曾凡清

摘 要：領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核評(píng)價(jià)工作，歷來(lái)是我黨自身建設(shè)的重要內(nèi)容，也是我黨實(shí)施有效的干部管理的重要手段，起著“指揮棒”和“風(fēng)向標(biāo)”的作用。隨著社會(huì)的發(fā)展，領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)也要相應(yīng)的做以調(diào)整。針對(duì)當(dāng)前干部政績(jī)考核評(píng)價(jià)工作中存在的困境，改進(jìn)地方領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)工作的設(shè)想等方面，作以探討。

關(guān)鍵詞：領(lǐng)導(dǎo)干部；政績(jī)考評(píng)；困境；創(chuàng)新

中圖分類(lèi)號(hào)：F240 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）36-0200-03

黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要完善干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部樹(shù)立正確政績(jī)觀。黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出，改革政績(jī)考核機(jī)制，著力解決“形象工程”、“政績(jī)工程”以及不作為、亂作為等問(wèn)題。領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作已經(jīng)成為理論和實(shí)踐探索的重大問(wèn)題。

一、充分認(rèn)識(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)的重要意義

我們知道，目標(biāo)對(duì)一個(gè)人的成功具有重要意義。它是成功路上的里程碑，它使我們產(chǎn)生積極性，一旦定下自己的目標(biāo)，它就在兩個(gè)方面起作用：它是努力的依據(jù)，也是對(duì)我們的鞭策。目標(biāo)使我們看清使命，對(duì)照目標(biāo)我們知道應(yīng)該去做什么。目標(biāo)有助于我們安排輕重緩急，目標(biāo)引導(dǎo)我們發(fā)揮潛能。目標(biāo)使我們有能力把握現(xiàn)在，雖然目標(biāo)是朝著將來(lái)的，但目標(biāo)使我們能把大的任務(wù)看成是由一小串小任務(wù)和小的步驟組成的，只有集中精力做好當(dāng)前的工作，才能為實(shí)現(xiàn)將來(lái)的目標(biāo)鋪路。目標(biāo)有助于評(píng)估進(jìn)展，如果你的目標(biāo)是具體的，你就可以根據(jù)自己距離最終目標(biāo)有多遠(yuǎn)來(lái)衡量目前取得的進(jìn)展。目標(biāo)使我們未雨綢繆，目標(biāo)能幫我們事前謀劃，迫使我們把要完成的任務(wù)分解成可行的步驟。目標(biāo)使我們把重點(diǎn)從工作本身轉(zhuǎn)到工作成果，如果你制定了目標(biāo)，又定期檢查工作進(jìn)度，你自然就把重點(diǎn)從工作本身轉(zhuǎn)移到工作成果。

領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核就起著導(dǎo)向性的目標(biāo)作用。用什么樣的人，不用什么樣的人，具有強(qiáng)烈的導(dǎo)向作用。我們?nèi)斡檬裁礃拥母刹浚@需要做出選擇，而選擇的標(biāo)準(zhǔn)就是“指揮棒”和“風(fēng)向標(biāo)”。在崇尚科學(xué)管理的今天，干部政績(jī)考核評(píng)價(jià)就成為選擇干部的標(biāo)準(zhǔn)，就起著“指揮棒”和“風(fēng)向標(biāo)”的作用，有什么樣的政績(jī)考核導(dǎo)向，往往就有什么樣的施政行為。因此，一套合理有效的干部政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系具有十分重要的作用。用“好”的政績(jī)考核，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展觀有效貫徹，干部政績(jī)觀加速轉(zhuǎn)型，將在全面深化改革和實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)進(jìn)程中發(fā)揮出“點(diǎn)金石”的作用。

二、中國(guó)干部政績(jī)考核工作的歷程

中國(guó)干部政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)是不斷發(fā)展變化的，這種變化反映的是每個(gè)時(shí)期黨和政府工作重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移。中央黨校周天勇教授這樣分析。

