合肥市社區(qū)居家養(yǎng)老的實踐探索及政府責任

黃佳豪

(安徽建筑大學城市管理研究中心，安徽合肥230601)

關鍵詞〔〕社區(qū)居家養(yǎng)老；政府責任

中圖分類號〔〕R2〔

基金項目：安徽省社科規(guī)劃項目(AHSK11-12D92)；安徽建筑大學博士

第一作者：黃佳豪(1978-)，男，副教授，博士，碩士生導師，主要從事老年福利與社會政策研究。

社區(qū)居家養(yǎng)老集合了家庭養(yǎng)老和機構養(yǎng)老的優(yōu)點，既減輕了老年人及家庭的經(jīng)濟負擔，滿足了老年人的“戀家”情結，又節(jié)省了福利財政投入，是適應我國“未富先老”人口老齡化特點的社會養(yǎng)老新模式〔1〕。2008年1月，全國老齡委、發(fā)改委、民政部等十個部位聯(lián)合發(fā)文《關于全面推進居家養(yǎng)老服務工作的意見》，對居家養(yǎng)老事業(yè)的開展提出了具體的指導意見〔2〕。合肥于2011年下半年開始在全市開展社區(qū)居家養(yǎng)老試點工作。截止2012年10月底，合肥在21個街道和135個社區(qū)建立了居家養(yǎng)老服務中心(站)，逐步形成了“政府主導、社會組織操作、市場化運作、社會力量參與”的運行模式。

1合肥市社區(qū)居家養(yǎng)老的特征和發(fā)展趨勢

1.1管理規(guī)范化根據(jù)分級管理的原則，合肥市建立了四級社區(qū)居家養(yǎng)老服務工作管理體制和各項管理制度，通過加強對各責任部門的考核確保了居家養(yǎng)老模式的規(guī)范運行。市民政局、市老齡辦主要負責：制定居家養(yǎng)老服務政策，確定服務對象和補貼標準，做好指導協(xié)調(diào)工作，安排分配資金，對街道、社區(qū)、服務實體運作進行檢查和監(jiān)督。各區(qū)建立居家養(yǎng)老服務指導中心，主要負責：執(zhí)行有關居家養(yǎng)老服務法律法規(guī)和工作政策，制定配套政策和實施方案，發(fā)放、審核結算、調(diào)配專項資金，檢查督促，組織開展培訓指導、經(jīng)驗推廣等各項服務。各街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))建立居家養(yǎng)老服務中心，主要負責：規(guī)劃轄區(qū)為老服務設施，組織實施居家養(yǎng)老工作，對社區(qū)申報的服務對象和補貼標準進行審核，結算和發(fā)放服務補貼，選擇服務機構，協(xié)助區(qū)民政局進行監(jiān)督和檢查。各社區(qū)(村)建立居家養(yǎng)老服務站，主要負責：采集服務對象信息，受理服務申請，初步確定服務對象及所需服務時間、補貼額度或補貼比例，初步審核服務時間、服務經(jīng)費，協(xié)助街道對服務實體、服務質(zhì)量進行跟蹤和監(jiān)督，直接為老年人提供各項服務。同時，在服務安全應急處理、與其他社會組織和志愿者團隊相互合作、服務信息管理、人員管理、服務質(zhì)量監(jiān)督與改進、服務回訪、防范風險、財務等方面也建立了規(guī)范的管理體制。

1.2需求信息化服務方案、服務對象、服務內(nèi)容、服務形式、收費標準等要素的確定，都需要以準確、真實的調(diào)查數(shù)據(jù)為依據(jù)。2010 年12月，合肥市老齡辦在瑤海區(qū)、廬陽區(qū)、蜀山區(qū)、包河區(qū)、高新區(qū)、經(jīng)開區(qū)和新站區(qū)等7個城區(qū)發(fā)放問卷3 000份，對城區(qū)老人的養(yǎng)老服務需求進行調(diào)查。通過對社區(qū)老年人的養(yǎng)老需求調(diào)查，為進一步建立和完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務體系提供了科學的決策依據(jù)。

