郭玉清 袁 靜 李永寧

(1.南開大學 經(jīng)濟學院，天津 300071;2.徽商銀行 阜陽分行，安徽 阜陽 236000;3.天津工業(yè)大學 經(jīng)濟學院，天津 214122)

一、引言

20 世紀90年代，巴西、阿根廷、墨西哥、印度等發(fā)展中國家相繼爆發(fā)地方政府債務危機，地方財政償債能力評測越來越受到國際信用評級機構(gòu)的重視(Bhatia，2002)。地方財政償債能力決定地方政府能否及時清償?shù)狡趥鶆?，假如財政償債能力非常孱弱，地方政府將很難履行償債密集期到來時的償付責任，并將償債責任向上轉(zhuǎn)嫁而形成不斷蔓延的債務危機。為應對國際金融危機沖擊，2008年中國推出4萬億經(jīng)濟刺激計劃，通過反周期操作有力保障了本國經(jīng)濟增速。在此期間，各級地方政府紛紛成立融資平臺公司，以銀行貸款、發(fā)行企業(yè)債、政府間融資、BT 借款等方式舉債融資，隱性債務規(guī)模增長極快①中國1994年《預算法》規(guī)定地方財政應保持收支平衡，不列赤字，這從制度上禁止了地方政府通過發(fā)行政府債券的方式進行顯性融資的權(quán)力。因此，地方政府以組建融資平臺的方式舉債是一種制度外的變通模式，大多在財政收支表外運行，增加了中央準確掌握各地政府性債務規(guī)模的難度。。2013年12月，審計署的權(quán)威調(diào)查結(jié)果顯示，盡管負債率指標“政府債務余額占GDP比重”尚未超過國際公認警戒線，但部分財力薄弱地區(qū)正背負著越來越繁重的償債壓力，蘊含著結(jié)構(gòu)性償債風險，舉債融資行為可能在某些基層政府難以為繼。由此可見，構(gòu)建適用于中國的地方財政償債能力量化評估體系，實現(xiàn)對省級債務風險的動態(tài)監(jiān)測、預警和控制，已勢在必行。

為防范可能出現(xiàn)的政府債務危機，穆迪、惠譽、標準普爾等國際信用評級機構(gòu)主要采取兩種方式量化評測主權(quán)國家或行政轄區(qū)的財政償債能力:一是根據(jù)項目現(xiàn)金流和結(jié)構(gòu)類型核算歷史違約率，判斷項目風險;二是在綜合評估地方政府的財政收支、經(jīng)濟狀況、政府間財政關(guān)系后，經(jīng)過線性加權(quán)得出地方政府的信用級別。前一種方式主要針對具體項目，后一種方式則適用于廣義的財政償債能力，基本思路是，設置一套量化指標體系，其內(nèi)容涉及經(jīng)濟、財政、金融、政治、體制等多個層面，進而通過構(gòu)建定性或定量的要素矩陣來評判信用級別，提供防范預案。信用評級機構(gòu)提供的量化評測結(jié)果取決于政府各方面的償債能力表現(xiàn)，反過來，信用評級結(jié)果也會影響受評對象的可持續(xù)融資能力，信用評級結(jié)果不佳的國家或地區(qū)往往很難得到金融機構(gòu)的進一步信貸支持，其發(fā)行的政府債券也會由于風險溢價過高而難以獲得投資者的認同。

迄今為止，中國尚未構(gòu)建地方財政償債信用評級體系，關(guān)于各省區(qū)財政償債能力的量化評級研究仍不多見。既有研究大量集中于通過構(gòu)建量化指標體系衡量財政風險程度(郭玉清，2011)，指標相對權(quán)重一般通過層次分析法，經(jīng)由專家定性判斷的方式得出。盡管層次分析法對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)量要求不高，但指標權(quán)重判斷結(jié)果依賴于選擇的專家?guī)?，專家隨機樣本不同，指標最終判斷結(jié)果往往也大相徑庭，影響研究結(jié)論的穩(wěn)健性。此外，以定性方式判斷指標權(quán)重還存在研究視角的局限性問題，即當考察期限較長時，指標間的相對重要性可能隨時間發(fā)生變化并需被賦予漸進變動的權(quán)重，因此傳統(tǒng)研究方法更適用于短樣本期內(nèi)的區(qū)域間橫向考察，卻難以判斷償債能力隨時間的縱向演進趨勢。

