拱北海關(guān) 李升亮

論我國(guó)政府預(yù)算與決算執(zhí)行的偏差問題及措施

拱北海關(guān) 李升亮

摘 要：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)稅體制的改革，我國(guó)政府的財(cái)政預(yù)算規(guī)模逐年增加，預(yù)算與決算情況在每年的政府工作報(bào)告中都有很明確的闡述。不難從近些年的政府報(bào)告中看出，我國(guó)的財(cái)政收入在逐年地快速增長(zhǎng)，但是隨之而來的就是預(yù)算超收和決算執(zhí)行的超支，以及預(yù)算與決算執(zhí)行數(shù)據(jù)的不匹配。這樣的財(cái)政資金使用狀況會(huì)嚴(yán)重影響我國(guó)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督職能的發(fā)揮，對(duì)我國(guó)財(cái)政體制改革有一定的影響。鑒于目前的財(cái)政收支狀況，本文就圍繞我國(guó)政府預(yù)算和決算中的偏差問題分析產(chǎn)生的原因，就原因提出一些有針對(duì)性的解決措施，幫助各級(jí)政府提高預(yù)算的編制質(zhì)量，提升預(yù)算資金的使用效率。

關(guān)鍵詞：政府預(yù)決算 超收 超支 預(yù)算編制

1 我國(guó)政府預(yù)決算情況綜述

1.1 從近年來的數(shù)據(jù)看我國(guó)預(yù)決算的差異以及超收情況

近年來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)，財(cái)政收入不斷增加，收入與支出的規(guī)模逐年擴(kuò)大。本文借鑒國(guó)家財(cái)政部網(wǎng)站上的一些數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，具體為：2012年全國(guó)預(yù)算收入12.5萬億元，支出為12.7萬億元。2013年全國(guó)預(yù)財(cái)政算收入13萬億元，支出為14.3萬億元。2014年全國(guó)預(yù)算收入15.2萬億元，支付為15.5萬余元。從以上數(shù)據(jù)不難看出，我國(guó)收入水平是逐年增加的，并且收入與支出是不一致的。另外，中央預(yù)算在近三年超收情況為：2012年212.42億元，2013年113.77億元，2014年110.01億元。雖然超收水平在下降，但是超收情況一直存在。支出方面，僅就中央一般預(yù)算支出，在2012年實(shí)現(xiàn)了預(yù)算收入的100%支出，2013和2014年各為預(yù)算的98.5%、99.1%。因?yàn)槟承┰蛐纬闪祟A(yù)算支出小于預(yù)算收入，而預(yù)算超支情況一直存在。

1.2 我國(guó)預(yù)算的編制情況

我國(guó)預(yù)算編制原則是根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平和未來各項(xiàng)收入的預(yù)計(jì)水平，結(jié)合當(dāng)年的預(yù)算收入完成情況，綜合估計(jì)測(cè)算預(yù)算收入規(guī)模。支出預(yù)算是以預(yù)算收入為基礎(chǔ)，根據(jù)第二年政府的規(guī)劃和安排，合理安排各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目支出結(jié)構(gòu)形成支出預(yù)算。近年來，我國(guó)不斷深化財(cái)政預(yù)算體制，改革的目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)一個(gè)以控制為取向的財(cái)政預(yù)算體制。但是從實(shí)踐的效果看，預(yù)算控制能力加強(qiáng)，預(yù)算編制水平有很大提高，預(yù)算編制更加準(zhǔn)確，更具有可執(zhí)行性。

1.3 我國(guó)決算的編制情況

決算工作是對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的一個(gè)總結(jié)和概括，是一年來各項(xiàng)支出的匯總和反映。財(cái)政決算是根據(jù)預(yù)算單位賬套中各項(xiàng)花費(fèi)的集中反映并以報(bào)表形式表達(dá)出來。按照我國(guó)目前的財(cái)政運(yùn)行要求，預(yù)算收支是一個(gè)平衡關(guān)系，決算大多和預(yù)算水平相一致，實(shí)現(xiàn)收支平衡。這里的收支水平一致是截止年底各算單位從各級(jí)財(cái)政部門收到的預(yù)算總額，包括年中追加的預(yù)算。另外，決算報(bào)表中收支一致，但是項(xiàng)目金額能否一致，那就要看預(yù)算單位具體預(yù)算執(zhí)行的情況了。決算工作是各級(jí)財(cái)政部門的監(jiān)控手段，一致受到重視，但是預(yù)決算的一致性問題一直沒有很好的解決。