信息化建設已成為提升合肥市社區(qū)居家養(yǎng)老服務水平的重要支撐。試點社區(qū)首先對社區(qū)老人的個人與家庭情況進行普查，掌握老年人的居住狀況、身體狀況、生活方式、養(yǎng)老意愿及在養(yǎng)老、醫(yī)療、文化娛樂等方面的需求，并將社區(qū)老人及服務單位的基本信息錄入為老服務網(wǎng)絡信息平臺，借助養(yǎng)老服務熱線和養(yǎng)老智能終端的信息傳輸功能，提升居家養(yǎng)老服務的信息化水平。廬陽區(qū)建立了合肥首家居家養(yǎng)老智能平臺。2011年2月8日，廬陽區(qū)德澤居家養(yǎng)老信息服務中心正式掛牌試運行，11個街道的500多位老人領到了廬陽區(qū)政府免費提供的帶有全球定位系統(tǒng)(GPS)導航的智能手機〔3〕。只要輕觸綠色按鈕或撥打12349熱線，老人的即時位置、在家的生活狀態(tài)就會顯示在中心的大屏幕上，工作人員通過數(shù)據(jù)庫也能很快調(diào)出老人的詳細資料。通過特制手機，老人足不出戶，即可滿足養(yǎng)老服務需求。目前，包河、瑤海等區(qū)都相繼建立了為老服務信息平臺并投入運行，形成了區(qū)、街道、社區(qū)三級為老服務信息網(wǎng)絡。

1.3服務對象普惠化

1.3.1為社區(qū)特殊老人提供無償或低償服務社區(qū)特殊老人是指無人照顧、生活不能自理或不能完全自理、經(jīng)濟困難、有特殊貢獻的老年人。符合條件的老人可向戶籍所在地的社區(qū)(村)提出居家養(yǎng)老服務登記申請，每月即可享受600元政府購買居家養(yǎng)老服務補助。

1.3.2為社區(qū)普通老人提供有償服務擴大服務覆蓋面、提供有償服務是社區(qū)居家養(yǎng)老模式可持續(xù)發(fā)展的基本條件。針對那些與子女親屬共住、生活能自理或基本能自理、有一定經(jīng)濟能力的老年人，采取市場供給的服務方式，由老人及其家庭有償購買居家養(yǎng)老服務項目。

1.3.3為社區(qū)所有老人提供志愿服務志愿服務是為老服務的重要力量，有利于進一步擴大福利服務受益面。合肥每個居家養(yǎng)老服務中心(站)都成立了助老志愿者隊伍，在轄區(qū)內(nèi)廣泛開展結對幫扶服務，并建立長效機制，使志愿活動長期化、經(jīng)?；?、專業(yè)化。包河區(qū)居家養(yǎng)老服務中心設立了28個居家養(yǎng)老社區(qū)志愿服務點，招募了6支高校為老志愿服務隊，同時針對社區(qū)地域特點、老人需求，開展特色志愿服務，如濱湖明珠社區(qū)“紅色同心家園工程”、南園社區(qū)“黃絲帶敬老工程”、濱湖家園“七彩活力社區(qū)工程”、包河社區(qū)“澤田心靈驛站”等，形成了為老服務的特色志愿品牌。

1.4服務內(nèi)容多元化合肥通過對7個城區(qū)空巢老人養(yǎng)老需求的抽樣調(diào)查及各區(qū)縣的摸底調(diào)查，有針對性地建立了涵蓋生活照料、醫(yī)療保健、精神慰藉等方面的服務內(nèi)容體系：一是生活照料服務，主要包括特殊照料的服務和一般家政服務；二是醫(yī)療保健服務，主要為老年人提供疾病防治、康復護理、心理衛(wèi)生等服務；三是精神慰藉服務，主要為老年人提供心理咨詢、聊天等服務；四是文化娛樂服務，主要是組織引導老年人參加學習培訓、書法繪畫、知識講座、圖書閱覽等；五是法律服務，主要是受理法律糾紛、法律咨詢等；六主要是根據(jù)老年人不同年齡及不同生活狀況提供與之相適應的其他各類服務。