本文借鑒國際信用評級機構(gòu)的研究方法，對中國各省區(qū)地方財政償債能力進行量化比較研究。一般來說，償債能力越強的地區(qū)，債務違約概率越小，越能夠依靠其自身的多渠道財源及時償付到期債務;反之，則可能因財力緊張而不得不將償債責任向上轉(zhuǎn)嫁或亟需上級政府予以救助。財政償債能力評級的主要目的在于通過橫向區(qū)域比較和縱向演進規(guī)律的考察，在大范圍債務流動性危機形成之前探尋地方財政可能存在的償債薄弱環(huán)節(jié)，進而提出相應的政策工具予以防范和控制。與既有文獻相比，本文主要創(chuàng)新點在于:一是對地方財政償債能力的影響因素進行篩選和甄別，確定適用于中國的財政償債能力量化評級指標體系，并對各指標的影響方式和途徑進行理論分析;二是利用審計署的多次大規(guī)模債務審計結(jié)果及萬德數(shù)據(jù)庫提供的債務數(shù)據(jù)資料，估算中國各省區(qū)債務存量數(shù)據(jù)，為其后展開的量化評級提供數(shù)據(jù)支撐;三是采用目前較為流行的熵值法進行指標權(quán)重賦值，其優(yōu)點在于指標權(quán)重由樣本基礎(chǔ)數(shù)據(jù)內(nèi)生決定，能夠避免專家判斷難以避免的定性因素干擾，并且權(quán)重賦值由數(shù)據(jù)的時空維度同時確定，從而能夠?qū)χ袊魇^(qū)財政償債能力進行橫向與縱向雙重維度的比較研究。

二、中國地方財政償債能力量化指標體系的構(gòu)建

中國地方財政償債能力量化評級的首要工作是構(gòu)建一套行之有效的指標體系。量化指標體系應盡可能將地方財政償債能力的影響變量都囊括其中，這些影響變量可能包括正向、負向和中值指標①在本文設置的地方財政償債能力量化指標體系中，正向指標是指標值越大賦值越高的指標，負向指標是指標值越低賦值越高的指標，中值指標則是在所有考察省區(qū)中越接近中值賦值越高的指標。;當指標之間存在共線性時，舍棄次要指標，避免量化結(jié)果形成內(nèi)生偏誤。最終形成的量化指標體系如圖1所示，下面詳述分層指標的選擇理由及量化方法。

A1.經(jīng)濟資源狀況

地方財政償債能力的首要決定因素是經(jīng)濟資源狀況。一般來說，受評地區(qū)可償債的各類財源均取決于該地區(qū)的經(jīng)濟增長前景和資源要素稟賦，經(jīng)濟前景越光明、資源稟賦越豐富的地區(qū)，地方政府越能從廣義稅基中汲取更多收入償還到期債務。本文以“經(jīng)濟發(fā)展前景”和“資源要素稟賦”兩類二級指標度量經(jīng)濟資源狀況，以便量化反映一個地區(qū)的廣義償債潛力。

B11.經(jīng)濟發(fā)展前景

C111.實際GDP增長率。實際GDP增長率是國際信用評級機構(gòu)進行政府償債信用評級時通常會采用的宏觀經(jīng)濟觀測指標，也是衡量各省區(qū)宏觀稅基擴張速度的核心指標。省區(qū)生產(chǎn)總值的實際增長率越高，意味著征稅潛力增長越快，舉債融資的增長績效越高，相應越能支撐本地較大規(guī)模的債務增長而不至于爆發(fā)系統(tǒng)性的債務危機。

圖1 中國地方政府償債能力的量化評級指標體系

C112.貿(mào)易開放度。作為發(fā)展中的大國，對外貿(mào)易是拉動中國各省區(qū)經(jīng)濟增長和促進本地就業(yè)的重要途徑。在貿(mào)易開放過程中，外商投資企業(yè)利用本地廉價勞動力發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，地方政府則普遍以財政返還、稅收減免、土地折價等隱性競爭方式招商引資，涵養(yǎng)本地區(qū)的預算內(nèi)稅基(陶然等，2009)，強化地方財政償債能力。

C113.城市化水平。城市化率較高的地區(qū)，外部流入要素推動本地土地資產(chǎn)升值較快，能為地方政府貢獻土地增值稅、城市建設附加稅、房產(chǎn)稅等預算內(nèi)稅收以及土地出讓金、城建配套費等預算外租、費收入。城市化水平較低的地區(qū)需要以市政建設拉動本地增長，但又欠缺可用于償債的財產(chǎn)類稅基，因此與高城市化地區(qū)相比償債能力往往更加孱弱①本文采用“城鎮(zhèn)人口占地區(qū)總?cè)丝诒戎亍狈从骋粋€地區(qū)的城市化水平，為保證穩(wěn)健性，也用“城鎮(zhèn)建成區(qū)面積占省區(qū)總面積比重”指標從地理空間視角反映城市化，但這兩個指標的量化評級結(jié)果差異極其微弱。。

C114.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的第二、三產(chǎn)業(yè)比重越高，吸收非農(nóng)就業(yè)及貢獻預算內(nèi)稅源的產(chǎn)業(yè)承載力越強。同時，該指標也反映了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向高附加值部門調(diào)整以提高經(jīng)濟競爭力的能力，代表了產(chǎn)業(yè)梯度升級的方向。本文用第二、三產(chǎn)業(yè)增加值占省區(qū)生產(chǎn)總值比重反映各省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級程度，該比值越高，越有利于增強財政償債能力。