2 預(yù)決算偏差的原因

2.1 預(yù)算收入估計(jì)不準(zhǔn)確，超收情況影響預(yù)算執(zhí)行

預(yù)算單位的預(yù)算收入不準(zhǔn)直接反應(yīng)就是年初預(yù)算規(guī)模較小，存在年中追加預(yù)算項(xiàng)目或者超收的情況，預(yù)算與決算不能實(shí)現(xiàn)一致性。例如從財(cái)政部網(wǎng)站上獲得的2013年財(cái)政部預(yù)算和決算數(shù)據(jù)對(duì)比可知，預(yù)算規(guī)模為359990.62萬元，但是決算報(bào)表中實(shí)際實(shí)現(xiàn)的收入為672104.49萬元。其中，財(cái)政撥款收入，事業(yè)收入和其他收入都有明顯的超收情況。這種實(shí)際收到的資金比預(yù)算多是一個(gè)較為普遍的現(xiàn)象，也是導(dǎo)致基層預(yù)算單位預(yù)決算不一致的重要原因。收入估計(jì)不準(zhǔn)確，預(yù)算單位管理者保守估計(jì)各項(xiàng)收入的規(guī)模，隱藏可能實(shí)現(xiàn)的實(shí)際收入額度也是造成收入不準(zhǔn)的重要原因，預(yù)算編制過小，而年中實(shí)現(xiàn)追加或者實(shí)現(xiàn)的收入過大，就造成了決算執(zhí)行的偏差。所以，預(yù)算收入的準(zhǔn)確編制對(duì)于保證預(yù)決算一致性有至關(guān)重要的作用。

2.2 預(yù)算編制不準(zhǔn)確，預(yù)算年中調(diào)整直接影響決算的一致性

我國(guó)部門預(yù)算編制是包括日常人員經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的綜合性支出預(yù)算，按照不同項(xiàng)目對(duì)資金進(jìn)行細(xì)分，劃分出不同類款項(xiàng)的預(yù)算金額。我國(guó)預(yù)算法也要預(yù)算單位要按照批復(fù)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行執(zhí)行，不允許未經(jīng)批準(zhǔn)的篡改預(yù)算項(xiàng)目違規(guī)支出。這些要求就需要預(yù)算單位編制預(yù)算項(xiàng)目要經(jīng)過深思熟慮，合理規(guī)劃預(yù)算項(xiàng)目的預(yù)計(jì)使用金額，清晰劃分不同類款項(xiàng)的總預(yù)算?？墒呛芏囝A(yù)算單位領(lǐng)導(dǎo)盲目追求預(yù)算總額，對(duì)預(yù)算的具體項(xiàng)目關(guān)注度不夠，具體預(yù)算編制人員敬業(yè)心也有限，有時(shí)候就會(huì)出現(xiàn)這個(gè)項(xiàng)目資金富余，另外一個(gè)項(xiàng)目資金緊張，厚此薄彼的不科學(xué)的分配資金使得預(yù)算執(zhí)行中需要修改預(yù)算，預(yù)算項(xiàng)目之間的調(diào)整勢(shì)必會(huì)造成預(yù)算和決算執(zhí)行之間的不匹配，對(duì)于加強(qiáng)預(yù)算的管理控制能力有一定的影響。

2.3 日常會(huì)計(jì)核算不精確，隨意性大導(dǎo)致預(yù)決算不一致

日常的會(huì)計(jì)核算是編制決算的基礎(chǔ)，核算的水平直接影響決算編報(bào)的質(zhì)量。財(cái)政部門近些年來加大了對(duì)基層預(yù)算單位的賬表一致性的核查，但是核算不準(zhǔn)確無法實(shí)現(xiàn)預(yù)決算一致。究其根源很大程度是預(yù)算單位的會(huì)計(jì)人員對(duì)于類款項(xiàng)理解的程度不深，在資金使用上有串項(xiàng)的情況。不同類別的資金混亂使用，會(huì)計(jì)處理也未按項(xiàng)目進(jìn)行分類核算，會(huì)計(jì)人員處理業(yè)務(wù)隨意性很大，資金核算不規(guī)范，結(jié)果在年末無法按項(xiàng)目匯總資金，反映項(xiàng)目的資金使用進(jìn)度和剩余待結(jié)轉(zhuǎn)的資金規(guī)模，隨意編報(bào)決算報(bào)表，或者參照預(yù)算編報(bào)報(bào)表，經(jīng)過財(cái)政部門的檢查按實(shí)際情況調(diào)整之后，自然預(yù)決算無法一致?？傮w來說，日常會(huì)計(jì)核算對(duì)于決算執(zhí)行至關(guān)重要，需要加強(qiáng)日常核算的準(zhǔn)確性來提高決算報(bào)表的質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)預(yù)決算的一致性。