1.5服務方式多樣化針對生活能自理的老人，特別是低齡、健康的老人，采取“走出來”的服務方式，即盡可能動員老人走出家門到社區(qū)居家養(yǎng)老服務機構里接受親情化、人性化的多種服務，使之更好地融入社會。居家養(yǎng)老服務中心(站)配備有電視機、躺椅、空調(diào)、棋牌、圖書、健身器械等設施，并配備專職服務人員。居家養(yǎng)老服務中心(站)還組織成立老年大學，根據(jù)老年人的喜好和特長，開辦形體班、民族舞蹈班、太極班、書畫班、科普班等，使老年人能真正“老有所學”。同時成立了多支老年人文藝隊伍，極大地豐富了老年人的文化生活。居家養(yǎng)老服務中心(站)也積極鼓勵、倡導低齡健康的老人參與社區(qū)建設，提供志愿服務，形成鄰里互助的良好氛圍。針對高齡、行動不便、生活自理能力差的老人，采取“走進去”的服務方式，即居家養(yǎng)老服務站的工作人員或志愿者上門提供家政、醫(yī)療、慰藉等方面服務。這種上門服務既有一對一的服務，也有一對幾的定時定點服務。老人只要一個電話，社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心(站)就可以在最短的時間里安排服務人員上門。每次上門服務完畢，服務人員要在《養(yǎng)老服務卡》上記載服務時間、服務人員姓名，再由老年人或家屬簽字，到月底時由街道社區(qū)服務中心核定并按服務費用標準結算，兌現(xiàn)服務費用。

1.6運作市場化非營利性的社區(qū)服務機構或中介服務組織不以營利為目的，運作成本低，運作方式靈活，有良好的群眾基礎，能夠針對不同情況及時為老年人提供個性化服務。合肥市引入競爭機制，綜合考量居家養(yǎng)老服務組織的運作能力，擇優(yōu)選擇數(shù)家社會組織作為運營主體，簽訂合作協(xié)議。廬陽區(qū)有金谷、德澤老年服務中心等社會組織，介入居家養(yǎng)老服務；蜀山區(qū)社區(qū)老年服務中心是目前安徽最大的、從事居家養(yǎng)老服務活動的社會組織，其以各街道居家養(yǎng)老服務中心為依托，社區(qū)居家養(yǎng)老服務站為基礎，承接政府購買服務及居民自費服務。也有一些城區(qū)引入專業(yè)社工組織來運作居家養(yǎng)老服務，如包河區(qū)、蜀山區(qū)引入愛鄰社工服務社、民生社會工作服務社等專職社工，負責居家養(yǎng)老服務中心(站)的具體運營和管理，提供針對性、可持續(xù)的專業(yè)化服務。

合肥一改過去單純由政府經(jīng)營養(yǎng)老服務體系的傳統(tǒng)思維，嘗試將專業(yè)性比較強、政府想做卻做不了也做不好的養(yǎng)老服務工作委托給社會組織來操作，進而從直接提供服務的位置剝離出來，轉而加強對養(yǎng)老服務組織的資質(zhì)審查和績效評估。市民政局、市老齡辦出臺了《合肥市居家養(yǎng)老服務中心(站)規(guī)范化建設考評辦法及標準》，主要從老年人滿意率、服務時間準確率、服務項目完成率、有效投訴結案率、服務檔案的完善等方面對居家養(yǎng)老服務實體進行服務質(zhì)量評價，建立了居家養(yǎng)老服務實體等級管理與評價體系。

2社區(qū)居家養(yǎng)老服務的運行困境

2.1服務設施差強人意社區(qū)居家養(yǎng)老必須依托完備的基礎設施，才能為老年人提供舒適、周到的服務。老城區(qū)可利用為老人服務的基礎設施較少，配套設施較為匱乏，辦公用房十分緊張。有的社區(qū)租用民房，有的壓縮居委會辦公場所，有的借用敬老院場所等，場所結構和布局雜亂無章。日間照料室是社區(qū)居家養(yǎng)老活動中不可或缺的基本場所，主要用于老人休息。但老城區(qū)受場地限制，日間照料室建設力度不足，有的將日間照料室與活動室整合在一起，老人想休息也無法休息；有的騰出少量空間，只能擺放幾張?zhí)梢?；有的除了躺椅外，床上用品、電視等其他配套全部缺乏。在新城區(qū)，缺乏總體建設規(guī)劃，社區(qū)居家養(yǎng)老沒有得到充分的規(guī)劃保障。新建小區(qū)由于沒有強制規(guī)劃建設，大都不愿留出居家養(yǎng)老服務場所，即使預留了，也是小區(qū)中的邊角地帶，不是房型太小，就是陰暗潮濕，甚至有些房屋連窗戶都沒有設計。以社區(qū)為依托開設居家養(yǎng)老服務中心(站)的規(guī)模、檔次及服務質(zhì)量的提升受到極大的束縛。