B12.資源要素稟賦

C121.固定資產(chǎn)投資。長期保持的高固定資產(chǎn)投資率使中國在路網(wǎng)、通訊、電力、碼頭等方面擁有了較完善的基礎(chǔ)設施(林毅夫，2012)，未來中國經(jīng)濟增長仍將長期依賴環(huán)境保護、綠色產(chǎn)業(yè)、保障房建設等領(lǐng)域的投資，這將使債務負擔率在不斷擴張的經(jīng)濟總量中得以稀釋，避免爆發(fā)系統(tǒng)性償債危機，甚至“轉(zhuǎn)危為機”。

C122.人力資本稟賦。人力資本是吸收前沿技術(shù)、提升發(fā)展質(zhì)量的生產(chǎn)要素，假如經(jīng)濟體不斷擴張的物質(zhì)資本難以與人力資本的改善升級相配合，宏觀經(jīng)濟將陷入低效增長均衡。本文用“大專及以上學歷人口占總?cè)丝诒戎亍焙饬渴^(qū)人力資本稟賦，但由于人力資本對既往經(jīng)濟增長的貢獻低于物質(zhì)資本，預期該指標對地方財政償債能力的影響權(quán)重也相對較小。

C123.土地資源收益。土地是非流動要素，依托快速推進的城市化進程，中國地方政府的預算外融資普遍形成了“土地收儲和掛牌出讓→為融資平臺舉債提供借債信用擔?！鷤鶆杖谫Y投資于市政基礎(chǔ)設施→助推城市土地資產(chǎn)升值→土地收儲和掛牌出讓”的循環(huán)傳導模式，土地出讓收益被作為償債資金的主要來源①國家審計署2013年底公布的全國政府性債務審計結(jié)果表明，地方政府對土地出讓收入依賴程度較高，截至2012年底，11個省級、316個市級、1396個縣級政府承諾以土地出讓收益還債，占省、市、縣三級政府負有償還責任債務余額的37.23%。。但上述融資模式也會激勵地方政府不斷擴張杠桿化融資規(guī)模，蘊含著資產(chǎn)泡沫化風險，因此本文將土地資源收益作為一項中值指標。

A2.財政運行績效

國際信用評級機構(gòu)普遍重視對財政運行績效的考察，特別關(guān)注財政收支狀況能否保障政府債務的適時清償和教育、醫(yī)療等基本公共服務的有效提供。一般來說，財政運行績效越高，地方政府越能從有限財源中靈活汲取可用財力用于償債，出現(xiàn)償債危機的可能性也越低。本文基于財政收入和財政支出兩方面觀測地方財政的運行績效。

B21.財政收入能力

C211.宏觀稅負。宏觀稅負是稅收收入、非稅收入等預算內(nèi)收入占GDP比重。盡管中國地方政府債務的舉債主體主要是各類融資平臺公司，但融資平臺債務受地方財政隱性擔保，一旦出現(xiàn)債務償付困境，財政部門將承擔連帶償付責任。宏觀稅負越高，則地方政府從宏觀稅基中汲取可支配收入的能力越強，相應具備越充足的財政儲備資金用于償還政府債務。

C212.財政收入穩(wěn)定性。財源越穩(wěn)定，地方政府的可持續(xù)償債能力越強;反之，假如地方政府主要依賴順周期的非穩(wěn)定收入償債，則當宏觀經(jīng)濟遭受外生沖擊時，將因可支配財力的巨量波動而出現(xiàn)償債困境。在稅、費、租、債等各類財源中，稅收收入是最穩(wěn)定的財源，本文以“稅收收入占一般預算收入比重”反映可償債收入的穩(wěn)定性。

C213.收入征管努力。地方政府的收入征管努力程度決定稅收能否及時足額征收入庫。由于中國地方政府不具備稅種選擇權(quán)和稅率調(diào)整權(quán)，陷入償債困境的地方政府應主要采取強化收入征管和改善征稅績效的方式補充償債基金。本文以“一般預算收入決算額占預算額比重”反映收入征管努力程度，該比值越高代表稅收實際入庫率越高，收入越靈活。

B22.財政支出狀況

C221.保障性支出占比。醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等保障性支出反映地方政府的被動支出壓力，Brixi和Schick(2002)將其視為政府的一項直接隱性債務。中國長期存在社?；痣[性缺口，人口老齡化趨勢和城市戶籍人口增長將使地方政府面臨日益嚴峻的保障性支出壓力，進而對財政償債資金形成制度擠壓，因此這是一項影響地方財政償債能力的負向指標。

C222.財政支出靈活性。財政支出靈活性反映地方政府因債務沖擊實施財政調(diào)整時，能否靈活調(diào)整支出以增強償債適應能力。本文以“人員經(jīng)費和辦公經(jīng)費支出占一般預算支出比重”指標逆向反映財政支出靈活性，人員經(jīng)費和辦公經(jīng)費具有基數(shù)加增長的剛性機制，屬于行政管理支出中較難壓縮的支出，該比率越高，越不利于地方政府靈活適應償債需求的變化。