在戰(zhàn)爭(zhēng)年代考核標(biāo)準(zhǔn)以戰(zhàn)績(jī)?yōu)橹鳎夥藕?，很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，黨對(duì)干部的考核標(biāo)準(zhǔn)是“德才兼?zhèn)洹?個(gè)字，但這更多地著眼于干部本身的素質(zhì)，而缺少衡量實(shí)績(jī)的標(biāo)準(zhǔn)，容易流于空泛。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)在干部政績(jī)考核體系建設(shè)方面進(jìn)行了不斷的探索。大致可以分為以下三個(gè)階段：

（一）政績(jī)考評(píng)起步階段（1978—1988）

1978年黨的十一屆三中全會(huì)召開(kāi)后，干部工作相應(yīng)地要加以調(diào)整。1979年11月，中組部正式提出考核的概念，并提出了要從德、能、勤、績(jī)四個(gè)方面對(duì)干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行考評(píng)。1983年，中央召開(kāi)全國(guó)組織工作座談會(huì)，首次提出著重考核工作實(shí)績(jī)的原則。1988年6月，中組部下發(fā)了《縣（市、區(qū)）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部年度工作考核方案》、《地方政府工作部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)干部年度工作考核方案》、《關(guān)于試行地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部年度工作考核制度的通知》，把實(shí)績(jī)考核納入了年度考核。至此，政績(jī)考評(píng)工作正式建立。

（二）政績(jī)考評(píng)的發(fā)展階段（1989—2002）

首次為干部考核標(biāo)準(zhǔn)賦予具體內(nèi)容的是改革開(kāi)放總設(shè)計(jì)師鄧小平，中組部根據(jù)他在1989年的一次講話，訂出了考核干部的三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：一是擁護(hù)改革開(kāi)放路線。二是讓人民滿意。三是政績(jī)突出。強(qiáng)調(diào)政績(jī)正是從這一時(shí)期開(kāi)始的。1995年中組部下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和完善縣（市）黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子工作實(shí)績(jī)考核的通知》，各地開(kāi)始制定考核辦法。1998年的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作暫行規(guī)定》，將工作實(shí)績(jī)明確規(guī)定為在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展、精神文明建設(shè)、黨的建設(shè)、推進(jìn)改革、維護(hù)穩(wěn)定等方面取得的成績(jī)和效果，它被看作是中國(guó)干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制初步形成完整體系的標(biāo)志。2002年頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》再一次強(qiáng)調(diào)，要“注重考核工作實(shí)績(jī)”?？梢?jiàn)，在黨的十六大召開(kāi)前夕，干部政績(jī)考評(píng)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展。

（三）政績(jī)考評(píng)的完善階段（2002年至今）

十六大以來(lái)，中國(guó)干部政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系在不斷完善，在不同層面、不同范圍內(nèi)都取得了很好的成效。2003年，黨的十六屆三中全會(huì)提出了科學(xué)發(fā)展觀，年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)又提出了正確的政績(jī)觀，以GDP論英雄的評(píng)價(jià)體系的弊端在非典中暴露無(wú)遺，“非典暴露出的政府管理危機(jī)也是促使政績(jī)觀轉(zhuǎn)變的因素”，國(guó)家行政學(xué)院王玉凱教授說(shuō)。這都對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)考核提出了新的要求。2006年，中組部下發(fā)了體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展要求的考核評(píng)價(jià)試行辦法，引入了民意調(diào)查和實(shí)績(jī)分析法。此后，在國(guó)家一些相關(guān)政策出臺(tái)后，政績(jī)考核的內(nèi)容又在不斷細(xì)化和豐富。同時(shí)，這個(gè)辦法還給各地的探索留下了空間，規(guī)定各地可以結(jié)合實(shí)際，設(shè)置其他具有地方特色的實(shí)績(jī)分析內(nèi)容，于是，一些地方出臺(tái)各種政策文件，“納入政績(jī)考核”常常成為其中的重要條款。黨的十八大和十八屆三中全會(huì)提出關(guān)于改革和完善干部考核評(píng)價(jià)制度，為此中組部于2013年12月下發(fā)《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》，對(duì)干部考核評(píng)價(jià)做出了原則性的指導(dǎo)，規(guī)定各地可以結(jié)合實(shí)際，制定出符合本地情況的實(shí)績(jī)考評(píng)內(nèi)容。

