■文/楊燕綏
數(shù)字人社:精細化管理的必由之路
■文/楊燕綏
2020年,我國將實現(xiàn)“全面建成小康社會”的目標,而實現(xiàn)這一目標受到多項指標的約束,其中很重要的一項就是“全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”,具體體現(xiàn)在人力資源和社會保障的系列指標,如人口、健康、就業(yè)、收入和壽命等。要在13億人口的大國加快建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度,“十三五”時期除了制度的無縫順暢對接外,還需提升信息化建設(shè)和應(yīng)用水平,做到精細化管理
進入信息化時代,一個國家或區(qū)域的信息化程度,從源頭上取決于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的容量、速度、便捷性、可靠性、可更新能力和智能化水平,數(shù)字的背后是國家行政體制和社會文化的變革。例如,一旦人均預(yù)期壽命達到80歲,領(lǐng)取法定全額養(yǎng)老金的年齡即應(yīng)為65—67歲,勞動人口年齡和大齡人員就業(yè)參與率順勢提高,基本工資、養(yǎng)老保險費率和養(yǎng)老金替代率協(xié)調(diào)發(fā)展。國家會提前20年向社會報告人口信息和相關(guān)政策,以便政府、企業(yè)、社會組織和家庭都進入準備期,這是經(jīng)濟發(fā)展和社會建設(shè)的常識。但是,這需要精細化的人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)和具有預(yù)見性的人力資源與社會保障政策。
社會保障涉及全體公民的一生,是公共服務(wù)的“龍頭”。但中國剛剛走出以國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)為“綱”的粗放發(fā)展時代,“多龍治水”和信息孤島的信息管理機制導(dǎo)致數(shù)據(jù)誤差,重復(fù)參保、漏保和社會保障資金流失的情況時有發(fā)生,大量提前退休導(dǎo)致正規(guī)勞動力市場在縮減,不僅減少了國家的稅費征收,更增加了社會保障的隱性負債,也影響到國家宏觀決策和民生保障措施。
“十三五”期間,應(yīng)當整合居住登記、參保登記、失業(yè)登記、低保申報、養(yǎng)老金領(lǐng)取申報等一系列居民登記事項,在全國建立人口、就業(yè)和社會保障一體化的信息管理平臺。根據(jù)《社會保險法》第五十七條規(guī)定,工商行政管理部門、民政部門和機構(gòu)編制管理機關(guān)應(yīng)當及時向社會保險經(jīng)辦機構(gòu)通報用人單位的成立、終止情況,公安機關(guān)應(yīng)當及時向社會保險經(jīng)辦機構(gòu)通報個人的出生、死亡以及戶口登記、遷移、注銷等情況,從而構(gòu)建動態(tài)管理的居民信息網(wǎng),為實現(xiàn)中央統(tǒng)籌基礎(chǔ)養(yǎng)老金奠定基礎(chǔ),方便人員流動。同時,抓住國民社會保障號碼這個“龍鼻子”,實施統(tǒng)一的編碼體系、信息標準和業(yè)務(wù)流程,理順管理體制和提高運行效率,構(gòu)建社會保障一卡通管理服務(wù)體系。截至2014年10底,社會保障卡已發(fā)行6.6億張,到“十三五”期末,要爭取社會保障卡的持卡人數(shù)超過12億,覆蓋全國90%的人口。具體工作體現(xiàn)在以下幾個方面:
打造有三級財政和四級信息管理的服務(wù)型政府。 財政和數(shù)據(jù)是信息時代的國家行政基礎(chǔ)。服務(wù)型政府的財政管理由中央、地方和基層三級構(gòu)成。信息管理則需要增加采集窗口(如服務(wù)大廳、網(wǎng)頁、手機終端等),即窗口采集信息、基層政府歸集信息、地方政府整合數(shù)據(jù)、中央政府統(tǒng)計數(shù)據(jù)的四級信息管理體制,做到信息向上集中、服務(wù)向下派送。