C223.財政自給率。財政自給率反映預算內(nèi)地方政府支出有多大比例可以依賴自身的財政收入予以滿足，如果預算收入不足以迎合預算支出需求，即財政自給率小于1，地方政府將不得不采取其他途徑擴充可支配財力。中國財政自給率較低的地方政府大多依賴土地批租收益及其擔保衍生的杠桿化舉債，從而加重財政償債壓力，因此本文將其設置為負向指標。

A3.政府舉債規(guī)模

舉債規(guī)模是地方財政償債能力量化評級的核心變量，涉及從總量、結(jié)構(gòu)、流動性等視角觀測負債狀況。目前官方尚未公布地方政府債務的詳細分省數(shù)據(jù)，本文基于國家審計署的三次審計公告，通過萬德資訊(WIND)查詢到各省地方融資公司的債務演變情況，估算了省際政府債務規(guī)模數(shù)據(jù)，從而能夠從橫向和縱向上量化比較各省舉債規(guī)模及財政償債能力。

B31.債務負擔規(guī)模

C311.人均負債規(guī)模。人均債務規(guī)模從轄區(qū)公眾的平均債務負擔額度視角考察地方財政償債能力，由于政府舉債投資項目大多難以形成穩(wěn)定利潤流，社會公眾面臨的債務負擔最終要靠其他財政收入渠道解決，因此該指標過高會對地方財政償債能力構(gòu)成不利影響。

C312.債務依存度。債務依存度是地方政府債務余額占一般預算支出比重，反映財政支出有多大比例需要靠政府借債支撐。債務依存度過高，意味著公共品供給和經(jīng)濟干預主要依賴債務融資而非穩(wěn)定的預算內(nèi)收入，勢必將弱化地方財政償債能力。本文以地方政府債務余額同一般預算支出的比值反映債務依存度，并將其處理為負向指標。

B32.債務可持續(xù)性

C321.債務率。債務率是“地方政府債務余額占財政收入比重”，該指標能夠量化地方政府動用各類財政收入償還到期債務的能力。緊急狀態(tài)下，地方政府可以選擇變現(xiàn)政府資產(chǎn)的方式償債，但一般來說政府資產(chǎn)變現(xiàn)難度較大，因此，本文的償債資金來源主要考慮預算內(nèi)稅收收入以及規(guī)費、基金形式的官方口徑預算外收入和土地批租收益。

A4.管理體制因素

省區(qū)間經(jīng)濟前景、財政績效、舉債狀況的差異，往往來自于央地財權(quán)分權(quán)以及相配套的財政轉(zhuǎn)移支付形成的制度激勵。在縱向失衡背景下，基層政府不得不依賴預算外融資渠道爭奪上級財政轉(zhuǎn)移支付，同時也影響著其預算外舉債的財政清償能力(Huang，1996)。

B41.財政分權(quán)程度

C411.財政支出分權(quán)度。財政分權(quán)包括收入和支出分權(quán)兩個層面。中國財政收支分權(quán)體現(xiàn)出財權(quán)上移、事權(quán)下放的縱向失衡態(tài)勢，支出分權(quán)程度高于收入分權(quán)，意味著地方政府在財權(quán)不斷上收的同時，更需要通過舉債融資渠道迎合不斷增長的支出事責。因此，本文主要從支出分權(quán)角度研究財政分權(quán)框架對地方財政償債能力的影響，且將其設置為負向指標。

C412.財權(quán)事權(quán)匹配度。當不斷增長的事責能夠與財權(quán)相匹配時，地方政府就能利用制度性分配財力滿足支出需求，預算外舉債融資激勵則相應下降。本文以“財政收支出分權(quán)比值”衡量財權(quán)與事權(quán)是否匹配，該比值一般低于1，比值越低意味著地方政府越有可能轉(zhuǎn)而依賴債務融資支持本地的區(qū)域性公共品供給，從而弱化其財政償債能力。

B42.財政轉(zhuǎn)移支付

C421.中央財政轉(zhuǎn)移支付依賴度。中央財政轉(zhuǎn)移支付會引發(fā)“公共池”效應，使地方政府不必承擔公共品供給的全部成本，這會增加地方政府以預算外舉債融資爭奪中央財政轉(zhuǎn)移支付的道德風險(Singh and Plekhanov，2005)，并因過度投資于低效政績項目而降低地方財政償債能力，因此，本文將其作為一項負向指標引入指標體系。