2.4 監(jiān)督立法的力度有待加強(qiáng)

人大作為我國(guó)最高的立法監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)我國(guó)政府的預(yù)算決算有最強(qiáng)的監(jiān)督管理職能。我國(guó)的預(yù)算和決算每年要通過各級(jí)人大的批準(zhǔn)，所以強(qiáng)有力的人大監(jiān)督檢查也是約束政府執(zhí)行預(yù)算的重要因素。人大對(duì)于政府的預(yù)算監(jiān)督也不是事無巨細(xì)，面面俱到的。我國(guó)預(yù)算法第三十二條也規(guī)定，各級(jí)政府預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照本級(jí)政府預(yù)算金額的百分之一到百分之三設(shè)置預(yù)備費(fèi)，用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害救災(zāi)開支以及其他難以預(yù)見的特殊開支。這部分不明確使用方向的財(cái)政資金的使用分配權(quán)在各級(jí)政府手中，所以，各業(yè)務(wù)部門會(huì)根據(jù)本部門的實(shí)際情況，與主管領(lǐng)導(dǎo)溝通后申請(qǐng)這部分機(jī)動(dòng)資金。申請(qǐng)的“預(yù)算外”資金執(zhí)行之后自然形成了本部門的預(yù)算與決算執(zhí)行的不一致情況。這種具有自由支配權(quán)的資金存在影響我國(guó)預(yù)決算的一致性，我國(guó)政府應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)這部分資金的監(jiān)管，提高對(duì)預(yù)算資金的控制能力。

3 減少預(yù)決算偏差的解決辦法

3.1 提高預(yù)算的測(cè)算能力，減少超收情況的發(fā)生

超收以及保守估計(jì)收入給我國(guó)管理預(yù)決算一致性帶來的影響有目共睹，減少財(cái)政預(yù)算超收情況，對(duì)按照預(yù)算執(zhí)行防止由于平衡關(guān)系追加預(yù)算有一定的幫助作用。從2012年至2014年間中央財(cái)政的超收情況看，隨著經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)，國(guó)外經(jīng)濟(jì)的疲軟以及營(yíng)改增等多種因素的印象，增值稅、企業(yè)所得稅、營(yíng)業(yè)稅和消費(fèi)稅等幾大稅種在這三年間大部分都沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)期的收入規(guī)模，一般都能完成預(yù)算的96%～99%之間，而超收的重要貢獻(xiàn)者是非稅收入，幾乎年年超收。從數(shù)據(jù)上分析，準(zhǔn)確衡量非稅收入和稅收水平是平抑超收，實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)確編制收入預(yù)算的的重要途徑。一方面各職能部門要加大對(duì)本部門非稅收入的測(cè)算，提高測(cè)算的準(zhǔn)確度。另一方面要準(zhǔn)確估計(jì)第二年的稅收水平，重點(diǎn)是結(jié)合我國(guó)政策的變化和國(guó)際、國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的波動(dòng)變化，動(dòng)態(tài)監(jiān)控經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)情況，結(jié)合基期的稅收水平，實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)確測(cè)算財(cái)政收入規(guī)模?？梢酝ㄟ^應(yīng)用云計(jì)算和大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)影響稅收的各項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行分析計(jì)算，建立一個(gè)動(dòng)態(tài)的數(shù)據(jù)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)庫，合理科學(xué)的計(jì)算未來我國(guó)稅收的規(guī)模，減少財(cái)政超收情況的發(fā)生，提高預(yù)算的準(zhǔn)確度。

