄希望于在對(duì)有子女家庭的收入轉(zhuǎn)移支付外，將老年群體也納入進(jìn)來。

改革進(jìn)程漸進(jìn)式或一步到位式。智利、哥倫比亞、薩爾瓦多、墨西哥、巴拉圭、秘魯、烏拉圭等國(guó)采取漸進(jìn)改革模式，以便于改革落地，避免財(cái)務(wù)成本驟升。如智利團(tuán)結(jié)養(yǎng)老金2008年起始時(shí)僅覆蓋40%的貧困人口，2009年升至45%，2012年以后為60%；薩爾瓦多則依據(jù)老年人貧困程度從2009年至2014年間漸進(jìn)覆蓋；墨西哥改革2007年覆蓋農(nóng)村地區(qū)70歲及以上人群，到了2012年擴(kuò)大至城鎮(zhèn)地區(qū)；秘魯針對(duì)65歲老年人的制度改革則首先在5個(gè)地區(qū)試點(diǎn)，此后逐步全國(guó)推廣。阿根廷、玻利維亞、巴西、哥斯達(dá)黎加、厄瓜多爾、巴拿馬以及特立尼達(dá)和多巴哥則屬于將改革的目標(biāo)群體一步到位地納入到制度中來。

管理借助原有機(jī)構(gòu)或成立新的部門。管理機(jī)構(gòu)委托何種部門因國(guó)別而異。哥斯達(dá)黎加社會(huì)保險(xiǎn)基金管理局、阿根廷國(guó)家社會(huì)保障管理局、玻利維亞集體資本基金管理中心、巴西國(guó)家社會(huì)保障局、智利社會(huì)保險(xiǎn)局和烏拉圭社會(huì)保險(xiǎn)銀行都屬于原有管理繳費(fèi)型養(yǎng)老金管理機(jī)構(gòu)來管理新制度的一類；墨西哥的社會(huì)發(fā)展部、厄瓜多爾的社會(huì)發(fā)展與協(xié)調(diào)部、巴拿馬的社會(huì)發(fā)展部、秘魯?shù)纳鐣?huì)融合和發(fā)展部則屬于與福利或者社會(huì)救助相關(guān)的機(jī)構(gòu)來管理非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度改革；其他國(guó)家的類型則較為分散，如哥倫比亞由勞動(dòng)部管理，巴拉圭則由財(cái)政部下屬非繳費(fèi)型養(yǎng)老金理事會(huì)負(fù)責(zé)管理。采用哪種方式與管理能力有關(guān)，也與制度目標(biāo)相聯(lián)。對(duì)那些有特定目標(biāo)人群的國(guó)家，政府多采用設(shè)立專門機(jī)構(gòu)或者某一特定政府部門來高效運(yùn)行；其他國(guó)家多利用傳統(tǒng)社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)運(yùn)轉(zhuǎn)。

難以確定的效果

拉美各國(guó)老年收入保障改革的區(qū)別，不僅體現(xiàn)于制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行機(jī)制上，在覆蓋面、待遇充足性和資金來源方面也有較大差異。此輪改革，拉美地區(qū)1/3左右的老年人得以覆蓋，但其中既有覆蓋率超過90%者（玻利維亞、特立尼達(dá)和多巴哥），也有不足17%者（薩爾瓦多、巴拉圭、秘魯和烏拉圭）。待遇水平上，阿根廷、特立尼達(dá)和多巴哥的養(yǎng)老金待遇高出本國(guó)貧困線3.5倍至4.5倍，而其他國(guó)家如玻利維亞、薩爾瓦多、哥倫比亞、墨西哥等國(guó)則低于貧困線的一半。財(cái)務(wù)成本方面，以占傳統(tǒng)養(yǎng)老金制度財(cái)政支出比重來衡量，特立尼達(dá)和多巴哥占比最高，約80%；阿根廷不足繳費(fèi)型養(yǎng)老金財(cái)政支出一半，其他國(guó)家占比則更低?？梢?，雖然拉美各國(guó)面臨問題相似，但具體應(yīng)對(duì)政策卻大相徑庭。