三、數(shù)據(jù)來源及估算說明

本文基礎(chǔ)數(shù)據(jù)大多取自歷年《中國統(tǒng)計年鑒》、《中國財政年鑒》、《地方財政統(tǒng)計資料》、《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》等公開或內(nèi)部發(fā)行的財經(jīng)數(shù)據(jù)資料。其中，測算各省區(qū)貿(mào)易依存度時的“進出口總額”為歷年《中國統(tǒng)計年鑒》公布的以“萬美元”累計的“各地區(qū)按經(jīng)營單位所在地分貨物進出口總額”，并按人民幣兌美元年均匯率折算為人民幣“億元”單位。分省GDP全部以平減指數(shù)調(diào)整為2005年實際值，GDP平減指數(shù)采用如下估算程序:

首先，審計署2011年第35 號公告公開了政府性債務增長率和2010年地方政府債務余額，根據(jù)這兩組數(shù)據(jù)可以推算2005—2009年地方政府債務余額。審計署于2013年6月和12月又分別公布了2011年36個地方政府本級債務的抽樣增長率及2012年全國地方政府債務余額，由此可推算2011年債務余額。但審計署2012年公布的地方政府債務包含省、市、縣、鄉(xiāng)四級，同2010年公布結(jié)果不具備可比性。本文扣除2012年地方政府債務余額中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務額，初步得到2005—2012年包括省、市、縣三級地方政府的債務余額。

其次，審計署第35 號公告公示了2010年東、中、西部三大區(qū)域及5個計劃單列市的地方政府債務余額。在萬德資訊(WIND)查詢到東、中、西三大區(qū)域各自所包含大部分省區(qū)的地方政府債務余額，并將5個計劃單列市分別并入相應省份，缺失省份數(shù)據(jù)按其所在三大區(qū)域扣除已查詢到的省區(qū)債務總量后，以2005—2010年土地出讓金的年度均值作權(quán)重進行債務余額分配，得到31 省市2010年地方政府債務余額。

再次，通過萬德資訊可查詢340家在資本市場公開發(fā)債的地方融資公司債務數(shù)據(jù)，由于不同省份抽取的省、市、縣級融資公司數(shù)不一致，因此不能用抽樣額作簡單比較。本文處理方法是，以省級、市級、縣級的資產(chǎn)負債額為權(quán)重計算加權(quán)債務均值，假如某省共有n1家省級融資公司、n2家市級融資公司、n3家縣級融資公司，省級融資公司的負債和資產(chǎn)額分別為PL和PA、市級融資公司的負債和資產(chǎn)額分別為XL和XA、縣級融資公司的負債和資產(chǎn)額分別為ZL和ZA，則政府性債務的樣本加權(quán)均值測算公式為:

根據(jù)這種方法可以得出2005—2012年各省政府性債務的可比增長率，結(jié)合2010年各省債務余額的查詢和測算結(jié)果，即可得到2005—2012年分省債務余額。假如各省債務余額加總后與全國相應年份的總量數(shù)據(jù)不一致，則按各省債務比率進行等比例調(diào)整，但結(jié)果顯示，全國分省數(shù)據(jù)測算結(jié)果加總后與全國總量數(shù)據(jù)誤差極小，體現(xiàn)出估算方法的穩(wěn)健性。

最后，按上述程序估算的分省數(shù)據(jù)僅包含省、市、縣三級，將2012年審計署公布的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務余額結(jié)合上述方法估算的政府債務增長率，測算出2005—2012年鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務，并以各省市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府數(shù)目占比為權(quán)重測算出歷年各省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務額，與上述測算結(jié)果加總，從而得出省市縣鄉(xiāng)四級地方政府債務額。

四、分層指標的熵值法權(quán)重賦值測算

1.熵值法權(quán)重賦值原理

地方財政償債能力量化評級的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是確定分層指標權(quán)重。本文采用客觀熵值法測算指標權(quán)重，其優(yōu)點是避免了專家判斷方法的主觀隨意性缺陷。假定需要評價m個樣本的財政償債能力，樣本觀測值是省區(qū)數(shù)目和考察年份的乘積，從而能夠進行省區(qū)間橫向和縱向比較。評價體系共包括n個指標，則量化評價系統(tǒng)的數(shù)據(jù)矩陣為:

由于指標間存在量綱差異，直接測算權(quán)重會導致評級結(jié)果存在系統(tǒng)偏誤，需要對指標進行標準化處理。處理過程根據(jù)正向、負向或中值指標存在差異，標準化程序分別是:

其中:pij是標準化指標比率;ej是指標j的信息熵值;dj是指標信息效用，信息效用越高，對指標綜合評價的影響越大，量化權(quán)重值也越高;單指標信息效用與同層級指標信息效用累計和的比率定義為wj，即最終測算得出的熵值法指標權(quán)重。

2.熵值法權(quán)重賦值結(jié)果

本文以中國31 省區(qū)2005—2012年數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，對各類正向、負向和中值指標進行標準化處理，利用熵值法確定各分層指標權(quán)重，量化結(jié)果在表1中列示。