基礎(chǔ)采集信息窗口距居民越近越好。市縣基層政府要從居民信息采集與歸集做起,夯實管理基礎(chǔ),提高服務(wù)質(zhì)量。以中央統(tǒng)籌基礎(chǔ)養(yǎng)老金為例,需要基層政府每3個月報告一次信息,即生存、去世、外出、遷入、退休的老人實數(shù),全國口徑一致,支持地方統(tǒng)計和中央統(tǒng)籌預(yù)算、調(diào)整各地區(qū)的待遇和各級政府的撥款計劃。
地方整合數(shù)據(jù)越實越好。推進社會保障信息系統(tǒng)省級建設(shè),包括基礎(chǔ)數(shù)據(jù)整合與信息共享。基礎(chǔ)數(shù)據(jù)整合是以居民和參保人為核心,就業(yè)和各項社會保障信息在一個平臺上實現(xiàn)大集中管理。信息共享是保留原有項目中心,在若干信息平臺上架橋。精細化管理需要地方政府加大創(chuàng)新改革的力度,實現(xiàn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)整合,承上啟下地支持地方政府的公共服務(wù)和中央政府的公共決策。
中央統(tǒng)計分析數(shù)據(jù)越準越好。國家應(yīng)當建立社會保障總局,確立社會保障號碼管理的權(quán)威性,維護國民社會保障權(quán)益記錄的準確性,強化國家宏觀決策的科學(xué)性。
總之,建立統(tǒng)一的社會保險信息系統(tǒng),構(gòu)建統(tǒng)一的信息交換與業(yè)務(wù)協(xié)同平臺,推進跨業(yè)務(wù)、跨地區(qū)、跨層級、跨部門的信息共享與業(yè)務(wù)協(xié)同,形成全國統(tǒng)一、聯(lián)動的基礎(chǔ)支撐平臺,為社會保障精細化管理打下堅實的基礎(chǔ)。
以社會保障號作為人口管理的核心。動態(tài)的人口數(shù)據(jù)管理需要在居民、企業(yè)與政府之間建立互動機制,不能依賴傳統(tǒng)的、被動的調(diào)查機制,即使強化公安的監(jiān)控措施,也只能改善治安狀況。
社會保障號是認定公民身份的法律標識,是公共服務(wù)的“龍鼻子”;社會保障卡的背后有居民檔案,記錄著國民的基本信息和鮮活的社會保障權(quán)益。相比政府其他數(shù)據(jù)管理部門,社會保障經(jīng)辦機構(gòu)與居民更具有互動性,應(yīng)當成為信息時代國家行政、公共治理和社會建設(shè)的人力資源管理重要機構(gòu)。美國社會保障總署、澳大利亞公共服務(wù)中央連接機構(gòu)和歐盟社會保障銀行,都帶動了國家行政體制改革和服務(wù)型政府建設(shè),是官僚行政走向公共服務(wù)的見證。制定就業(yè)與社會保障“十三五”規(guī)劃和實現(xiàn)數(shù)字人社,需要抓住“龍頭”和握住“龍鼻子”,加快推進全民參保登記計劃,擴大社會保障卡持卡人群,建成全國聯(lián)動、覆蓋全面的人口信息庫、數(shù)據(jù)庫和統(tǒng)計分析平臺。
基層建設(shè)人社信息庫。縣市政府的主要責(zé)任是采集信息和管理信息。數(shù)字人社從全民社會保障登記做起,以登記窗口和社區(qū)服務(wù)為基礎(chǔ),以家庭為單位,重點登記轄區(qū)居民出生、入學(xué)、就業(yè)、失業(yè)、收入、居住地的狀態(tài),以及未參保原因等具體情況,再將“信息采集表”上的各項內(nèi)容,通過人力資源和社會保障基層服務(wù)平臺及時錄入信息庫,定期對基本信息進行核對,并與社保經(jīng)辦數(shù)據(jù)庫進行比對,及時、準確、按時上傳相關(guān)信息,為地方公共管理和中央宏觀調(diào)控奠定基礎(chǔ)。
地方建設(shè)人社數(shù)據(jù)庫。省級政府或者社會保險統(tǒng)籌地區(qū)的主要責(zé)任是建立人社數(shù)據(jù)庫,為社會保險預(yù)算、社會保障基金精細化管理奠定基礎(chǔ)。同時,與民政、公安、財政稅務(wù)、教育等系統(tǒng)的數(shù)據(jù)庫進行比對,可以動態(tài)掌握出生、居住地、就學(xué)、就業(yè)、收入與納稅、參保和繳費等信息,甚至與其銀行、房產(chǎn)和健康檔案對接,準確了解登記社區(qū)的人口結(jié)構(gòu)、收入情況、參保繳費情況,以此為基礎(chǔ)及時發(fā)放社會保障卡,形成每個人的社保“身份證”,夯實公共管理的基礎(chǔ),提高公共服務(wù)預(yù)算和實施的質(zhì)量。
