張文博|文

改革開放以來(lái)，我國(guó)提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，與之相對(duì)應(yīng)的就要實(shí)現(xiàn)財(cái)政模式由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的國(guó)家財(cái)政向與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共財(cái)政的轉(zhuǎn)變。雖然隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深化，財(cái)政的公共性不斷增強(qiáng)，但是我們要認(rèn)識(shí)到我們的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)程度還比較低，公共財(cái)政尚未完全建立，與完全意義上的公共財(cái)政還有不小差距。

隨著經(jīng)濟(jì)體制市場(chǎng)化改革的深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步確立，我國(guó)財(cái)政模式必然發(fā)生相應(yīng)轉(zhuǎn)變，即從計(jì)劃型的“國(guó)家財(cái)政”類型向著市場(chǎng)型的“公共財(cái)政”類型轉(zhuǎn)變。正由于我國(guó)現(xiàn)在處于一個(gè)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)軌的階段，出現(xiàn)了公共財(cái)政還未建立，國(guó)家財(cái)政仍然占主流的雙財(cái)政模式，距離真正的公共財(cái)政還有不小的差距。

公共財(cái)政的概念與內(nèi)涵

公共財(cái)政是指國(guó)家（政府）集中一部分社會(huì)資源，用于為市場(chǎng)提供公共物品和服務(wù)，滿足社會(huì)公共需要的分配活動(dòng)或經(jīng)濟(jì)行為。以滿足社會(huì)的公共需要為口徑界定財(cái)政職能范圍，并以此構(gòu)建政府的財(cái)政收支體系。這種為滿足社會(huì)公共需要而構(gòu)建的政府收支活動(dòng)模式或財(cái)政運(yùn)行機(jī)制模式，在理論上被稱為“公共財(cái)政”。它是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀要求的一種比較普遍的財(cái)政模式。

公共財(cái)政是服務(wù)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的財(cái)政，其根本內(nèi)涵就在于財(cái)政的公共性，以及其適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在邏輯。表現(xiàn)在：補(bǔ)充性。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也有自己解決不好的公共問(wèn)題，就是市場(chǎng)失靈。此時(shí)就需要政府通過(guò)公共政策來(lái)彌補(bǔ)這一市場(chǎng)缺陷。公共財(cái)政既是公共政策的重要組成部分，又是執(zhí)行公共政策的保障手段。市場(chǎng)無(wú)法解決或解決不好的，屬于社會(huì)公共領(lǐng)域的事項(xiàng)，公共財(cái)政原則上就必須介入。私人性，即通過(guò)提供公共物品滿足和確保私人的公共利益。公平性。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)特征之一就是公平競(jìng)爭(zhēng)，體現(xiàn)在財(cái)政上就是必須實(shí)行一視同仁的財(cái)政政策，為社會(huì)成員和市場(chǎng)主體提供平等的財(cái)政條件。非營(yíng)利性。公共財(cái)政只能以滿足社會(huì)公共需要為己任，追求公益目標(biāo)，一般不直接從事市場(chǎng)活動(dòng)和追逐利潤(rùn)。如果公共財(cái)政追逐利潤(rùn)目標(biāo)，它就有可能憑借其擁有的特殊政治權(quán)力凌駕于其他經(jīng)濟(jì)主體之上，就有可能運(yùn)用自己的特權(quán)在具體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中影響公平競(jìng)爭(zhēng)，直接干擾乃至破壞經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行；財(cái)政資金也會(huì)因用于牟取利潤(rùn)項(xiàng)目而使公共需要領(lǐng)域投入不足。法制性。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身就是法治經(jīng)濟(jì)，財(cái)政作為政府直接進(jìn)行的活動(dòng)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下顯然必須受到法律的約束和規(guī)范，必須依法行事，從而具有法治性。財(cái)政法治化，意味著社會(huì)公眾可通過(guò)相應(yīng)的法律程序，其中主要是通過(guò)政府預(yù)算的法律權(quán)威而根本地決定、約束、規(guī)范和監(jiān)督著政府的財(cái)政行為。