由權(quán)重賦值結(jié)果可見，在經(jīng)濟、財政、債務、體制四類A 級指標中，地方舉債規(guī)模權(quán)重為0.173，其重要性略高于管理體制因素，經(jīng)濟和財政因素比舉債本身對地方財政償債能力的影響更大，這一權(quán)重賦值結(jié)果同穆迪、標準普爾兩個國際信用評級機構(gòu)進行主權(quán)債務信用評級時所設定的權(quán)重基本一致(劉琍琍，2009)。這說明，衡量地方財政償債能力不能僅觀察舉債規(guī)模，經(jīng)濟資源、財政績效往往更能反映一個國家或地區(qū)的償債實力。事實上，很多曾爆發(fā)地方政府債務危機的國家和地區(qū)，舉債規(guī)模并不顯著高于其他國家，但其經(jīng)濟前景和財政管理難以支撐地方政府舉債，最終導致大范圍地方政府債務違約并不得不實施嚴厲的事后調(diào)整措施。中國一些落后地區(qū)的基層政府同樣存在政績考評誘發(fā)的舉債道德風險，往往不考慮舉債項目能否取得穩(wěn)定而持續(xù)的利潤流。績效較差的舉債項目利于凸顯經(jīng)濟績效，在晉升博弈中占據(jù)有利地位;謹慎決策和規(guī)避風險的地方官員則在GDP競爭中處于劣勢，甚至被淘汰出政治晉升競賽，誘發(fā)“逆向選擇”效應(郭玉清，2011)。債務權(quán)重偏低的另一個原因是缺失指標可能使客觀賦值結(jié)果存在向下偏誤，例如:“債務流動性”指標組中還應該考察還本付息率，即債務年度還本付息額占債務余額比重;“債務負擔規(guī)模”指標組中還應該考察資產(chǎn)負債率，即債務余額占政府資產(chǎn)比重。盡管各省區(qū)債務還本付息額和政府性資產(chǎn)數(shù)據(jù)無法獲得，這部分指標數(shù)據(jù)的缺失一定程度上弱化了地方舉債規(guī)模權(quán)重，但由于本文考慮的財政償債能力指標非常全面，缺失指標并不會對評級結(jié)果構(gòu)成實質(zhì)影響。在“地方舉債規(guī)?！敝笜私M中，債務流動性指標對評級結(jié)果高貢獻同樣偏低，僅占37%，這是由于本文主要考察省際財政償債能力，而債務流動性對財政償債能力的制約主要體現(xiàn)于省級以下政府，特別是市縣層級。財權(quán)上移、事權(quán)下放的縱向失衡框架具有從中央到地方的示范延伸效應，使省級政府集中了相對較多的財力，一般不存在債務流動性困境，并有余力通過財政轉(zhuǎn)移支付救助出現(xiàn)償債困境的下屬市縣。隨著政府層級的下移，債務流動性對償債能力的影響權(quán)重將隨之提升，量化評級程序也應會動態(tài)微調(diào)。

表1 地方財政償債能力量化評級指標體系的熵值法權(quán)重賦值結(jié)果

五、中國各省區(qū)財政償債能力的量化評級結(jié)果

測算出熵值法權(quán)重后，對財政償債能力的量化評級指標值逐層加權(quán)匯總，在表2中給出2005—2012年中國31 省區(qū)財政償債能力的量化評級結(jié)果①限于篇幅，本文僅列示了各省區(qū)財政償債能力的最終量化評級結(jié)果及綜合指數(shù)，如對各分層指標賦值的測算結(jié)果感興趣，可向作者索取。。由于熵值法權(quán)重測算采用了全樣本數(shù)據(jù)，量化評級結(jié)果既能用于不同省區(qū)間的橫向比較，也能根據(jù)評級結(jié)果的年度變化，觀察各省區(qū)財政償債能力的動態(tài)演進，進而提出償債風險管控預案。

1.中國各省區(qū)財政償債能力的橫向比較

首先，對2005—2012年各省區(qū)財政償債能力的量化評級結(jié)果測算縱向均值，并按從高到低的排序?qū)⑷渴^(qū)劃分成三組，即高償債能力組(H)、中等償債能力組(M)和低償債能力組(L)。不難發(fā)現(xiàn)，財政償債能力分組與東、中、西三大地理區(qū)域分組具有強相關(guān)性，省際財政償債能力形成從東到西依次減弱的階梯狀分布格局，上海、北京、天津三個直轄市穩(wěn)居前列。分層指標顯示，東部三個直轄市的舉債規(guī)模并不低，其“地方舉債規(guī)?！敝笜私M的量化評級結(jié)果均排在15 位以后，說明直轄市的城市融資平臺公司通過銀行信貸、發(fā)行企業(yè)債等方式累積了相對較重的債務負擔。但這三個地區(qū)經(jīng)濟資源和財政績效指標組的量化評級結(jié)果均排在全國前5 位，意味著其經(jīng)濟潛力、要素資源、財政管理及由此形成的區(qū)域競爭力能夠支撐高債務存量，特別是三個直轄市在城市化推進過程中土地升值幅度較大，能夠帶來穩(wěn)定的預算內(nèi)財產(chǎn)類稅收和預算外土地批租收益，形成其他省區(qū)所不具備的償債財源優(yōu)勢。與三個直轄市類似，東部省區(qū)中江蘇、廣東兩省債務絕對額最高，但其財政績效和管理體制指標評級結(jié)果靠前，能夠通過財政收支的制度性調(diào)整和與支出事責更加匹配的財力基礎(chǔ)抵御償債風險。