2.2服務資源整合困難負責老齡事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略及重大決策的老齡委成員分布在不同的政府職能部門，職能管理相對分散，而代表老齡委的老齡工作辦公室設立在民政部門，既沒有行政審批權，也沒有決策權，缺乏指導和監(jiān)督老齡事業(yè)發(fā)展的權力，同時由于政府各職能部門的利益分割，這就使得老齡辦很難整合財政、民政、人社、住建等老齡委成員單位的各項資源，必然面對資金投入不足、服務覆蓋面窄、優(yōu)惠措施落實不到位等問題。

社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心(站)僅憑自身的資源難以滿足社區(qū)老人的服務需求，必須動員轄區(qū)的機關、企事業(yè)單位、科研院校等社會力量廣泛參與。但社區(qū)資源整合的力度不夠，未能有效協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)各單位的人力、場所、設施等資源為老人所用。社區(qū)中的很多商戶和企業(yè)考慮到為老服務利潤低、事瑣碎且風險大，并不愿意與居家養(yǎng)老服務中心建立合作關系，這直接導致了“服務斷裂”的出現(xiàn)，即老年人需要服務而服務又供養(yǎng)不上。社區(qū)資源整合程度低既抑制了老年人的有效服務需求，也束縛了社會組織的發(fā)展。合肥不僅面臨政府部門與社區(qū)內(nèi)部資源的整合問題，也面臨信息資源整合的困境。目前，包河、廬陽、瑤海區(qū)都有社會組織主導建立的居家養(yǎng)老服務信息平臺，其中包河區(qū)的“2460”信息平臺(24 h為60歲以上老人提供服務的居家養(yǎng)老服務管理系統(tǒng))在2012年3月通過全國老齡辦驗收已投入運行。這幾家居家養(yǎng)老服務信息平臺的內(nèi)容、標準、運作方式等方面各不兼容，信息資源不能共享，服務資源也無法相互利用〔4〕。信息區(qū)域化必然導致服務區(qū)隔化，這為以后信息對接帶來了麻煩。

2.3人力資源匱乏①管理人員不足。很多社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心(站)的服務人員是由社區(qū)居委會工作人員兼任，不到10名工作人員的居委會既要負責區(qū)政府、街道辦事處所交代的繁重任務，還要相應承擔服務中心(站)的為老服務工作，普遍感覺力不從心；②專業(yè)的服務人員缺乏。由于工作性質(zhì)、勞動強度、收入水平及社會觀念等因素影響，居家養(yǎng)老服務中心(站)服務人員大都為社區(qū)失業(yè)人員、低保戶等，普遍年齡較高，素質(zhì)不高，專業(yè)知識缺乏，不具備養(yǎng)老服務護理員或老年社會工作者的專業(yè)資質(zhì)和職業(yè)資格，也沒經(jīng)過系統(tǒng)的專業(yè)培訓，只能局限于提供簡單的家政和日常照料服務，而無法提供醫(yī)療保健、康復理療、心理咨詢、臨終關懷等專業(yè)性服務，服務項目發(fā)展不平衡；③志愿者規(guī)范性不足。大多數(shù)志愿者并不是專業(yè)性的社會工作人員，而且隊伍很不穩(wěn)定，經(jīng)常出現(xiàn)“服務不足”和“服務過度”的情況，即老年人最需要關心和服務的時候缺少志愿者服務，而節(jié)假日時志愿者服務扎堆，老年人被“重復服務”。