縱觀中國(guó)干部政績(jī)考評(píng)歷程和內(nèi)容，我們不難看出，改革開(kāi)放以來(lái)的干部考核工作，逐漸向制度化、規(guī)范化方向發(fā)展，對(duì)客觀、全面評(píng)價(jià)干部、激勵(lì)約束干部、促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，起到了積極作用。但同時(shí)我們也發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作中也存在著一些問(wèn)題。endprint

三、領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)面臨的困境

我們必須看到，中國(guó)的地方領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核評(píng)價(jià)面臨著困境，出現(xiàn)了一系列的問(wèn)題。

（一）由于工作難以量化，導(dǎo)致政績(jī)考評(píng)指標(biāo)體系籠統(tǒng)且模糊，不夠全面合理

這種不合理性，主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：

1.考核內(nèi)容中可測(cè)度的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)權(quán)重過(guò)大，助長(zhǎng)了急功近利的傾向。1998年的《暫行規(guī)定》明確指出，地方縣以上黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子的工作實(shí)績(jī)主要包括：各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的完成情況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度、效率與后勁，以及財(cái)政收入增長(zhǎng)幅度和人民生活水平提高的程度；教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)的發(fā)展、環(huán)境與生態(tài)保護(hù)、人口與計(jì)劃生育、社會(huì)治安綜合治理等狀況；黨的思想、組織、作風(fēng)、制度建設(shè)的成效等，內(nèi)容還是比較全面的，但沒(méi)有確定各項(xiàng)指標(biāo)怎么量化。2006年的《綜合考評(píng)辦法》對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子考評(píng)的13項(xiàng)中也沒(méi)有做出對(duì)指標(biāo)體系如何量化的規(guī)定。對(duì)于大多數(shù)人來(lái)說(shuō)，他們都認(rèn)為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平主要體現(xiàn)在GDP、財(cái)政收入、工業(yè)增加值等指標(biāo)的增長(zhǎng)幅度上，未來(lái)發(fā)展的后勁主要體現(xiàn)在招商引資成果和固定資產(chǎn)投資規(guī)模上，各地的目標(biāo)責(zé)任指標(biāo)考評(píng)辦法都向這幾項(xiàng)“硬指標(biāo)”傾斜，指標(biāo)權(quán)重過(guò)大。而一些事關(guān)長(zhǎng)遠(yuǎn)的一些經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)發(fā)展指標(biāo)，以及一些民生指標(biāo)，有的不能量化，有的占比重太少。這樣的考評(píng)助長(zhǎng)了為追求短時(shí)間內(nèi)能看得見(jiàn)的政績(jī)的急功近利的行為，如一些地方為追求一時(shí)的增長(zhǎng)速度，不惜以浪費(fèi)資源、破壞環(huán)境為代價(jià)上項(xiàng)目、辦企業(yè)，在招商引資過(guò)程中血拼優(yōu)惠政策，造成國(guó)家和地方公共利益的嚴(yán)重?fù)p失，引發(fā)了諸多社會(huì)矛盾，還有些干部只求本屆有政績(jī)，不給下屆留財(cái)富，嚴(yán)重?fù)p害了持續(xù)發(fā)展的潛力與后勁。

2.“即興式”舉措多于制度規(guī)范，導(dǎo)致考評(píng)體系出現(xiàn)不規(guī)范問(wèn)題。有的地方出于某種需要對(duì)干部政績(jī)考評(píng)體系中的一些指標(biāo)隨意增添或減少，導(dǎo)致考評(píng)體系不夠合理。有些地方把各項(xiàng)工作都列入考評(píng)內(nèi)容，導(dǎo)致考評(píng)內(nèi)容過(guò)于繁雜，分不清重點(diǎn)。

3.過(guò)分強(qiáng)調(diào)考評(píng)結(jié)果，影響了政府職能轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)行的考評(píng)辦法，突出強(qiáng)調(diào)的“實(shí)績(jī)”考評(píng)指標(biāo)，在地方上大部分轉(zhuǎn)化為可以量化的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的最終結(jié)果。既然當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果決定著領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)，那么，領(lǐng)導(dǎo)干部就必然圍繞著這個(gè)指揮棒轉(zhuǎn)，在政府方面以全能的角色和身份，直接抓項(xiàng)目、抓招商，抓生產(chǎn)管理，這實(shí)際上是與現(xiàn)代有限政府的原則相違背的。同時(shí)，由于有些指標(biāo)是由上級(jí)下達(dá)的必須完成的，往往實(shí)行“一票否決”，并且這些指標(biāo)往往由上級(jí)有關(guān)部門(mén)來(lái)考核評(píng)定，所以本應(yīng)該對(duì)當(dāng)?shù)厝嗣褙?fù)責(zé)、為人民服務(wù)的地方政府，日益成以完成上級(jí)政府任務(wù)和執(zhí)行上級(jí)指令為主的部門(mén)。這種考核制度不利于政府職能轉(zhuǎn)變。