與東、中部省區(qū)相比，西部省區(qū)財政償債能力偏弱，制約西部償債能力的重要因素是管理體制和舉債規(guī)模。“管理體制因素”指標組的量化評級結(jié)果表明，西部省區(qū)支出責任配置過多，財權(quán)與事權(quán)高度不匹配，且更依賴中央財政轉(zhuǎn)移支付補充其薄弱的預算內(nèi)財力。大多數(shù)西部省區(qū)的預算內(nèi)收入僅夠保持機關(guān)運轉(zhuǎn)和工資發(fā)放，為爭取中央財政轉(zhuǎn)移支付，同時預期一旦出現(xiàn)償債危機中央政府將予以救助，西部省區(qū)普遍加大了預算外舉債融資力度，其“人均債務”、“債務依存度”、“債務率”等指標值均顯著高于東、中部地區(qū)，這是西部償債能力低下的主因。由此可見，如果說縱向失衡的分權(quán)框架使基層政府面臨更大償債困境，那么未來出現(xiàn)流動性危機的基層政府可能集中在償債能力相對落后的西部省區(qū)，如排名墊底的甘肅、青海、西藏等省份，甚至由于償債責任的向上轉(zhuǎn)嫁而沖擊省級財政運行安全。

表2 2005—2012年中國各省區(qū)財政償債能力的量化評級結(jié)果

在財政償債能力的階梯狀布局中，九省份出現(xiàn)地理區(qū)域分布和償債能力分布的異化。其中，中部資源大省山西上調(diào)至高償債能力組，西部新疆、陜西、貴州三省份上調(diào)至中等償債能力組，東部遼寧、廣西、海南及中部吉林、湖南的量化評級則被下調(diào)，廣西和海南甚至跨級降至低償債能力組，表現(xiàn)出與地理區(qū)位極不相稱的償債能力。上調(diào)量化評級的中西部四省份財政績效評級靠后，特別是收入穩(wěn)定性較差，可支配財力中源于稅收的比例較低，財政自給率也不足，這些特征與其他中西部省區(qū)殊無二致，但這四個省份的相對舉債規(guī)模不高，債務指標優(yōu)化的量化評級結(jié)果推動綜合評級結(jié)果前移。東部廣西、海南兩省份經(jīng)濟資源評級結(jié)果靠后，相對舉債規(guī)模也偏高，這兩項劣勢使其綜合評級結(jié)果跨級下調(diào)至低償債能力區(qū)間。這說明對經(jīng)濟落后省區(qū)來說，增強其償債能力的政策著力點是控制舉債規(guī)模，事實上，越是償債能力孱弱的落后地區(qū)，地方官員越依賴債務融資，爭取上級轉(zhuǎn)移支付，投資市政基礎(chǔ)設施和凸顯政績;舉債規(guī)模較小的地方官員反而可能因政績不佳在年終考核時被一票否決，排擠出政治競爭市場，從而形成官員舉債競爭中的“逆向選擇”。因此，在地方官員政績考評中納入融資風險因素，明晰各級政府的償債權(quán)責，對造成償債困境的地方官員離職追責，將有效緩解地方政府舉債的預算軟約束和道德風險(郭玉清，2009)。

2.中國各省區(qū)財政償債能力的縱向演進

除橫向比較外，在圖2(a)和圖2(b)中，分別以各省區(qū)財政償債能力量化評級的年度均值和標準差觀察地方財政償債能力的縱向演進。圖2(a)中的均值演變情況顯示，中部省區(qū)與全國均值曲線高度重合，表明東、西部省區(qū)與中部省區(qū)財政償債能力的量化級距基本等同，從而在對全國所有省區(qū)(未包括港、澳、臺)的償債能力求均值時，東、西部與中部省區(qū)的正向和負向差額恰能相互抵消。2009年東、中、西部省區(qū)償債能力均大幅震蕩下滑，是由于中國銀監(jiān)會頒布信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整指導意見，鼓勵各地組建地方融資平臺，配合中央4 萬億投資計劃多渠道舉債融資，各地債務存量的飚升使財政償債能力驟降。鑒于債務增速過快、積累風險較高，2010年，國務院要求各地加強融資平臺公司管理，對存量債務進行清理整頓，償債能力曲線迅速恢復之前的趨勢，因此，2009年出現(xiàn)的短期波動主要是由政策性因素所引致的。