究其原因，主要是各國(guó)改革初始條件不同。拉美改革可劃分為三類：第一類是傳統(tǒng)養(yǎng)老金制度覆蓋面較廣（超過老年人口的50%）、對(duì)財(cái)政和勞動(dòng)力市場(chǎng)等資源流動(dòng)性要求高、非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度雖然覆蓋面較窄但運(yùn)行有序的國(guó)家，包括阿根廷、巴西、智利、烏拉圭。這類國(guó)家改革建立的新制度是作為傳統(tǒng)養(yǎng)老金制度的一部分，由現(xiàn)有管理機(jī)構(gòu)管理，提供的養(yǎng)老金待遇雖不豐厚但比其他國(guó)家更接近傳統(tǒng)養(yǎng)老金制度的待遇水平，制度財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)也更為適中。第二類國(guó)家繳費(fèi)型養(yǎng)老金覆蓋面處于平均水平（占老年人口的20%—50%）、財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)較低，制度目標(biāo)主要是減少老年貧困，包括哥倫比亞、哥斯達(dá)黎加、厄瓜多爾、墨西哥、巴拿馬和秘魯。第三類國(guó)家改革前養(yǎng)老金覆蓋面狹窄，養(yǎng)老金管理機(jī)構(gòu)匱乏，只能求助于現(xiàn)存制度來達(dá)到減少貧困的目標(biāo)，薩爾瓦多和巴拉圭屬于此類。另外，玻利維亞、特立尼達(dá)和多巴哥是兩個(gè)特例。玻利維亞初始條件屬于第三類，但建立的是一個(gè)非繳費(fèi)型、普享式、待遇水平低的制度，與傳統(tǒng)養(yǎng)老金制度毫無牽連；作為英聯(lián)邦國(guó)家，特立尼達(dá)和多巴哥則更多地受英國(guó)模式的傳統(tǒng)制度影響，很少考慮到現(xiàn)實(shí)財(cái)政狀況和制度運(yùn)行效率。

拉美諸國(guó)在社會(huì)保護(hù)方面存在涇渭分明的范式，既有強(qiáng)力依賴于繳費(fèi)型制度者，也有繳費(fèi)型和非繳費(fèi)型兼而有之者，還有創(chuàng)新制度者。阿根廷、巴西、智利、烏拉圭、特立尼達(dá)和多巴哥受傳統(tǒng)養(yǎng)老金路徑影響較大，故傾向采用擴(kuò)大現(xiàn)有制度覆蓋面，覆蓋原制度未覆蓋之人群。反之，傳統(tǒng)養(yǎng)老金制度覆蓋面狹窄、資源有限的國(guó)家，則多建立目標(biāo)救助型的養(yǎng)老金制度，變革本國(guó)業(yè)已存在的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付制度，為有子女的家庭提供收入保障，因而這類國(guó)家建立的制度多由本國(guó)社會(huì)救助管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。

此輪改革多是在國(guó)家經(jīng)濟(jì)狀況較好時(shí)進(jìn)行的，但受2008年金融危機(jī)影響，各國(guó)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)惡化，加之改革本身就存在較大的靈活性和不穩(wěn)定性，易受政治因素干擾，甚至有的國(guó)家短期內(nèi)又對(duì)制度作了第二輪調(diào)整，這必將會(huì)對(duì)為弱勢(shì)老年人口提供收入保障、促進(jìn)社會(huì)融合的改革目標(biāo)帶來不確定性后果。（文獻(xiàn)來自《國(guó)際社會(huì)保障評(píng)論》Rafael Rofman，Ignacio Apella and Evelyn Vezza“Expanding economic protection to the elderly in Latin America”）■

作者單位：中國(guó)社科院世界社保研究中心