2.4長效經(jīng)費保障機制欠缺社區(qū)居家養(yǎng)老服務工程具有長期性、連續(xù)性，需要政府持續(xù)穩(wěn)定的資金保障，合肥市目前尚未出臺專項經(jīng)費保障政策，嚴重制約了居家養(yǎng)老服務工作的開展。合肥規(guī)定購買居家養(yǎng)老服務所需資金、養(yǎng)老護理服務費以及對居家養(yǎng)老服務機構的一次性開辦補貼和運營補貼等由市、區(qū)財政按1∶1比例分擔。這意味著社區(qū)居家養(yǎng)老資金來源主要依賴財政投入，社會資本參與不足，籌資渠道過于單一。同時，各個區(qū)縣的財政實力差距較大，決策者的重視程度各有不同，導致資金投入方式隨意性大，配套不能及時到位，社區(qū)養(yǎng)老服務建設參差不齊。

2.5社會宣傳力度不夠在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，社區(qū)居民、老年人對政府推動的、專門針對老年人的居家養(yǎng)老福利項目并不熟悉。有些居家養(yǎng)老服務站已經(jīng)成立了近2年的時間，但社區(qū)仍有很多老年人不清楚這些服務站到底是干什么的，是什么性質(zhì)的機構。在一些社區(qū)居家養(yǎng)老服務站，每天都是爆滿，連食堂也臨時用作娛樂室，老年人聚在一起打牌、唱歌、畫畫、看廬劇等，服務站免費提供水電、茶水、場所及設備等條件。居家養(yǎng)老服務站負責人普遍反映，老年人的服務需求旺盛，但局限于免費服務，“花錢買服務”的意識則非常單薄。如瑤海區(qū)給予“老年人餐桌”補貼，午餐價格是7元，規(guī)格是四菜一湯，街道補貼2元，老年人只要自己掏5元即可，但很多老年人寧愿自己回家做飯，也不愿意花錢就餐。老年人的有效需求嚴重不足及購買服務的參與度過低使一些居家養(yǎng)老服務項目無法形成規(guī)模效應而逐漸萎縮。

3社區(qū)居家養(yǎng)老發(fā)展中的政府責任

養(yǎng)老服務屬于準公共產(chǎn)品，這決定了政府在養(yǎng)老服務發(fā)展中不能缺位〔5〕。政府在社區(qū)居家養(yǎng)老服務中要發(fā)揮主導作用。

3.1政策扶持①規(guī)劃政策。政府要把發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)納入當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，納入工作議程。把社區(qū)居家養(yǎng)老基礎設施的建設納入到政府總體建設規(guī)劃中，在新城區(qū)、新建小區(qū)明確規(guī)定預留老年服務場所，并作為小區(qū)建設通過驗收的硬性指標，老齡辦也相應參與驗收工作。同時，以新農(nóng)村建設和城鎮(zhèn)化建設為契機，加強老年服務設施規(guī)劃的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。②土地政策。對各類投資主體新建、改建、擴建的養(yǎng)老服務項目和養(yǎng)老服務設施，優(yōu)先予以立項和審批。對新辦的養(yǎng)老機構建設用地采用劃撥方式，充分保障建設用地。③財稅政策。逐步加大對養(yǎng)老服務業(yè)的投入，將居家養(yǎng)老服務的運行經(jīng)費納入財政預算，建立社區(qū)專項養(yǎng)老基金，保障養(yǎng)老服務工作經(jīng)費，確保服務活動開展的常態(tài)化。從福彩公益金中抽取一定比例用于社區(qū)居家養(yǎng)老服務的建設和發(fā)展。積極引導社會資本、慈善資源投向社會養(yǎng)老服務業(yè)建設。政府要推動稅收優(yōu)惠政策進一步細化、量化、操作化，督促各種稅費優(yōu)惠政策能夠落實到位。④信貸政策。政府要協(xié)調(diào)擔保機構解決養(yǎng)老服務機構的貸款抵押問題。推動金融部門加大對養(yǎng)老服務機構的信貸支持力度，適當放寬貸款條件，提供優(yōu)惠利率。⑤補貼政策。首先是發(fā)放高齡、困難老人補貼，讓老年人敢消費，提升有效需求；其次是建立養(yǎng)老護理公益崗位，為養(yǎng)老護理服務人員提供補貼，調(diào)動積極性；再次是不僅要以床位數(shù)為標準給居家養(yǎng)老服務機構提供一次性和運營補貼，也要依據(jù)服務機構從業(yè)人數(shù)和服務對象人數(shù)來提供補貼；最后是給大專、職業(yè)院校養(yǎng)老服務和管理等相關專業(yè)方面的學生提供學費補貼，對畢業(yè)后進入養(yǎng)老服務機構工作的要提供崗位補貼，實現(xiàn)人才培養(yǎng)與人才使用充分對接。⑥培訓政策。對養(yǎng)老機構和居家養(yǎng)老服務組織的服務人員，政府免費或低償提供養(yǎng)老護理、家政服務等相關職業(yè)技能培訓，培訓后經(jīng)職業(yè)技能鑒定合格的發(fā)給相應的職業(yè)資格證書，持證上崗可以享受當?shù)厣鐣嫘詬徫谎a貼政策。⑦宣傳政策。充分利用廣播、電視、報紙、網(wǎng)絡等新聞媒體，大力宣傳發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的重要意義，通過輿論宣傳、社區(qū)教育等多種形式，引導養(yǎng)老服務消費，廣泛動員社會力量重視、參與養(yǎng)老服務體系建設，充分整合各類為老服務資源，共同支持社區(qū)居家養(yǎng)老服務的發(fā)展。

