山東中玻藍星（臨沂）玻璃有限公司按日連續(xù)處罰案

【案例提供單位】山東省臨沂市環(huán)境保護局

【案例類型】按日連續(xù)處罰

【案例名稱】山東中玻藍星（臨沂）玻璃有限公司超標排放大氣污染物拒不改正被按日連續(xù)處罰案

【主要違法行為】超標排放大氣污染物，被責令改正，拒不改正

【污染類型】大氣污染

【違法企業(yè)所屬行業(yè)】平板玻璃工業(yè)

【處罰及執(zhí)行情況】2015年1月8日，山東省臨沂市環(huán)境監(jiān)測站對中玻藍星（臨沂）玻璃有限公司外排廢氣進行現(xiàn)場監(jiān)測，外排廢氣中氮氧化物濃度為1 578 mg/m3，超出《山東省建材工業(yè)大氣污染物排放標準》（DB 37/2373—2013）。臨沂市環(huán)境監(jiān)測站出具正式監(jiān)測報告后，1月15日，臨沂市環(huán)境保護局執(zhí)法人員向中玻藍星（臨沂）玻璃有限公司現(xiàn)場送達了《責令改正違法行為決定書》，責令該公司立即停止大氣污染物超標排放違法行為；1月26日，臨沂市環(huán)境保護局做出《行政處罰事先告知書》，擬對該公司罰款10萬元；2月3日，臨沂市環(huán)境監(jiān)察支隊會同臨沂市環(huán)境監(jiān)測站對中玻藍星（臨沂）玻璃有限公司進行了復查，經(jīng)監(jiān)測，外排廢氣二氧化硫濃度為4 632 mg/m3，大氣污染物仍然超標，執(zhí)法人員當日送達《責令改正違法行為決定書》；2月6日，臨沂市環(huán)境保護局對超標排放大氣污染物拒不改正的違法行為，啟動按日計罰做出《行政處罰事先告知書》，按共計19日連續(xù)處罰，擬罰款190萬元；2月16日，臨沂市環(huán)境保護局對初次檢查發(fā)現(xiàn)的超標違法行為做出《行政處罰決定書》；3月6日，臨沂市環(huán)境保護局對超標排放大氣污染物拒不改正的違法行為，做出《行政處罰決定書》；2月16日，臨沂市政府印發(fā)大氣污染防治方案，對該公司實施停產(chǎn)整治。隨即，羅莊區(qū)派駐工作人員，組織實施停產(chǎn)整治工作。3月10日，該公司全面停產(chǎn)。該公司已將按日連續(xù)處罰罰款繳納到位。

超標排放大氣污染物、拒不改正、按日連續(xù)處罰、復查

基本案情與查處過程

《中華人民共和國環(huán)境保護法》實施前，多次超標排放大氣污染物，屢罰不改

中玻藍星（臨沂）玻璃有限公司（以下簡稱“中玻臨沂藍星”）位于山東省臨沂市羅莊區(qū)傅莊街道，是威海藍星玻璃股份有限公司控股子公司之一，是中國玻璃控股有限公司的成員企業(yè)。公司建有日產(chǎn)500 t/d和650 t/d浮法玻璃生產(chǎn)線各1條，產(chǎn)品為LOW-E鍍膜玻璃。2014年，因中玻臨沂藍星超標排放大氣污染物，臨沂市環(huán)境保護局先后5次對該公司立案處罰，每次罰款10萬元。臨沂市政府將該企業(yè)納入限期治理企業(yè)名單，依法責令限期治理。企業(yè)在利潤最大化目標的引導下，寧可選擇違法，承擔相對輕微的法律責任，也不愿履行防治污染的法定義務，導致屢罰不改、屢罰屢犯。

《中華人民共和國環(huán)境保護法》實施后，及時組織監(jiān)測檢查

2015年1月1日起，《中華人民共和國環(huán)境保護法》施行，《環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》配套實施，有效解決“守法成本高，違法成本低”的問題。2015年1月8日，臨沂市環(huán)境監(jiān)測站對中玻臨沂藍星外排廢氣進行現(xiàn)場監(jiān)測，外排廢氣中氮氧化物濃度為1 578 mg/m3，超出《山東省建材工業(yè)大氣污染物排放標準》（DB 37/2373—2013）濃度限值2.16倍（氮氧化物濃度限值500 mg/m3）。