我國(guó)財(cái)政的現(xiàn)狀及公共財(cái)政的差距

自提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)逐步向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡，市場(chǎng)自由度不斷提高，微觀經(jīng)濟(jì)主體（企業(yè)和個(gè)人）的獨(dú)立市場(chǎng)主體地位不斷加強(qiáng)，與政府之間的關(guān)系進(jìn)一步理順。隨著市場(chǎng)因素的發(fā)展壯大，財(cái)政的公共性逐步加強(qiáng)。由于我國(guó)處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的初期階段，市場(chǎng)體系尚未形成，因此，與之相匹配的公共財(cái)政也只是建立了一個(gè)基本輪廓，國(guó)家財(cái)政在一定程度上仍然占據(jù)主要地位，據(jù)完全意義上的公共財(cái)政還有不小差距，主要表現(xiàn)在：

政府過(guò)多干預(yù)市場(chǎng)，但彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的作用卻發(fā)揮不明顯，財(cái)政供給“越位”和“缺位”并存。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，財(cái)政對(duì)應(yīng)由市場(chǎng)配置資源的經(jīng)營(yíng)性和競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域延伸和干預(yù)過(guò)多，大大超出了政府職能范圍和財(cái)力承受水平。相反，應(yīng)由政府承擔(dān)的一些社會(huì)公共需要和事務(wù)卻得不到應(yīng)有的資金保障，推給市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體去承擔(dān)。突出的問(wèn)題有：巨額的國(guó)有企業(yè)虧損補(bǔ)貼；大量經(jīng)營(yíng)性的事業(yè)單位由財(cái)政供養(yǎng)；行政人員冗雜，行政經(jīng)費(fèi)膨脹；科技、教育投入不足。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行雙軌制，增加財(cái)政支出負(fù)擔(dān)。

財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理，公共物品提供不足。表現(xiàn)在保障性支出壓力巨大，對(duì)調(diào)整收入分配作用不足；公益性支出不足，教育、醫(yī)療支出水平較低；行政管理型支出不合理，支出與機(jī)構(gòu)改革不同步，人員增長(zhǎng)過(guò)快；經(jīng)濟(jì)建設(shè)內(nèi)部支出不合理，表現(xiàn)在基本建設(shè)中公益性項(xiàng)目比重低，對(duì)農(nóng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、自主創(chuàng)新等支出不足；基本公共服務(wù)支出均等化程度低等。

政府收入機(jī)制不規(guī)范。突出表現(xiàn)是稅收缺乏法律基礎(chǔ)以及稅收的費(fèi)化和收費(fèi)的“越位”問(wèn)題嚴(yán)重。目前我國(guó)現(xiàn)有稅收20多個(gè)稅種、300多個(gè)項(xiàng)目，但只有3個(gè)稅種是通過(guò)立法程序的，即個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅和車船稅，稅收法定原則難以落實(shí)。部門立法和政府條例泛濫，也就是說(shuō)各個(gè)部門都在征稅。而且，某些領(lǐng)域的稅收“缺位”和收費(fèi)“越位”并存的現(xiàn)象必將直接導(dǎo)致收費(fèi)規(guī)模的擴(kuò)張和政府收入機(jī)制的混亂。同時(shí)，也將嚴(yán)重影響政府提供公共產(chǎn)品的資金保障來(lái)源。

真正的政府預(yù)算制度尚未建立，財(cái)政預(yù)算管理不科學(xué)，不民主，法治化程度低。現(xiàn)行的預(yù)算管理體制存在的突出問(wèn)題是，預(yù)算決策過(guò)程不民主，缺乏有效的監(jiān)督，人民無(wú)法有效地參與到?jīng)Q策中去。就目前而言，我國(guó)預(yù)算年度的起始日期先于人大審批日期，造成預(yù)算審批通過(guò)前就已經(jīng)開始執(zhí)行，形成預(yù)算審批的法律空檔以及預(yù)算約束的缺位；而且，預(yù)算編制方法上欠科學(xué)性和合理性，不能真實(shí)反映實(shí)際情況，沒(méi)有統(tǒng)一政府收支，大量財(cái)政性資金在預(yù)算體外循環(huán)，例如土地財(cái)政資金。再者，預(yù)算編制過(guò)粗，官員主觀因素影響很大。