3.2制度監(jiān)管①相關法律制度。政府對社區(qū)居家養(yǎng)老服務體系要有一整套系統(tǒng)、前瞻的制度設計，并將之上升到法律層面，形成具體、可行、穩(wěn)定的法律制度規(guī)范體系，對社區(qū)居家養(yǎng)老服務的對象、服務內(nèi)容、服務方式、服務標準、收費標準，居家養(yǎng)老服務機構、機構管理人員和服務人員等方面進行清晰界定和規(guī)范，做到有法可依、有章可循。②準入制度。政府要降低居家養(yǎng)老服務機構的準入門檻，簡化登記程序，實施備案制度，鼓勵各類養(yǎng)老服務機構及其他相關服務機構開展居家養(yǎng)老服務〔6〕。降低準入門檻的同時，政府又要制定、實施社區(qū)居家養(yǎng)老服務機構資格認證制度及養(yǎng)老護理員職業(yè)資格和技術等級制度，規(guī)范居家養(yǎng)老服務市場秩序，禁止不符合資格要求的居家養(yǎng)老服務機構和服務人員進入居家養(yǎng)老服務市場。③服務質(zhì)量評估和考核制度。由民政、老齡等政府部門牽頭，組織老齡問題研究專家、老年醫(yī)學專家、社會工作者、居家養(yǎng)老服務機構的管理人員、管理專家、第三方評估機構專家等共同研究、制定科學合理、動態(tài)可行的服務質(zhì)量評估和考核制度，實施養(yǎng)老服務質(zhì)量全過程監(jiān)控，并通過專門的第三方評估機構，以此為標準對養(yǎng)老服務機構的運營管理、服務質(zhì)量等方面情況進行專業(yè)化評估。通過質(zhì)量評估的居家養(yǎng)老服務機構，可以作為獲得政府政策優(yōu)惠、財政補貼與獎勵的基本條件。④退出制度。社區(qū)居家養(yǎng)老服務機構和養(yǎng)老護理人員擁有從業(yè)資格并不意味著一勞永逸。政府部門要通過不定期檢查和第三方評估機構的定期評估，形成動態(tài)的居家養(yǎng)老服務機構和服務人員退出制度。要求不符合質(zhì)量標準的服務機構和服務人員進行整改，整改后仍不合格的要取消其資格并強制性退出，確保整個居家養(yǎng)老服務工作能夠健康有序地推進。

4參考文獻

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3廬陽區(qū)居家養(yǎng)老服務中心揭牌〔EB/OL〕.http://www.fdxcb.gov.cn/display.asp?id=13984,2011-11-08.

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〔2014-02-03修回〕

(編輯杜娟/張慧)