對超標排放大氣污染物違法行為，責令改正，立案處罰

2015年1月15日，臨沂市環(huán)境保護局向中玻臨沂藍星現(xiàn)場送達了《責令改正違法行為決定書》，責令該公司立即停止大氣污染物超標排放違法行為，確保達標排放，并告知將組織對該公司改正違法行為的情況實施復查，如果存在拒不改正并且仍然超標的情況，臨沂市環(huán)境保護局將實施按日連續(xù)處罰；1月26日，臨沂市環(huán)境保護局做出《行政處罰事先告知書》，擬罰款10萬元并于1月27日送達；2月16日，臨沂市環(huán)境保護局對1月8日超標排放大氣污染物違法行為做出《行政處罰決定書》。

對超標排放大氣污染物違法行為的改正情況實施復查

2015年2月3日，臨沂市環(huán)境監(jiān)察支隊會同臨沂市環(huán)境監(jiān)測站對中玻藍星（臨沂）玻璃有限公司進行了復查，經(jīng)監(jiān)測，外排廢氣二氧化硫濃度為4 632 mg/ m3，超出《山東省建材工業(yè)大氣污染物排放標準》（DB 37/2373—2013）濃度限值14.4倍（二氧化硫濃度限值300 mg/m3）。當日，執(zhí)法人員送達《責令改正違法行為決定書》。

對超標排放大氣污染物拒不改正的違法行為，實施按日連續(xù)處罰

依據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護法》第五十九條和《環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》（環(huán)境保護部令第28號）規(guī)定，臨沂市環(huán)境保護局依法對該公司實施按日連續(xù)處罰，按日連續(xù)處罰的起止時間為送達《責令改正違法行為決定書》的次日起，至復查發(fā)現(xiàn)超標排污日止，即1月16日至2月3日共計19日，每日罰款數(shù)額為原處罰數(shù)額10萬元，按日連續(xù)處罰計罰數(shù)額190萬元。2月6日，臨沂市環(huán)境保護局對超標排放大氣污染物拒不改正的違法行為，做出《行政處罰事先告知書》，擬罰款190萬元；2月16日，根據(jù)臨沂市委辦公室、市政府辦公室《關于印發(fā)〈臨沂市大氣污染防治2015年攻堅行動方案〉和〈臨沂市大氣污染防治攻堅三年行動方案（2015—2017年）〉的通知》，依法對該公司實施停產(chǎn)整治。同時，羅莊區(qū)派駐工作人員，組織實施停產(chǎn)整治工作；3月10日，該公司全面停產(chǎn)。

案件涉及的法律問題

按日連續(xù)處罰的適用

《中華人民共和國環(huán)境保護法》第五十九條規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正的，依法做出處罰決定的行政機關可以自責令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰?！痹诜捎谜Z中，“可以”“應當”“必須”含義和效力是不同的，“可以”是授權性規(guī)定，行為主體“可為”，也可“不為”，“為”與“不為”是其權利，可以選擇。“應當”、“必須”都是強制性規(guī)定，行為主體只能“為”，不可“不為”，“為”是其義務，不能選擇，只能遵行。“必須”比“應當”的語氣更重，要求更嚴。由于按日連續(xù)處罰是對環(huán)境違法行為的嚴懲重罰，環(huán)境保護主管部門可以根據(jù)企業(yè)違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)、后果等因素，考慮監(jiān)管實際需要，確定是否實施按日連續(xù)處罰。本案中，復查時外排廢氣仍然超標嚴重，屬于明顯拒不改正違法行為，因此確定實施按日連續(xù)處罰，以達到督促違法行為及時改正的目的。

“拒不改正”的認定問題

“違法排放污染物”即是違反法律法規(guī)規(guī)定向環(huán)境排放污染物，包含“違法”和“排放污染物”兩層含義，強調(diào)排污行為的違法性。本案中，第一次檢查發(fā)現(xiàn)外排廢氣氮氧化物濃度超標，復查發(fā)現(xiàn)外排廢氣二氧化硫濃度超標，雖然超標排放的污染物因子發(fā)生了變化，不能理解為違法行為得到了改正，外排廢氣污染物超標的違法性繼續(xù)存在。因此，應當認定為企業(yè)“拒不改正”，仍然繼續(xù)違法排放污染物。根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護法》的規(guī)定，適用按日連續(xù)處罰的違法行為種類，并不僅限于“違法排放污染物”的情形，地方性法規(guī)可以根據(jù)當?shù)丨h(huán)境污染狀況的特點和環(huán)境保護管理的需要，規(guī)定其他環(huán)境違法行為適用按日連續(xù)處罰。