3.2 預(yù)算單位要提高預(yù)算的編制質(zhì)量，提高預(yù)算的可執(zhí)行性

如果財(cái)政部門可以準(zhǔn)確測(cè)算未來的財(cái)政收入，那么各部門準(zhǔn)確編制本部門的預(yù)算，在一定程度上就能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)算和決算執(zhí)行的一致。所以，各個(gè)預(yù)算編制主體單位就要認(rèn)真負(fù)責(zé)的編制本部門的預(yù)算，樹立嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，減少隨意更改部門預(yù)算的思想意識(shí)。首先，單位負(fù)責(zé)人要親自負(fù)責(zé)本部門的預(yù)算編制合理分配人員經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)之間不同項(xiàng)目的資金規(guī)模。其次，具體編制預(yù)算的工作人員要及時(shí)與業(yè)務(wù)部門的溝通，合理安排不同項(xiàng)目的資金，降低項(xiàng)目的資金超編和不足情況發(fā)生。這樣在預(yù)算執(zhí)行過程中，業(yè)務(wù)人員按照預(yù)算遵守執(zhí)行，不隨意調(diào)整項(xiàng)目的預(yù)算額度，在執(zhí)行階段也能保證決算執(zhí)行與預(yù)算的一致性，提高財(cái)政資金的使用效率。

3.3 財(cái)務(wù)人員要認(rèn)真處理會(huì)計(jì)核算，實(shí)現(xiàn)預(yù)決算的一致性

會(huì)計(jì)核算的準(zhǔn)確性也直接影響預(yù)決算的一致性。各預(yù)算部門需要認(rèn)真進(jìn)行會(huì)計(jì)處理，保證使用資金的合規(guī)性和合法性，以及資金的具體使用與預(yù)算類款項(xiàng)等都能實(shí)現(xiàn)一一對(duì)應(yīng)，這就需要一線會(huì)計(jì)人員能夠負(fù)責(zé)起來，實(shí)現(xiàn)會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)的規(guī)范管理。一方面一線財(cái)務(wù)人員要提高自身的業(yè)務(wù)素質(zhì)，多與預(yù)算編制人員進(jìn)行溝通，及時(shí)了解不同項(xiàng)目的資金額度和使用方向。另一方面要做好日常會(huì)計(jì)核算的處理工作。會(huì)計(jì)處理是編制決算的關(guān)鍵，分項(xiàng)目核算能夠清楚明了的區(qū)分不同項(xiàng)目資金的花費(fèi)方便年末匯總。財(cái)務(wù)人員要按項(xiàng)目設(shè)置明細(xì)賬，對(duì)應(yīng)好每筆業(yè)務(wù)與項(xiàng)目的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)核算，提高會(huì)計(jì)核算的規(guī)范性。

3.4 健全法律法規(guī)，提高人大和審計(jì)部門的監(jiān)督檢查力度

加大人大和審計(jì)部門的監(jiān)督檢查力度是提高政府預(yù)算監(jiān)控能力與督促預(yù)算單位遵守預(yù)算執(zhí)行決算的有效手段。筆者認(rèn)為，是否可以降低預(yù)算法規(guī)定的預(yù)備費(fèi)的金額，將全部預(yù)算資金納入人大的監(jiān)管范圍。減少相關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)的自由支配資金額度，那么決算執(zhí)行的隨意性就會(huì)降低，對(duì)預(yù)算資金的控制能力也會(huì)加強(qiáng)。各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)于預(yù)算單位的預(yù)決算執(zhí)行對(duì)比情況也要加強(qiáng)檢查力度，督促各個(gè)部門遵守預(yù)算編制的初衷，實(shí)現(xiàn)預(yù)決算的一致性。最后，完善相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，建立預(yù)決算一致性監(jiān)督檢查的機(jī)制，由每年一次的決算編報(bào)階段的一致性檢查變?yōu)椴欢ㄆ诘某B(tài)化的檢查，保障預(yù)算單位決算執(zhí)行的效果。

4 結(jié)語

實(shí)現(xiàn)預(yù)算和決算的一致性是我國(guó)政府財(cái)政體制改革的要求，也是社會(huì)公眾對(duì)我國(guó)政府提高財(cái)政資金使用效率的期盼。我國(guó)政府應(yīng)該逐漸從制度和機(jī)制上保證預(yù)算和決算的編報(bào)質(zhì)量，減少預(yù)算與決算執(zhí)行的偏差，提升對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)控能力，從而提高財(cái)政資金的使用效率，保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持久健康發(fā)展。

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中圖分類號(hào)：F812.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2096-0298(2015)05(b)-174-03