中央建設(shè)人口統(tǒng)計分析平臺。中央政府的主要責(zé)任是建立歸集各類數(shù)據(jù)運行機制,在此基礎(chǔ)上建立數(shù)據(jù)統(tǒng)計與分析的平臺,為國家宏觀決策、項目建設(shè)、民政保障奠定基礎(chǔ)。人社信息庫可以實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng),只要輸入個人社會保障號,即可以了解每個國民的相關(guān)情況。當然,為了限制政府對國民信息的自由度,要分清哪些信息屬于國家、企業(yè)的機密和個人隱私,既要避免泄露涉密信息,也要避免政府相關(guān)部門假借信息安全向公眾隱瞞非涉密信息。
信息與數(shù)據(jù)是社會保障基金精細化管理的基礎(chǔ)。中國經(jīng)濟社會發(fā)展進入新常態(tài),企業(yè)發(fā)展需要降費率,人口老齡化需要保發(fā)放,雙重壓力很大,“十三五”期間人社工作面臨“促進就業(yè)開源、改善社保待遇”的嚴峻挑戰(zhàn)。但是,未來社會保險經(jīng)辦機構(gòu)“小馬拉大車”的局面尚難改變,需要通過信息化管理提高工作效率、優(yōu)化服務(wù)功能,而精細化管理依賴真實的和準確的數(shù)據(jù)。以美國為例,由于逐步提高了政府的信息化水平,1992—1998年間,美國政府員工減少了24萬人,全國關(guān)閉了近2000個辦公室,減少政府開支1180億美元。
公共服務(wù)具有不可分割性,數(shù)字人社應(yīng)當以參保人為核心,強化標準化管理工作,統(tǒng)一人社專業(yè)用語和統(tǒng)計口徑,自下而上地整合信息、甄別信息,提高人力資源和社會保障信息管理水平。
第一,就業(yè)與社保信息整合。首先,將人社信息整合納入地方政府主管領(lǐng)導(dǎo)績效考核和人社部門約束性指標。從源頭實現(xiàn)企業(yè)登記(與工商部門聯(lián)網(wǎng))、薪酬報告、參保記錄、保費征繳(與地稅聯(lián)動)、員工離職等信息一體化管理機制,提供真實的就業(yè)與失業(yè)信息(不僅是登記失業(yè)率),規(guī)范用工與參保、夯實繳費基數(shù)、提高社會保險費征繳率。目前,養(yǎng)老保險征繳率不足20%,夯實繳費基數(shù)可以提供降費空間。其次,將定期上傳信息和確保信息準確性納入約束性指標,摸清底盤,加強社會保障財務(wù)預(yù)算和資產(chǎn)管理工作。
第二,醫(yī)保信息管理智能化。目前,醫(yī)?;鹈鎸萍歼M步、人口老齡化、大處方和基金欺詐的四重壓力,亟待建立醫(yī)療服務(wù)治理機制,實現(xiàn)醫(yī)療保險基金的如下四大功能:一是分擔(dān)參?;颊呓?jīng)濟負擔(dān),合理制定目錄和界定報銷比例;二是抑制醫(yī)患道德風(fēng)險,引入智能審核系統(tǒng)解決信息不對稱問題,無論醫(yī)生在哪里,只要使用醫(yī)保資金即置于智能審核系統(tǒng)之內(nèi);三是引導(dǎo)資源合理配置,實現(xiàn)醫(yī)療服務(wù)可及性,積極應(yīng)對社區(qū)醫(yī)療服務(wù)和診所進入醫(yī)保的挑戰(zhàn);四是構(gòu)建協(xié)議定價機制,在醫(yī)療服務(wù)利益相關(guān)人之間建立信息共享平臺、平等對話機制、陽光操作系統(tǒng)、信息披露制度。這要求醫(yī)療保險工作不僅停留在財務(wù)管理水平上,有必要通過智能審核系統(tǒng)走進醫(yī)院、了解醫(yī)情,與醫(yī)生和醫(yī)療機構(gòu)共同協(xié)商定價、結(jié)算與合理控費的措施?;谥悄軐徍讼到y(tǒng)建立數(shù)據(jù)分析平臺和評估考核指標體系,支持國家和地區(qū)的醫(yī)療保險宏觀決策和協(xié)議醫(yī)療機構(gòu)與醫(yī)務(wù)人員的微觀合作與管理工作?!?/p>
作者單位:清華大學(xué)公共管理學(xué)院