文｜王慶九 李文青 陳鳴 王龔博

新環(huán)保法背景下排污費征收制度調(diào)整分析

文｜王慶九 李文青 陳鳴 王龔博

此次新《環(huán)境保護法》對排污費規(guī)定的修改，主要目的在于加大經(jīng)濟杠桿在污染物減排中的作用，這也就是排污費征收制度調(diào)整的重要依據(jù)。

近年來，國家對環(huán)保的投入逐年增加，環(huán)境質(zhì)量有了較大的改善，但污染物排放總量仍然較大，進一步減排的任務(wù)十分艱巨，環(huán)保工作面臨新的挑戰(zhàn)，在此形勢下，全國人大于2014年4月修改通過了新的《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱新《環(huán)境保護法》），并于2015年1月1日起開始正式實施。新《環(huán)境保護法》中，進一步明確了排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定繳納排污費；此次新《環(huán)境保護法》對排污費規(guī)定的修改，主要目的在于加大經(jīng)濟杠桿在污染物減排中的作用，這也就是排污費征收制度調(diào)整的重要依據(jù)。

現(xiàn)行排污費征收制度存在的問題

1979年9月，五屆全國人大通過的《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》規(guī)定：“超過國家規(guī)定的標準排放污染物，要按照排放污染物的數(shù)量和濃度，根據(jù)規(guī)定收取排污費”，從法律上確定了中國的排污收費制度；1982年7月國務(wù)院頒布《征收排污費暫行辦法》，標志著我國排收費制度正式建立。排污收費的目的就是通過經(jīng)濟杠桿作用促進排污者控制污染行為，以達到減少排污、保護環(huán)境的目標，是為遏制環(huán)境損害提供的一種經(jīng)濟刺激手段。從排污費征收制度建立至今，排污費征收在環(huán)境保護工作中發(fā)揮著重要作用，但隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，現(xiàn)行的排污費征收制度已不能滿足環(huán)境保護工作發(fā)展的需要，主要存在以下幾個方面的問題：

收費標準偏低，達不到以經(jīng)濟杠桿促進排污單位減排的作用

根據(jù)收費標準收取的排污費，至少應(yīng)當不低于污染治理費用；而目前的排污收費標準，僅為污染治理設(shè)施運轉(zhuǎn)成本的20%左右，甚至更低，據(jù)南京市的調(diào)研與測算，企業(yè)的治理污染物的成本很高，SO2平均達到每公斤6元多，NOx平均達到10元多，COD平均約為7元，氨氮平均達到8元多；都大大超過了調(diào)整前排污費的征收標準；因此征收排污費對于污染控制缺乏刺激作用，這使得經(jīng)濟杠桿在環(huán)境管理工作中的作用大大下降，不少企業(yè)寧愿繳納排污費，甚至是繳納超標排污費，也不愿意提升自己的污染治理水平來削減污染物的排放；提高排污費征收標準勢在必行。

對排污單位監(jiān)控不能做到全覆蓋，導(dǎo)致排污費無法足額征收

近年來，國家對環(huán)保能力建設(shè)的投入逐年加大，對排污企業(yè)的監(jiān)測監(jiān)管力度大大加強，經(jīng)過多年發(fā)展，絕大多數(shù)城市已經(jīng)在所有重點污染企業(yè)、大型企業(yè)配置了在線污染監(jiān)測點，可以做到重點污染源實時在線監(jiān)控。由于經(jīng)費雖然有了很大的增長，但在面對所有的污染企業(yè)時，要做到在線實時監(jiān)控全覆蓋，經(jīng)費仍顯不足，這就造成了沒有在線監(jiān)控的企業(yè)存在僥幸心理，不按實際情況申報污染物排放量，導(dǎo)致排污費無法足額征收。同時，由于沒有在線監(jiān)測作為依據(jù)，環(huán)境執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)過大，整體素質(zhì)又參差不齊，出現(xiàn)執(zhí)法不嚴的情況，甚至出現(xiàn)權(quán)錢交易，存在較大廉政風(fēng)險。

排污費的征收范圍不全面，降低了對特征污染物的管理力度

雖然我國的各類污染因子由1982年的21項增加至2003年的44項，但目前排污費征收標準仍然不夠全面，放射性物質(zhì)、非甲烷總烴、汽車尾氣以及面源等污染物仍然沒有排污費征收標準，從某種程度上降低了環(huán)保部門對這些特征污染物的管理力度，特征污染物的排放帶來了很大的環(huán)境污染問題，隨著人們的生活水平的提高，人們的環(huán)保意識日益提高，維權(quán)意識也越來越強，特征污染物排放所引起的群體事件也越來越多，為環(huán)保部門的工作帶來巨大的壓力。

排污費征收制度調(diào)整的新思路

如何制定并執(zhí)行科學(xué)客觀的排污收費標準必須有一個科學(xué)合理的總體調(diào)整思路，抓住排污費征收制度調(diào)整的重點與難點，對促進企業(yè)污染治理、籌集污染治理資金、加強環(huán)境保護建設(shè)和嚴格環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法等都會起到重要作用。調(diào)整的新思路主要有以下幾點：