圖2 中國31省區(qū)財政償債能力指數(shù)均值及標準差的動態(tài)演進

需要警惕的是，圖2(a)顯示，近年來，全國及東、中部省區(qū)的財政償債能力均呈下降趨勢，特別是東部省區(qū)負債率和債務率兩項舉債規(guī)模指標持續(xù)攀升，養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等保障性支出壓力增大，使財政償債能力下降較快。與東、中部省區(qū)不同，西部省區(qū)財政償債能力均值曲線不降反升，整體償債能力提高了2.8%。分層指標研究表明，西部省區(qū)財政償債能力的改善主要得益于經(jīng)濟和舉債狀況，近年來，西部省區(qū)固定資產(chǎn)投資和實際GDP增速較快，在市政基礎(chǔ)設施存量低于東、中部區(qū)的前提下，舉債融資發(fā)揮了更高的邊際增長績效，使債務負擔率穩(wěn)步趨降。但相對來看，西部省區(qū)財政績效和管理體制兩組指標仍不理想，人員和辦公經(jīng)費支出比重較高，預算內(nèi)可支配財力拮據(jù)，債務余額占可用財力比重反映的債務率指標仍呈攀升態(tài)勢，這一點與東、中部省區(qū)是一致的。

圖2(b)是31 省區(qū)財政償債能力標準差的演變情況，標準差越高，反映省區(qū)間財政償債能力的差異越大。不難發(fā)現(xiàn)，東、西部省區(qū)財政償債能力形成“俱樂部收斂”趨勢，即在東部償債能力整體弱化、西部償債能力相對改善的過程中，兩大區(qū)域內(nèi)部的償債能力差距均有所降低;中部省區(qū)間的財政償債能力差距則保持波動穩(wěn)定。東、西部省區(qū)償債能力的整體趨同及兩大區(qū)域內(nèi)部的俱樂部收斂導致全國省區(qū)間財政償債能力持續(xù)逼近，多省區(qū)出現(xiàn)密集財政償債困境的可能性增大，這意味著未來防控地方政府債務風險的政策著力點，應從個案監(jiān)控轉(zhuǎn)向區(qū)域聯(lián)防，避免形成大范圍的債務流動性危機。

六、結(jié)論與建議

本文借鑒國際信用評級機構(gòu)的主權(quán)信用評級管理經(jīng)驗，設計中國各省區(qū)財政償債能力的量化評級分層指標體系，進而以客觀熵值法賦予分層指標權(quán)重值，測算2005—2012年省域財政償債能力的量化評級結(jié)果。研究表明，自1998年積極財政政策淡出后，中國省際財政償債能力持續(xù)走低，2010年國務院規(guī)范地方融資平臺管理的緊縮性舉措并沒有扭轉(zhuǎn)地方財政償債能力的下滑趨勢，地方政府依然通過各種隱性渠道求政績、謀發(fā)展，使償債風險不斷積聚。盡管包括中央和地方政府債務在內(nèi)的債務存量占GDP比重仍處于60%的國際警戒線之內(nèi)，地方債務風險整體可控，但從結(jié)構(gòu)上看，省域財政償債能力呈現(xiàn)出從東到西逐級遞減的階梯狀布局，西部省區(qū)面臨的償債風險較高。此外，各省區(qū)均具有居高不下的債務率，多數(shù)已超過國際警戒閥值;從中央到省級以下政府示范延伸的非對稱財權(quán)事權(quán)分配框架致使西部基層政府的償債能力尤其孱弱，而東、西兩大區(qū)域內(nèi)部的償債能力正逐步趨同。

上述結(jié)論表明，當前中國地方政府的債務風險主要表現(xiàn)為償債資金不足引發(fā)的債務流動性風險，并可能通過政府間償債責任的被動轉(zhuǎn)嫁而使風險傳導升級。由于落后省區(qū)預算內(nèi)財力主要保障人員和辦公經(jīng)費等自利性支出，財政績效監(jiān)督機制的缺失更加劇了基層政府出現(xiàn)系統(tǒng)性償債困境的可能。為實現(xiàn)地方財政償債風險的區(qū)域聯(lián)動預警，中國亟需借鑒澳大利亞、法國、德國等成熟市場經(jīng)濟國家的政府債務管理經(jīng)驗，在財政部門內(nèi)設立地方政府債務監(jiān)控機構(gòu)，解決長期困擾實際部門的債務信息搜集和政府層級間信息不對稱問題。專業(yè)性債務監(jiān)控機構(gòu)的組建使中央政府能夠?qū)嵤笆虑霸O限、事中控管、事后調(diào)整”的“三位一體”式風險防控預案，即利用地方財政償債能力指標體系對各省區(qū)債務的運行狀況進行動態(tài)監(jiān)管和量化評級，限制低償債能力地區(qū)的舉債規(guī)模，并對陷入償債危機的地區(qū)實施“增收節(jié)支”等事后調(diào)整。而強化財經(jīng)紀律、遏制地方自利性支出傾向以及在分權(quán)框架中明晰償債責任，使基層政府財權(quán)事權(quán)相匹配的制度設計，也將成為增強地方財政償債能力的政策要義。

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