劉洋、唐任伍、龍希成、李明明

以重構(gòu)信任文化破解農(nóng)村環(huán)境整治困境

劉洋、唐任伍、龍希成、李明明

隨著工業(yè)化、農(nóng)業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快，享受到便捷、富足現(xiàn)代化生活的同時，農(nóng)村也面臨著層出不窮的秸稈焚燒、化肥濫用、垃圾污染等問題。老實巴交的農(nóng)民兄弟怎么在環(huán)保這個關(guān)鍵環(huán)節(jié)掉了鏈子？

當前，我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)相當脆弱，遭受著外源性污染和內(nèi)源性污染的雙重壓力，農(nóng)業(yè)已超過工業(yè)成為最大的面源污染產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村水土流失、土地退化、農(nóng)業(yè)生物多樣性降低、自然災(zāi)害頻繁，化肥農(nóng)藥的過量使用和不當使用，造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自身污染、農(nóng)村生活環(huán)境污染都相當嚴重。對比各級政府對農(nóng)村環(huán)境治理高壓管控和巨量投入，環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施快速填平補齊，農(nóng)民環(huán)保意識不斷增強，但末端治理始終是“最難行的最后一公里”。

環(huán)境治理雙向信任危機

霧霾已成為全民公敵，越來越多城市居民深受其害，秸稈焚燒則被不少媒體、專家和部門指為霧霾主要“元兇”之一。 自1999年原國家環(huán)保總局、農(nóng)業(yè)部等6部局聯(lián)合發(fā)布《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》至今，秸稈禁燒“狠抓嚴打”了16年之久，仍舊“屢禁不止”。10月20日，江蘇省環(huán)保廳向徐州新沂市開了今年全省秸稈焚燒的首個罰單，這“第一把火”所在地華豐村的村支書也主動提交了辭職報告，無論是引咎辭職還是臨陣換將，無不體現(xiàn)出秸稈禁燒這場持久戰(zhàn)沒有根本上觸及最末端的農(nóng)民，也赤裸裸凸顯出農(nóng)村環(huán)境整治末端治理的瓶頸。

末端治理固有思維存在偏差

相當主流的聲音認為農(nóng)民幾千年形成的生產(chǎn)生活習慣對環(huán)境有天然的破壞性，由此依據(jù)，環(huán)保部門將施策重點放在整治，忽略了末端引導(dǎo)。如果環(huán)境污染者群體龐大或者擴大，法難責眾，末端整治效能極低。

實際上，農(nóng)村桔桿焚燒也就近20年才普遍起來，過去農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟落后、田少人多，耕作以人力、畜力為主，秸稈既是寶貴的燃料、肥料，又是牛馬等大牲畜的主要飼料來源，并沒有帶來太大的環(huán)境問題。如今農(nóng)村勞動力短缺，靠土地吃飯的主力變成了“老弱殘兵”，加上部分地區(qū)畜力使用減少，秸稈的燃料、飼料屬性也不斷削弱，桔桿還田耗費人力、政府補貼低，一把火燒了既省時、省力、省地，還能提供寶貴的鉀肥，自然成了最經(jīng)濟的選擇。但是，如果政府能夠有效引導(dǎo)企業(yè)和農(nóng)民投入更多資源，開展秸稈回收用做燃料發(fā)電、肥料、建筑板材等更加經(jīng)濟實惠的綜合利用，未來焚燒并不會成為桔桿處置的唯一選項。

基層環(huán)境治理體系“頭重腳輕”

焚燒秸稈，農(nóng)民環(huán)保意識不覺醒，不能成為治污不力的擋箭牌，基層干部也不應(yīng)成為替罪羊。當下基層環(huán)境治理的指標任務(wù)已經(jīng)非常清晰和量化，給各地戴上了法律監(jiān)管、政績考核、輿論監(jiān)督的360度緊箍咒。但無論是將矛頭指向政府官員，還是農(nóng)村和農(nóng)民，都必須依賴于自上而下建立一套可執(zhí)行的環(huán)境法律體系，監(jiān)督落實，并強化全民環(huán)保意識，人人參與。

農(nóng)民為城市污染買單的輿論錯位

目前的桔桿禁燒的輿論場，給農(nóng)民的感覺都是“為城市人減負”，“為城市人能看到藍天，鄉(xiāng)下人就要多花錢費力”，農(nóng)民能夠獲得的實惠著墨不多。在菜價遠低于房價，農(nóng)民工在城市地位較低，個人污染“免費”、治理“付費”等復(fù)雜大環(huán)境下，要農(nóng)民再次甘于奉獻，顯然不能產(chǎn)生足夠的說服力和預(yù)期效果。