國(guó)有經(jīng)濟(jì)盈利性內(nèi)容較多，存在公共財(cái)政和國(guó)有資本統(tǒng)一體的雙重財(cái)政模式。按照公共財(cái)政的理念，國(guó)有經(jīng)濟(jì)只能存在于非營(yíng)利性的部門。但我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)在經(jīng)濟(jì)中占主導(dǎo)地位，控制著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的命脈，其中很大一部分還存在于盈利性部門，表現(xiàn)出很強(qiáng)的逐利性。國(guó)有企業(yè)（特別是壟斷中央企業(yè)）通過(guò)依靠自身的政治身份、資源等優(yōu)勢(shì)，享受了不公平的優(yōu)惠，進(jìn)而扭曲價(jià)格機(jī)制，賺取超額利潤(rùn)，損害經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)福利。并形成既得利益集團(tuán)，阻撓進(jìn)一步的改革。

公共財(cái)政管理運(yùn)行公開性、透明度較差，法治化程度低。就近年來(lái)國(guó)務(wù)院要求各單位公布的每年的“三公”經(jīng)費(fèi)來(lái)看，大部分部門公布結(jié)果很粗放，沒(méi)有細(xì)條，無(wú)法起到有效的監(jiān)督作用。而且，省級(jí)以下地方政府財(cái)政公開程度很低，官員公開意識(shí)淡薄，基本得不到人民監(jiān)督。老百姓無(wú)法知道錢到底是從哪兒來(lái)，到哪兒去，對(duì)政府的理財(cái)行為是一筆糊涂賬。同時(shí)缺乏規(guī)范的政府采購(gòu)制度，政府采購(gòu)不公開，造成采購(gòu)價(jià)遠(yuǎn)高于市場(chǎng)價(jià)。法治化不健全，人為因素過(guò)大，隨機(jī)性很強(qiáng)。如重大支出項(xiàng)目不經(jīng)過(guò)人大討論批準(zhǔn)，就像4億元投資決策的出臺(tái)；各地省長(zhǎng)、書記都有增加預(yù)算科目和支出項(xiàng)目的權(quán)力，缺乏法律程序監(jiān)督等。

對(duì)策與建議

建立和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必然需要建立公共財(cái)政。同時(shí)公共財(cái)政作為產(chǎn)生于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、并以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為運(yùn)行平臺(tái)的財(cái)政類型，市場(chǎng)化程度是公共財(cái)政公共性得以實(shí)現(xiàn)的前提條件。沒(méi)有充分的市場(chǎng)化，公共財(cái)政的建立既無(wú)必要又無(wú)可能。因此，要想實(shí)現(xiàn)真正的公共財(cái)政，最根本的就是要建立完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，保護(hù)私人產(chǎn)權(quán)，建立契約精神，維護(hù)良好的公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，妥善處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。推進(jìn)民主和法治建設(shè)，加強(qiáng)民主監(jiān)督和參與決策，培養(yǎng)憲政精神。

同時(shí)，又要注意財(cái)政改革與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革同步。以滿足社會(huì)公共需要作為財(cái)政分配的主要目標(biāo)和工作重心；以供公共產(chǎn)品和服務(wù)作為“以財(cái)行政”的基本方式；以公民權(quán)利平等、政治權(quán)力制衡為前提規(guī)范的公共選擇作為決策機(jī)制；以現(xiàn)代意義的具有公開性、透明度、完整性、事前確定、嚴(yán)格執(zhí)行的預(yù)算作為基本管理制度。