蔡大為

(遼寧省水土保持局，遼寧 沈陽 110003)

遼寧省水土保持工程建設(shè)亟待解決的幾個問題及建議

蔡大為

(遼寧省水土保持局，遼寧 沈陽 110003)

水土保持；工程建設(shè)；遼寧省

為了落實中央提出的加快生態(tài)環(huán)境建設(shè)重大部署，針對目前遼寧省水土保持工程建設(shè)存在招標(biāo)工作不規(guī)范、管理工作薄弱、造價計算不符合現(xiàn)況、配套資金無法保障等問題，提出充分發(fā)揮地市力量、積極探索科學(xué)治理模式、加大督導(dǎo)力度、嚴(yán)格資金管理等建議，進(jìn)一步加強(qiáng)水土保持工程建設(shè)管理，以更好地服務(wù)水土保持生態(tài)建設(shè)大局。

遼寧省總面積14.63萬km2，水土流失面積4.23萬km2，分別占全省總面積和山丘區(qū)面積的28.9%和53.3%?！笆濉币詠恚餐瓿伤亮魇ЬC合治理面積8 479.3 km2，占全省現(xiàn)存水土流失面積的20%，為加速遼寧省生態(tài)文明建設(shè)發(fā)揮了重要作用。為了更好地服務(wù)于全省生態(tài)環(huán)境建設(shè)，進(jìn)一步規(guī)范水土保持工程建設(shè)管理，在此筆者提出了遼寧省水土保持行業(yè)亟待解決的問題和建議，期待與業(yè)內(nèi)同仁探討。

1 亟待解決的問題

1.1 招標(biāo)工作不夠規(guī)范

水利部第14號令明確要求“施工單項合同估算價在200萬元人民幣以上的重要設(shè)備、材料等貨物的采購，單項合同估算價在100萬元人民幣以上的勘察設(shè)計、監(jiān)理等服務(wù)的采購，單項合同估算價在50萬元人民幣以上的水利工程應(yīng)實行招投標(biāo)”。各地在貫徹執(zhí)行這一要求過程中由于對招投標(biāo)辦法的理解和重視程度不同，因此執(zhí)行情況參差不齊。有的應(yīng)該招投標(biāo)而沒有進(jìn)行招投標(biāo)；有的名義上雖是公開招投標(biāo)，但實際卻是邀標(biāo)；有的招投標(biāo)只是在走形式，名義上是由中標(biāo)人實施，實則是由其他組織或個人實施；有的是因部門之間對招投標(biāo)法定程序理解的偏差導(dǎo)致招投標(biāo)各項工作的銜接配合不緊密。

1.2 建設(shè)管理仍很薄弱

盡管在《國家水土保持重點建設(shè)工程管理辦法》《水土保持工程建設(shè)管理辦法》《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水土保持項目管理實施細(xì)則》基礎(chǔ)上，遼寧省水利廳2010年和2013年又先后出臺了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)水土保持工程建設(shè)管理的意見》《關(guān)于加強(qiáng)水土保持工程質(zhì)量管理的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于加強(qiáng)水土保持工程建設(shè)管理工作的通知》，對加強(qiáng)建設(shè)管理工作做出了詳盡規(guī)定,并且省水利廳通過召開會議、舉辦培訓(xùn)班等方式對加強(qiáng)建設(shè)管理工作進(jìn)行了反復(fù)強(qiáng)調(diào)，但還是存在不少問題。有的地區(qū)盡管治理工程規(guī)模大、質(zhì)量好，但在建設(shè)管理方面卻仍有不足。比如有的地方2013年完工的工程款到2014年9月還未撥付完畢，有的地方將本該以縣水利水保部門為責(zé)任主體的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給項目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有的地方工程設(shè)計深度不夠、部分工程與設(shè)計不符、監(jiān)理日志不全、設(shè)計圖表不規(guī)范，甚至有的地方還出現(xiàn)了未驗收工程被損毀的情況。

1.3 造價計算不符合實際情況

目前，遼寧省水土保持規(guī)劃設(shè)計所采用的定額仍是2003年國家頒布的標(biāo)準(zhǔn)，與現(xiàn)實情況相差很大，影響了任務(wù)的完成和質(zhì)量的保證。如按照2003年國家頒布的人工費(fèi)定額3.43元/工時計算一個工日僅27元，而現(xiàn)實一個工日則需要100～150元，由此不難看出設(shè)計所采用的定額遠(yuǎn)低于實際需要。

1.4 配套資金無法保障

受地方財政拮據(jù)的限制，各地很少能夠真正兌現(xiàn)配套資金的承諾。尤其像中央投資1 000萬元、地方配套667萬元的坡耕地治理工程，由于占總投資40%的配套資金沒有到位，不僅嚴(yán)重影響了國家任務(wù)的完成，而且使占7.5%的獨(dú)立費(fèi)用無處列支，也使多數(shù)坡耕地治理任務(wù)較重的縣份對此項目既渴望又焦灼。