嚴格排放總量控制，積極推廣排污權(quán)交易制度

嚴格污染物排放總量控制，對控制污染物排放，改善環(huán)境質(zhì)量具有重要的意義。所謂排污權(quán)交易，是指在實施排污許可證管理及排放總量控制的前提下，鼓勵企業(yè)通過技術(shù)進步和污染治理節(jié)約污染排放指標，利用市場機制將污染排放指標利益最大化，使排污單位出于自身經(jīng)濟利益的考慮去尋找較經(jīng)濟的污染物削減辦法，刺激企業(yè)提升污染治理水平，并通過排污權(quán)交易獲利，達到控制環(huán)境污染，改善質(zhì)量標準的目的。在排污權(quán)交易過程中，政府要根據(jù)排污權(quán)交易的市場機制和排污權(quán)配置的運行機制分別制訂合理的規(guī)則，使采用有償?shù)姆峙浞绞礁鼮楹侠恚丛谡朴喗y(tǒng)一價格后在拍賣市場拍賣，通過市場競爭方式達到配置效率最優(yōu)。

建立起與物價水平相聯(lián)動的排污費征收標準調(diào)整的機制

排污費征收標準過低的主要原因是在幾十年前，我國的物價水平比較低，當時的征收標準與治理污染的成本是相一致的。因此，本次調(diào)整不能只根據(jù)目前的物價水平調(diào)整排污費的征收標準，必須建立起一個與物價變動相聯(lián)動的調(diào)整機制，這樣才可能避免因為通貨膨脹、物價水平浮動所帶有的排污費標準與治理污染物的成本相違背的情況出現(xiàn)，排污費征收標準應(yīng)以污染物治理的成本為依據(jù)，在此基礎(chǔ)上，對超標排放、達標排放以及超低標準排放征收排污費一定的系數(shù)，以鼓勵企業(yè)提升污染物的治理水平，減少污染物的排放。

采用按物料衡算與自動監(jiān)控數(shù)據(jù)相結(jié)合的辦法核定排污費

針對自動在線監(jiān)控?zé)o法做到全覆蓋的問題，應(yīng)該通過物料衡算與自動監(jiān)控數(shù)據(jù)相結(jié)合的辦法進行核定排污費。一是對已經(jīng)安裝污染源自動監(jiān)控設(shè)施且通過有效性審核的企業(yè)，應(yīng)嚴格按照自動監(jiān)控數(shù)據(jù)核定排污費。二是擴大以自動監(jiān)控數(shù)據(jù)核定排污費的應(yīng)用范圍，到2016年底前，所有國家重點監(jiān)控企業(yè)均要實現(xiàn)按自動監(jiān)控數(shù)據(jù)核定排污費。三是對排放污染物種類多、無組織排放且難以在線監(jiān)控的企業(yè)，按照環(huán)保部規(guī)定的物料衡算方法和監(jiān)督性監(jiān)測數(shù)據(jù)，嚴格核定排污費。四是大力推廣政府從第三方購買專業(yè)服務(wù)，由第三方負責(zé)安裝、運營和維護污染源自動監(jiān)控設(shè)施，確保監(jiān)控數(shù)據(jù)真實、準確。五是切實加大排污費征收力度，做到應(yīng)收盡收。

建立全區(qū)域聯(lián)動的排污費征收體系，防止污染搬家

對于我國的某一區(qū)位優(yōu)勢相差不大的區(qū)域來說，如果政策在區(qū)域內(nèi)不一致，必然會出現(xiàn)利益階梯化的情況，對于征收排污費來說，如區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)不同的排污費征收標準，排污企業(yè)出于利潤最大化的考慮，會將企業(yè)由排污費征收標準高的地區(qū)轉(zhuǎn)移至征收標準低的地區(qū)，出現(xiàn)污染搬家的情況。因此，對于一個區(qū)域來說，例如長三角地區(qū)，上海、江蘇、浙江、安徽等省市在制定排污費征收標準時就進行區(qū)域內(nèi)協(xié)調(diào)聯(lián)動，以防止出現(xiàn)污染搬家的問題。

做好排污費征收體系與環(huán)境稅征收體系之間的銜接工作

根據(jù)國外發(fā)達國家的發(fā)展經(jīng)驗，用環(huán)境稅替代排污費是發(fā)展的必然趨勢，新環(huán)保法也規(guī)定，一但開征環(huán)境稅，排污費將不再征收。因此，現(xiàn)在我們在進行排污費征收制度的調(diào)整時，必須考慮到將來環(huán)境稅征收體系建立時，與排污費征收體系相銜接的問題。

結(jié)語

排污費征收制度作為我國環(huán)境管理的重要經(jīng)濟杠桿在我國的環(huán)境保護工作中發(fā)揮著重要作用，但排污費征收制度也必須與時俱進進行必要的調(diào)整，以適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的要求。

（作者單位：南京市環(huán)境保護科學(xué)研究院）