對按日連續(xù)處罰決定做出時間的限制

環(huán)境保護主管部門檢查發(fā)現(xiàn)排污者違法排放污染物，應當進行調(diào)查取證，就檢查當日的違法行為，依法做出一個獨立的行政處罰決定。排污者拒不改正違法排污行為、環(huán)境保護部門依法實施按日連續(xù)處罰的，按日連續(xù)處罰的處罰決定書應當在原處罰決定書之后發(fā)出，但按日連續(xù)處罰告知書不受原處罰決定作出時間的限制，即按日連續(xù)處罰告知書可以先于原處罰決定書發(fā)出。排污者提起復議或訴訟的，不影響環(huán)境保護部門對排污者違法行為的改正情況實施復查，但環(huán)境保護部門復查發(fā)現(xiàn)排污者未停止違法排污行為的，應當在復議、訴訟結(jié)束之后，再決定是否做出按日連續(xù)處罰決定。

本案啟示

如何在執(zhí)法工作中實施好按日連續(xù)處罰，以本案為例，有以下幾點啟示：

正確領會立法原意

在《中華人民共和國環(huán)境保護法》修訂之前，法律未賦予環(huán)境保護部門按日計罰的權限，導致對環(huán)境違法行為的罰款處罰額度嚴重低于企業(yè)的防治污染成本和違法生產(chǎn)收益，“守法成本高，違法成本低”的現(xiàn)象普遍存在。這成為環(huán)境違法案件頻發(fā)、違法排污企業(yè)屢罰屢犯的一個重要原因。當環(huán)境保護部門的處罰不能對環(huán)境違法行為構成有效震懾時，企業(yè)對環(huán)境保護工作便不會高度重視，環(huán)境違法行為也不能得到及時糾正。通過實施按日連續(xù)處罰，實現(xiàn)過罰相當，有效解決“守法成本高，違法成本低”的問題，達到督促違法行為及時改正的目的。按日連續(xù)處罰主要適用于違法情節(jié)惡劣、屢教不改的企業(yè)，目的是督促企業(yè)改正違法行為。

及時責令改正違法行為

實施按日連續(xù)處罰的目的是及時糾正環(huán)境違法行為，避免違法行為對環(huán)境造成更大影響?！董h(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》規(guī)定，環(huán)境保護部門責令排污者改正違法行為的內(nèi)容主要是立即停止違法排污行為，同時規(guī)定環(huán)境保護部門可以當場認定違法排放污染物的，應當在現(xiàn)場調(diào)查時即責令排污者立即停止違法排放污染物行為；對超標排污，需要通過環(huán)境監(jiān)測來認定，環(huán)境保護部門應當在取得環(huán)境監(jiān)測報告后3個工作日內(nèi)向排污者送達責令改正違法行為決定書，責令立即停止違法排放污染物行為。

做好復查工作

在規(guī)定復查期限時，綜合考慮復查工作開展的及時性和執(zhí)法實踐的可行性，環(huán)境保護部門應當在送達《責令改正違法行為決定書》之日起30日內(nèi)，以暗查方式組織對違法排放污染物行為的改正情況實施復查。企業(yè)在復查前期間有停產(chǎn)的，但復查時恢復生產(chǎn)又違法排放污染物，對于計罰日數(shù)的確定，仍按照《責令改正違法行為決定書》送達排污者之日的次日起，至環(huán)境保護部門復查發(fā)現(xiàn)違法排污行為之日止計算。環(huán)境保護部《關于按日連續(xù)處罰計罰日數(shù)問題的復函》（環(huán)函[2015]232號）規(guī)定，計罰日數(shù)是一個連續(xù)的起止時間，排污者在計罰周期內(nèi)存在停產(chǎn)停業(yè)或者達標排放的日數(shù)，均不能從計罰日數(shù)中扣除。

綜合運用各類行政手段

在符合按日連續(xù)處罰適用條件的環(huán)境違法行為中，根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護法》的規(guī)定，有些違法行為可以同時適用責令排污者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治或者采取查封扣押等措施，例如通過逃避監(jiān)管的方式排放污染物的。如超標排放污染物的，《中華人民共和國環(huán)境保護法》第六十條規(guī)定，環(huán)境保護主管部門可以責令其采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施；情節(jié)嚴重的，報經(jīng)有批準權的人民政府批準，責令停業(yè)、關閉。雖然實施按日連續(xù)處罰不受次數(shù)限制，但多次被責令改正并仍拒不改正的，環(huán)境保護主管部門應根據(jù)實際情況，采取進一步措施予以制止，綜合運用各類行政手段，善于打“組合拳”，以盡早實現(xiàn)違法排污行為終止為目的。由于有的違法行為需要同時采取多種措施，需要多次復查、核查，制作和送達多種文書，工作量大，因此有關配套辦法實施一段時間后，應根據(jù)實際進行統(tǒng)籌簡化，同時，環(huán)境保護部門應增強執(zhí)法人員力量，適應執(zhí)法需要。