1.5 檢測費(fèi)用難以承受

按照遼寧省水利廳會同省財政廳、省發(fā)改委、省編辦聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)全省水利工程質(zhì)量管理的實施意見》(遼水合〔2013〕3號)提出的“沒有質(zhì)量檢測單位出具的質(zhì)量檢測報告，質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)不得出具質(zhì)量監(jiān)督報告；沒有質(zhì)量監(jiān)督單位出具的質(zhì)量監(jiān)督報告，不得進(jìn)行驗收”的要求，所有水土保持工程在驗收前應(yīng)首先持有由質(zhì)量檢測單位出具的質(zhì)量檢測合格報告。但由于目前國家還沒有出臺專門用于水土保持質(zhì)量檢測的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，因此涉及土石方壓實度和混凝土質(zhì)量的檢測還只能參照《水利工程質(zhì)量檢測管理規(guī)定》(水利部令第36號)執(zhí)行。目前市場上能夠承擔(dān)該項檢測任務(wù)的單位既少，報價又過高，加之地方配套資金幾乎為零，使得多數(shù)地區(qū)無力委托第三方開展質(zhì)量檢測，只能通過監(jiān)理部門的質(zhì)量評定、查驗原材料是否有合格單、測定造林成活率等方式對質(zhì)量進(jìn)行評價。

1.6 部分工程無法竣工驗收

按照國家規(guī)定，省級相關(guān)部門應(yīng)及時對國家投資工程進(jìn)行驗收，但因地方配套資金不到位，使相關(guān)的中央預(yù)算內(nèi)水土流失重點治理工程無法按時竣工驗收。

2 幾點建議

2.1 充分發(fā)揮各市力量，加強(qiáng)對基層的檢查指導(dǎo)

2013—2014年間國家向遼寧省投資3.6億元用于國家水土保持重點建設(shè)工程、國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水土保持工程、國家坡耕地水土流失綜合治理工程、中央預(yù)算內(nèi)水土流失重點治理工程等四大國家級工程建設(shè)。項目共涉及全省53個縣(市、區(qū))、183條小流域，要對所有治理現(xiàn)場在立項—施工—驗收的每個階段進(jìn)行逐一監(jiān)督檢查，必須充分發(fā)揮市水土保持部門的職能，進(jìn)一步加強(qiáng)對各項目縣的檢查指導(dǎo)及現(xiàn)場服務(wù)。

依據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，國家投資建設(shè)的水土保持工程由省里負(fù)責(zé)驗收，但根據(jù)國家目前“簡政放權(quán)”的總體要求，結(jié)合中央預(yù)算內(nèi)水土流失重點治理工程和坡耕地治理工程由“市發(fā)展改革委審批實施方案”的現(xiàn)狀，本著權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則，建議：遼寧省水利廳會同省發(fā)展改革委明確凡是國家發(fā)展改革委下達(dá)任務(wù)的驗收由市發(fā)展改革委和市水行政主管部門負(fù)責(zé)；會同省財政廳和省農(nóng)發(fā)辦參照《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水土保持項目管理實施細(xì)則》“年度建設(shè)任務(wù)完成后，省級(或委托市級)水利水保部門會同農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)組織年度驗收”規(guī)定精神，將國家水土保持重點建設(shè)工程和農(nóng)發(fā)水保項目的年度驗收工作分別委托給市水行政主管部門和市財政主管部門或市農(nóng)發(fā)辦實施。省水利廳會同省發(fā)展改革委、省財政廳或省農(nóng)發(fā)辦分別對上述工程年度驗收結(jié)果進(jìn)行抽檢，并負(fù)責(zé)竣工驗收。

2.2 加大攻關(guān)力度，盡快探索更科學(xué)的治理模式

以朝陽為代表的遼西地區(qū)發(fā)明的大規(guī)模山上水平槽、魚鱗坑整地工程，對改善遼西地區(qū)水土保持生態(tài)環(huán)境發(fā)揮了重要作用，但全省仍有很多地方的水土保持工程目前還局限于小穴造林。因此建議加強(qiáng)調(diào)研總結(jié)，應(yīng)組織有關(guān)科研院校盡快摸索出更為科學(xué)的適用遼東、遼中和遼北地區(qū)水土保持生態(tài)建設(shè)的治理模式，以更好地推動全省水土保持生態(tài)文明建設(shè)。

2.3 加大督導(dǎo)力度，規(guī)范建設(shè)管理過程

2014年，省級及以上的水土保持投資為2.3億元(其中，中央投資1.88億元、省投資0.45億元)，其治理任務(wù)為654.38 km2。為完成好這一目標(biāo)任務(wù)，必須加大督導(dǎo)力度，繼續(xù)實行嚴(yán)格的質(zhì)量監(jiān)督和資金使用審計，并組建由建設(shè)管理、前期工作、資金管理、質(zhì)量監(jiān)督等方面專家組成的督查組，通過抽查的方式對各項目縣計劃執(zhí)行情況、資金使用情況、任務(wù)完成情況進(jìn)行督查和指導(dǎo)，以強(qiáng)化管理意識和質(zhì)量意識，進(jìn)一步提高全省水土保持工程建設(shè)管理水平。

