鐘海

“營改增”政策是新一屆政府推進財稅體制改革，促進經濟轉型升級的一項重要舉措，其目的在于通過稅收杠桿的引導作用，鼓勵企業(yè)延長生產鏈條，增加生產經營的附加值。2013年8月份，“營改增”政策在邵陽轄內試點推行，所涉及的行業(yè)有交通運輸業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)和郵政服務業(yè)。2014年1月份，新增了郵政服務行業(yè)作為試點，截止到2014年6月份，邵陽市共有交通運輸業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)和郵政服務業(yè)三個行業(yè)進行了“營改增”政策試點。

“營改增”政策作為新一輪財稅體制改革的先行軍，具有極強的政策傾向性，隨著改革的逐步深入，必將對財稅體制和實體經濟運行產生深遠的影響。然而，在政策推行的初期，政策的效果會受到多種因素的影響，就邵陽市而言，產業(yè)結構落后、經濟基礎薄弱、工業(yè)化水平低、企業(yè)生產經營鏈條短的客觀經濟條件會對政策的效果產生一定的制約作用，導致“營改增”政策在初期實施的效果具有極大的不確定性。本文將對邵陽地區(qū)“營改增”政策實施過程中對財政收入、行業(yè)發(fā)展和企業(yè)經營等方面帶來的影響進行深入的分析，從而總結政策的成效和存在的問題，剖析其原因，并結合在當前經濟、財稅形勢相對嚴峻的背景下，提出若干政策建議，增強“營改增”政策的效果。

一、邵陽市“營改增”政策實施的總體情況

（一）總體政策效果不佳，且行業(yè)差異巨大。截止到2013年6月末，邵陽市“營改增”增值稅收入為3538萬元，占全部入庫稅收的比重僅為2.77%。由于總量規(guī)模占比過低，其對財稅收入結構調整的作用極為有限。從行業(yè)來看，“營改增”政策的行業(yè)性差異巨大，“營改增”增值稅收入主要集中在交通運輸行業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)，兩者2014年上半年分別實現(xiàn)收入1973萬元、1566萬元，占總“營改增”收入的比重分別為55.7%、44.2%，而郵政業(yè)“營改增”改革的增值稅收入僅為2.29萬元，幾乎可以忽略不計。

“營改增”政策實現(xiàn)的稅收收入占全部入庫稅收的比重過低，對整個稅收結構的調整作用極為有限，在地方政府追求財政收入高增長的沖動下，難以對“營改增”政策引起足夠的重視。從分行業(yè)的情況來看，“營改增”政策在不同行業(yè)之間的效果差異巨大，郵政行業(yè)的“營改增”政策幾乎沒有效果。

（二）企業(yè)稅負沒有出現(xiàn)明顯的改觀，小微企業(yè)稅負反而加重。為進一步掌握“營改增”政策對企業(yè)微觀層面的影響，我們選取了40家企業(yè)進行了問卷調查，40家樣本企業(yè)中有大型企業(yè)4家，中型企業(yè)19家，小微企業(yè)17家。從企業(yè)反饋的調查情況來看，有14家企業(yè)的稅負反而加重了，占總樣本的比重為35%，其中小微企業(yè)有10家，占全部小微企業(yè)的比重為55.5%。從實際的數(shù)據(jù)來看，2013年8-12月份，40家企業(yè)的營業(yè)稅+增值稅兩項合計數(shù)與當期產值合計數(shù)比值的均值為9.71%，較“營改增”政策實施以前下降了0.96個百分點，2014年1-3月份，這一指標為10.77%，環(huán)比上升了0.97個百分點。表1為40家樣本企業(yè)的稅負情況。

二、原因分析

（一）進項增值稅發(fā)票抵扣作用尚未充分體現(xiàn)?！盃I改增”政策允許企業(yè)利用進項增值稅發(fā)票進行稅收抵扣，從而鼓勵企業(yè)延伸產業(yè)鏈，加快轉型升級。而在實際中，企業(yè)受制于生產經營的層次和實力，僅僅有少數(shù)企業(yè)能夠充分利用進項增值稅發(fā)票抵扣而實現(xiàn)稅負負擔下降，而小微企業(yè)的生產經營鏈條更短，更沒有足夠的可抵扣的進項增值稅發(fā)票，經濟基礎和企業(yè)生產經營的實現(xiàn)條件抑制了“營改增”的效果。在調查的40家企業(yè)中，僅有7家企業(yè)是由于企業(yè)購置的應稅貨物及勞務等進項稅金抵扣作用帶來稅負的下降，而且均是大中型企業(yè)。

（二）行業(yè)間的稅率差異造成“營改增”政策效果的巨大差異?！盃I改增”所涉及的行業(yè)中，行業(yè)間的稅率水平差達到了8個百分點的巨大差距。過大的稅率差直接異化了“營改增”政策在不同行業(yè)之間的政策效果。造成這種情況的主要原因是由于行業(yè)之間的生產經營的特點不同所形成的。比如，對于郵政服務業(yè)而言，其經營所需要的生產要素中能夠進行稅收進項抵扣的部分非常有限，而“營改增”政策的效果恰恰主要體現(xiàn)在允許生產過程中的進項稅收可以抵扣，直接導致了在郵政服務業(yè)中“營改增”政策的實施幾乎沒有任何效果。