（二）政績(jī)考評(píng)方式不夠科學(xué)，導(dǎo)致形式主義傾向有增無(wú)減，結(jié)果失真問(wèn)題普遍存在

近年來(lái)的干部政績(jī)考核工作，方式越來(lái)越多，程序越來(lái)越嚴(yán)，考評(píng)內(nèi)容越來(lái)越龐雜，參入執(zhí)行的單位越來(lái)越多，但是由于定性考評(píng)與定量考評(píng)結(jié)合不夠，日?？荚u(píng)與集中考評(píng)結(jié)合不夠，靜態(tài)考評(píng)與動(dòng)態(tài)考評(píng)結(jié)合不夠，數(shù)據(jù)采集與數(shù)據(jù)分析結(jié)合不夠，長(zhǎng)期考評(píng)與短期考評(píng)結(jié)合不夠，導(dǎo)致出現(xiàn)了種種造假行為。有的地方事情沒(méi)干，發(fā)份文件來(lái)迎接檢查，財(cái)政收入通過(guò)技術(shù)手段修改編造做出有利于考評(píng)的調(diào)節(jié)，甚至組織部門(mén)組織的“民主”推薦，往往也是走過(guò)場(chǎng)，參加個(gè)別談話的干部或各類(lèi)代表，絕大多數(shù)只是評(píng)功擺好，不談缺點(diǎn)和不足?？己诵问降牟豢茖W(xué)，帶來(lái)了很多消極的后果。

（三）干部政績(jī)考評(píng)結(jié)果與干部使用相結(jié)合不夠統(tǒng)一

我們知道，干部政績(jī)考評(píng)最理想的結(jié)果是要與干部的任免、獎(jiǎng)懲聯(lián)系在一起的，但是由于多方面的原因，導(dǎo)致干部政績(jī)考評(píng)結(jié)果與干部使用在一定程度上沒(méi)有統(tǒng)一起來(lái)，這就使干部政績(jī)考評(píng)大打折扣。

正是由于現(xiàn)行的地方干部政績(jī)考評(píng)工作在運(yùn)行的過(guò)程中出現(xiàn)了這樣那樣的問(wèn)題，2013年12月中組部發(fā)布《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》，對(duì)政績(jī)考核“指揮棒”作了清晰明確的新指示，強(qiáng)調(diào)要突出科學(xué)發(fā)展導(dǎo)向，加強(qiáng)綜合分析的八項(xiàng)內(nèi)容。目前，各地正按照這八項(xiàng)內(nèi)容，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況正在改進(jìn)當(dāng)?shù)氐狞h政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核，就改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)談一談自己的設(shè)想。

四、改進(jìn)地方領(lǐng)導(dǎo)干部考評(píng)工作的設(shè)想

（一）在政績(jī)考評(píng)體系中要合理確定指標(biāo)和評(píng)分方法，注重可操作性

在設(shè)計(jì)干部政績(jī)考評(píng)中，指標(biāo)要便于分解、監(jiān)控、考核和評(píng)價(jià)，讓人一目了然，清晰明白，力戒過(guò)去籠統(tǒng)抽象或過(guò)細(xì)過(guò)繁的情況，能夠量化的盡量量化，不能量化的要進(jìn)行分析比較，最大限度地減少主觀性。以某市為例，縣（市）區(qū)考核內(nèi)容應(yīng)分為“功能導(dǎo)向”、“基礎(chǔ)保障”兩大類(lèi)，前者重點(diǎn)突出該市的功能區(qū)域定位，根據(jù)區(qū)縣的不同任務(wù)進(jìn)行差異化考核，后者按照“負(fù)面清單”的辦法，實(shí)行一票否決或倒扣分。