2.4 嚴(yán)格資金監(jiān)管，確保資金使用合理

為了充分發(fā)揮省級以上投資的使用效益，必須加大對各項目縣資金使用的監(jiān)管力度。督促各項目縣及時并足額配套資金，確?？傮w任務(wù)全面完成；督促各項目縣嚴(yán)格按照國家規(guī)定的要求，及時撥付預(yù)付款和工程款，提留好質(zhì)量保證金。要堅決杜絕因拖延資金撥付而影響工程進(jìn)度、因克扣工程款和未預(yù)留質(zhì)量保證金而影響工程質(zhì)量的情況；要嚴(yán)格禁止任何形式的擠占挪用；要督促各項目縣落實配套資金，保證獨(dú)立費(fèi)的需求，嚴(yán)禁將獨(dú)立費(fèi)用從省以上投資中列支。

2.5 加強(qiáng)前期工作，確保滿足施工需要

盡管全省水保項目的前期工作成效較以往有了很大提高，但仍有實施方案存在設(shè)計與實際不符、與當(dāng)?shù)匦枨蟛环那闆r，進(jìn)而造成無法施工甚至不得不變更設(shè)計的情況。為避免這一情況的再度發(fā)生，應(yīng)監(jiān)督并督促設(shè)計部門在認(rèn)真做好現(xiàn)場查勘的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格按照國家規(guī)范要求并充分考慮當(dāng)?shù)貙嶋H需求編制實施方案，以確保其符合規(guī)范要求、反映現(xiàn)場實際、適應(yīng)社會需求、滿足施工需要；實行嚴(yán)格的審查責(zé)任倒追機(jī)制，以確保所批實施方案全部符合國家規(guī)范的要求，并具有可操作性。

2.6 規(guī)范招投標(biāo)行為，加快施工進(jìn)度

組織各地嚴(yán)格按照招投標(biāo)辦法的規(guī)定開展招投標(biāo)活動，對確因工期緊(如按公開招投標(biāo)程序確實不能按期完工)等特殊情況，建議遼寧省水利廳會同有關(guān)部門準(zhǔn)許其通過邀標(biāo)方式進(jìn)行招投標(biāo)。責(zé)成招標(biāo)人加強(qiáng)對投標(biāo)人資格和信用度的審查，使更多的具備施工資格且信用度較高的投標(biāo)人參與投標(biāo)，以確保開標(biāo)后能夠順利施工。

2.7 嚴(yán)格監(jiān)理過程，加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)督

雖然遼寧省水利廳會同省財政廳、省發(fā)展改革委、省編辦在合發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)全省水利工程質(zhì)量管理的實施意見》(遼水合〔2013〕13號)中提出了“沒有質(zhì)量檢測單位出具的質(zhì)量檢測報告，質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)不得出具質(zhì)量監(jiān)督報告；沒有質(zhì)量監(jiān)督單位出具的質(zhì)量監(jiān)督報告，不得進(jìn)行驗收”的要求，但目前國家還沒有出臺專門用于水土保持檢測的規(guī)范，水土保持具有以整地造林或一般性造林為主的行業(yè)特點，只要把住苗木質(zhì)量檢驗的關(guān)口，嚴(yán)格實行栽植過程的旁站監(jiān)理，認(rèn)真進(jìn)行造林成活率測試，就可以認(rèn)定造林質(zhì)量是否合格。另外，當(dāng)前缺乏配套資金，對按照10年一遇6 h防洪標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的水土保持溝道治理工程投入大筆資金進(jìn)行檢測的必要性也有待考究。鑒于上述實際情況，建議在國家沒出臺專門的水土保持質(zhì)量檢測規(guī)范之前，對水土保持坡面工程暫不委托第三方進(jìn)行檢測，而是通過監(jiān)理部門的質(zhì)量評定、原材料檢驗、造林成活率調(diào)查等方式進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督。對溝道治理工程則由水利質(zhì)量監(jiān)督部門直接進(jìn)行檢測。

2.8 采取相應(yīng)措施，搞好工程驗收

鑒于遼寧省實施的中央預(yù)算內(nèi)水土流失重點治理工程及坡耕地治理工程都沒完成占總投資40%的地方配套資金的實際情況，為了不影響交付使用，建議通過階段驗收的方式，對已完工的中央預(yù)算內(nèi)水土流失重點治理工程及坡耕地治理工程實行階段性驗收，待配套資金全部到位且任務(wù)全部完成后再進(jìn)行竣工驗收。

(責(zé)任編輯 王 琦)

S157

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1000-0941(2015)07-0011-03

蔡大為(1967—)，男，遼寧大連市人，高級工程師，學(xué)士，從事水土保持行政管理工作。

2015-05-04