末端治理實效化

環(huán)保部部長陳吉寧在2015年全國環(huán)保廳局長研討班座談會上強調(diào)，要著力處理好中央與地方的關(guān)系。他指出，要進一步理順中央與地方關(guān)系，明晰各級事權(quán)，加強上下協(xié)調(diào)，建立信任文化，形成工作合力。筆者認為，環(huán)境保護對城市人、農(nóng)民的目標是一致的，切實保障廣大群眾的環(huán)境權(quán)益，讓人們享有更多的藍天白天、綠地碧水，是建設(shè)農(nóng)村農(nóng)業(yè)環(huán)境末端治理信任文化最堅實的基礎(chǔ)。

加快發(fā)展農(nóng)村循環(huán)經(jīng)濟

以桔桿綜合利用為例，政府通過政策傾斜和技術(shù)扶持，加大對秸稈焚燒“重災(zāi)區(qū)”及其農(nóng)戶的救濟力度，讓農(nóng)民從秸稈回收、秸稈綜合利用等方面獲得遠比“燒秸取灰”更多的利益，禁燒才能深入人心，得到切實遵守。同時規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、社會化則是綜合利用、綜合整治最“多快好省”的途徑。

對于農(nóng)村而言，建立生態(tài)農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的關(guān)鍵目標。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中資源利用率低、污染嚴重的要進行整改，加快技術(shù)改造步伐。同時淘汰或關(guān)閉那些浪費資源、污染嚴重的落后工藝，對高耗能、高污染的項目嚴禁興建。設(shè)立基金幫助那些以廢棄物或再生資源為原料的“靜脈產(chǎn)業(yè)”興建。積極調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)和無公害產(chǎn)品，建立綠色有機食品生產(chǎn)基地。

加強環(huán)保科普和宣傳

要改變農(nóng)民長期形成的不良生產(chǎn)、生活習慣，充分調(diào)動群眾的主人翁意識，需要長期的宣傳、教育、引導(dǎo)和管理，讓他們真正樹立“環(huán)保為我”的思想。要將農(nóng)村環(huán)境綜合整治與群眾工作、民調(diào)工作、基層組織建設(shè)等工作有機結(jié)合起來，鎮(zhèn)村干部逐戶上門與農(nóng)民進行面對面科普教育和經(jīng)常性督促指導(dǎo)。充分利用電視、報刊、網(wǎng)絡(luò)、廣播、APP、微信、QQ、宣傳欄等多種形式強化宣傳，傳播環(huán)保知識，推廣典型經(jīng)驗。組織村民參加農(nóng)村環(huán)境集中整治活動，營造大家動手，人人參與的良好氛圍。在中小學加強對青少年環(huán)境意識培養(yǎng)，“小手牽大手”，帶動家長。鎮(zhèn)村部門要引導(dǎo)農(nóng)民訂立村規(guī)民約，簽訂環(huán)保責任書，實行門前三包、責任地三包，提倡適量施肥，對飲用水水源等敏感區(qū)域?qū)嵭薪B(yǎng)等制度。

完善農(nóng)村環(huán)境整治專項評估機制

建議每年由省級政府確定當年農(nóng)村環(huán)境整治總體目標和各地市分解目標，市縣兩級政府制定目標導(dǎo)向的工作實施和績效評估方案，將考核重點和履職追責向鎮(zhèn)、村、社區(qū)等基層傾斜。推動評估過程和結(jié)果的公開化，充分調(diào)動公眾參與監(jiān)督評估，并將績效考核結(jié)果作為政府改進工作和干部任命、考評的重要依據(jù)。引入第三方參與評估，實現(xiàn)評估主體多元化，逐步建立由政府部門自我評價、上級評價、黨的組織部門和人大環(huán)資機構(gòu)主持的評估，行政管理和服務(wù)對象的評估，社會（輿論）評估、專家評估等多重評估體系，保證績效評估的真實可靠。

信任是農(nóng)村環(huán)境整治造血機制關(guān)鍵

10月24日召開的全國農(nóng)村環(huán)境連片整治工作現(xiàn)場會上，環(huán)保部部長陳吉寧要求，各地要扎實推進新一輪農(nóng)村環(huán)境連片整治，“十三五”期間全國新增完成13萬個建制村環(huán)境綜合整治。

筆者認為，加強農(nóng)村環(huán)境保護是建設(shè)生態(tài)文明的必然要求，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要任務(wù)，是改善和保障民生的迫切需要，更是農(nóng)民兄弟利己利人的現(xiàn)實需求。但單靠自上而下的行政力量“輸血式”推動，解決不了各利益主體間的信任機制。如果農(nóng)民不愿信、不敢信、“懶得信”，那么農(nóng)村環(huán)境可能長期是最薄弱的難點，但反過來講，重構(gòu)信任文化也是農(nóng)村環(huán)境整治最具潛力的突破點和創(chuàng)新點。

（作者單位：浙江師范大學經(jīng)濟與管理學院）