（二）考評(píng)方式要強(qiáng)調(diào)分類(lèi)、分層，注重科學(xué)性

地方在制訂考評(píng)辦法的過(guò)程中，要采取分類(lèi)、分層考核的辦法，注重從實(shí)際出發(fā)，充分考慮本地特點(diǎn)和客觀條件，以及不同類(lèi)別、不同行業(yè)、不同層次、不同地區(qū)、不同基礎(chǔ)情況政績(jī)?nèi)〉玫牟町愋?，分門(mén)別類(lèi)地進(jìn)行考核。以某市為例，考核對(duì)象分為縣（市）區(qū)和市直部門(mén)。市直部門(mén)按照職能分工、工作性質(zhì)和承擔(dān)任務(wù)，將其分為黨群部門(mén)、承擔(dān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展職能的政府有關(guān)部門(mén)、承擔(dān)服務(wù)保障職能的政府有關(guān)部門(mén)、垂直單位和四大班子及法檢兩院五個(gè)類(lèi)別，根據(jù)部門(mén)承擔(dān)的工作任務(wù)，對(duì)同一類(lèi)別考核對(duì)象進(jìn)行細(xì)化分組考核評(píng)價(jià)。

（三）考評(píng)主體要向多元化發(fā)展，注重民主性

要多元設(shè)置干部政績(jī)考評(píng)主體，將上級(jí)、同級(jí)和下級(jí)，特別是群眾納入到考核評(píng)價(jià)主體體系中來(lái)。上級(jí)、同級(jí)、下級(jí)、群眾四個(gè)方面形成了領(lǐng)導(dǎo)評(píng)價(jià)和群眾評(píng)價(jià)的有機(jī)統(tǒng)一。這樣設(shè)置考核評(píng)價(jià)主體，能夠克服考核評(píng)價(jià)主體單一的弊端，在一定程度上解決部分領(lǐng)導(dǎo)干部只對(duì)上負(fù)責(zé)、不對(duì)下負(fù)責(zé)的問(wèn)題。同時(shí)，將群眾設(shè)置為考核評(píng)價(jià)最重要的主體，能夠促進(jìn)民主考核評(píng)價(jià)機(jī)制的形成，使考評(píng)結(jié)果符合公論、符合民意、符合實(shí)際。

（四）要建立領(lǐng)導(dǎo)干部日?？己藱C(jī)制，注重經(jīng)常性

以往的干部政績(jī)考核主要實(shí)行年度考核、任職考評(píng)等集中考評(píng)，集中考評(píng)缺乏規(guī)范化的日常工作績(jī)效考評(píng)?，F(xiàn)在要注意重視對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的日?？己斯ぷ?，實(shí)行月通報(bào)，季分析，年總評(píng)等制度。但要注意加強(qiáng)對(duì)考核的統(tǒng)籌整合，不要出現(xiàn)多頭考核、重復(fù)考核、煩瑣考核等問(wèn)題。建議領(lǐng)導(dǎo)干部通過(guò)網(wǎng)上提交自己的工作進(jìn)度，由負(fù)責(zé)考評(píng)的部門(mén)審核。

（五）要加強(qiáng)對(duì)考評(píng)結(jié)果的運(yùn)用，注重有效性

領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核是一種手段，通過(guò)運(yùn)用考核結(jié)果來(lái)加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的管理，加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)?？梢哉f(shuō)，政績(jī)考評(píng)結(jié)果是否運(yùn)用以及運(yùn)用的是否得當(dāng)，是政績(jī)考評(píng)的價(jià)值體現(xiàn)。要改變?cè)瓉?lái)考評(píng)結(jié)果不起作用的現(xiàn)象，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)考核結(jié)果的運(yùn)用，真正建立起干部政績(jī)與干部培訓(xùn)、選拔、任用相對(duì)接的機(jī)制。

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[4] 畢力夫.完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核體系的幾點(diǎn)思考[J].中國(guó)黨政干部論壇，2007，（1）.

[5] 唐崎玉.對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)問(wèn)題的幾點(diǎn)思考[J].湖南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，（1）.[責(zé)任編輯 吳 迪]endprint