（三）“營改增”試點實施的過程中，地方政府沒有出臺相應的配套措施。從邵陽的情況來看，邵陽經濟發(fā)展程度低，財政收支主要依靠上級轉移支付進項維持，有限的地方政府財政實力難以為“營改增”提供有力的政策和資金支持。同時，“營改增”政策對地方政府而言，是一種調整財稅收入結構的政策，并不能給地方政府帶來做大做強財稅收入總量的效應，反而會在一定程度上拉低當前整個地方政府的財政收入增長，在利益驅動下，地方政府也不愿意為“營改增”政策的實施提供配套的措施安排，沒有出臺相應的配套支持政策對企業(yè)的稅負上升的部分進項抹平，影響了“營改增”政策效果的發(fā)揮。

（四）“營改增”后所適用的稅率的變化造成部分企業(yè)稅負加重?！盃I改增”政策實施后，企業(yè)所適用的稅率發(fā)生了改變，一些企業(yè)所適用的稅率隨即提高，這也導致了部分企業(yè)稅負水平加重。從調查反饋的情況來看，也反映出了這一問題的影響，14家“營改增”后稅負比率上升的企業(yè)中，有3家企業(yè)認為“營改增”政策實施后企業(yè)所適用稅率上升是導致其稅負加重的重要原因，并且全部中在交通運輸行業(yè)。

三、政策建議

（一）進一步完善稅制，縮小行業(yè)間的稅負差距。在“營改增”政策實施的過程中，不同行業(yè)的生產經營方式、技術水平、要素投入等方面的差異性，容易造成“營改增”政策在行業(yè)之間產生過大的差異，既損害了政策的公平性，也在一定程度上抑制了相關行業(yè)的發(fā)展。因此，有必要對不同行業(yè)的稅率差進行合理的調整，降低較高的稅率，適當對稅率水平較低的行業(yè)提高較低稅率，從而強化政策的平等性。同時針對企業(yè)對稅收政策了解程度不夠的實現(xiàn)情況，組織開展管理、稅務、財務、運營等人員的政策專項培訓，有效幫助企業(yè)用好用活政策。

（二）在“營改增”實施的初級階段，適度擴大企業(yè)進項稅費可抵扣的范圍。對于欠發(fā)達地區(qū)的企業(yè)，生產技術水平大多相對較低，缺乏足夠的可供抵扣的進項稅費，造成了“營改增”政策能夠帶來的企業(yè)“減負”效應空間大幅壓縮，導致本應該有利于企業(yè)生產轉型的政策效果出現(xiàn)了偏差，企業(yè)的稅負負擔上升。在“營改增”政策實施的初級階段，企業(yè)受制于經營鏈條和技術水平的限制，企業(yè)缺乏足夠的抵稅資源，建議允許在試點前期，將企業(yè)的研究開發(fā)費用、宣傳廣告費用、人力資本開發(fā)費用、專利權使用費用、非專利技術轉讓費等無形資產支出作為進項稅額允許抵扣。

（三）建議政府積極關注“營改增”相關政策的變化，及時出臺微調措施。對于欠發(fā)達地區(qū)的地方政府而言，往往更關注經濟增長和財稅增收，在經濟發(fā)展上短期行為比較明顯，對“營改增”政策的長期效應即缺乏理解，也未能引起足夠的重視。在“營改增”政策的實施過程中，上級政府部門可以通過加大對欠發(fā)達地區(qū)的扶持政策激發(fā)地方政府的積極性。通過財政杠桿的引導作用，鼓勵地方政府出臺配套措施，對稅負比重上升的企業(yè)，尤其是小微企業(yè)，設定“緩沖期”，給予適度的返還，熨平政策的沖擊，加大對稅制改革中的試點行業(yè)的優(yōu)化結構轉型升級提供扶持幫助。

四、結語

“營改增”政策是新一輪財稅改革的前奏，隨著改革的穩(wěn)步推進，“營改增”政策將對整個國民經濟和財稅體制將產生越來越大的影響，“營改增”政策的實施著眼于長遠的經濟發(fā)展轉型升級，而在政策實施的初期，由于地區(qū)性、行業(yè)性、資源稟賦以及生產技術水平的差異，并通過政策執(zhí)行環(huán)節(jié)的傳導和放大作用，進而造成“營改增”政策帶來的效果和影響在不同地區(qū)和不同行業(yè)間表現(xiàn)出來極大的差異性，這些差異性反過來抑制了政策的效果，在一定程度上會偏離了政策的初衷。作為一項重要的財稅政策，有必要通過適時、適度調整政策的規(guī)則，發(fā)揮屬地政府的積極作用，從而為“營改增”政策的實施提供更為有利的環(huán)境，進而形成促進經濟轉型升級的強大動力。