公大勇　陳淑君

摘 要：通過研究日本城鄉(xiāng)社會保障的發(fā)展歷程可以看出，城鄉(xiāng)社會保障的一體化和平等化是一種必然的發(fā)展趨勢。而我國還處于“二元”的社會保障模式下，城市社會保障和農(nóng)村社會保障之間存在較大的差異。因此，完善農(nóng)村社會保障體系，逐步縮小城鄉(xiāng)社會保障差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障體系一體化就成為我國社會保障制度改革的根本目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：發(fā)達(dá)國家；社會保障；城鄉(xiāng)一體化

中圖分類號：F126 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）35-0068-02

目前，世界上已經(jīng)有近180個國家和地區(qū)建立起了社會保障制度，但是各個國家的社會保障制度具有較大的差異性。因?yàn)樯鐣Ｕ现贫鹊慕⑹艿礁鲊鴼v史習(xí)慣、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化傳統(tǒng)等的密切影響，所以體現(xiàn)出各自的特殊性和國情特色。日本在建設(shè)社會保障制度方面起步早、體系完善，通過研究其社會保障制度的演進(jìn)，對于我國社會保障城鄉(xiāng)一體化建設(shè)必然具有很大的借鑒意義。

一、發(fā)達(dá)國家社會保障城鄉(xiāng)一體化的演進(jìn)

雖然日本的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題并不明顯，但在經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展等方面，農(nóng)村仍然落后于城市，因此健全農(nóng)村社會保障成為日本社會保障制度中的重要內(nèi)容。二戰(zhàn)后，日本經(jīng)濟(jì)和社會處于混亂狀態(tài)，養(yǎng)老金給付水平普遍較低，覆蓋面較窄，其保障功能相對有限。20世紀(jì)50年代開始，日本經(jīng)濟(jì)逐漸走向全面恢復(fù)，大量農(nóng)村勞動力涌入城市，家庭結(jié)構(gòu)和社會觀念發(fā)生急劇變化，致使原有的家庭內(nèi)部養(yǎng)老問題日益突顯；同時人口出生率和死亡率的逐年下降，人口平均壽命的不斷延長，使社會養(yǎng)老問題提上政府議事日程。而當(dāng)時的日本養(yǎng)老保險制度主要以大企業(yè)勞動者和公務(wù)員等為保障對象，覆蓋面只占全體就業(yè)者的1/4，中小企業(yè)勞動者、自營業(yè)者、農(nóng)民等還沒有被納入到養(yǎng)老保險制度當(dāng)中，因此，擴(kuò)大養(yǎng)老保險覆蓋面就成為社會保障的中心議題。在此背景下，日本國會在1959年4月頒布了《國民年金法案》，開始將原來處于公共養(yǎng)老保險制度之外的廣大農(nóng)民、個體經(jīng)營業(yè)者依法強(qiáng)制納入社會養(yǎng)老保險體系之中，要求凡是年滿20周歲以上、60周歲以下的日本農(nóng)民、個體經(jīng)營業(yè)者必須參加國民養(yǎng)老保險。到1970年，日本又推出了“農(nóng)民養(yǎng)老金基金”制度，作為農(nóng)民加入國民養(yǎng)老保險制度的重要補(bǔ)充。

在醫(yī)療保險制度方面，日本在1959年批準(zhǔn)通過了《國民健康保險法》，規(guī)定在1961年4月以前，全部市町村中的農(nóng)民、個體經(jīng)營業(yè)者等無穩(wěn)定職業(yè)和收入的國民必須強(qiáng)制參加醫(yī)療保險，至此日本在全國實(shí)現(xiàn)了全民醫(yī)療保險。日本的農(nóng)村醫(yī)療保障以職域劃分，為農(nóng)民和沒有固定職業(yè)及穩(wěn)定收入的人群建立了醫(yī)療保險，并且以區(qū)域?yàn)閯澐謫挝?，由地方自治體對此類保險費(fèi)征收和管理負(fù)責(zé)。因?yàn)檗r(nóng)戶和個體經(jīng)營業(yè)者等沒有固定收入，所以他們須每月定期到本地的社會保障事務(wù)所繳納國民健康保險費(fèi)，保險費(fèi)率根據(jù)每個家庭的收入水平不同進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。因此，到1961年，日本基本在農(nóng)村建立起了以養(yǎng)老保險和國民公共醫(yī)療為主要內(nèi)容的農(nóng)村社會保障體系，從而形成了城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險體系。由于日本政府在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施方面的投資建設(shè)比較重視，因此在經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和社會生活的基礎(chǔ)設(shè)施方面，農(nóng)村與城市之間差別很小。日本的農(nóng)村社會救濟(jì)制度主要由農(nóng)村居民最低生活保障制度、災(zāi)害救濟(jì)制度以及農(nóng)村扶貧救濟(jì)制度組成。例如，依據(jù)日本《生活保護(hù)法》的規(guī)定，凡是家庭過去所得扣除國家規(guī)定的各項(xiàng)最低支出標(biāo)準(zhǔn)仍收不抵支者，可以根據(jù)家庭成員的構(gòu)成、年齡、性別、所在地區(qū)類別等相關(guān)因素，確定被資助者的最低生活費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，所包括的補(bǔ)助種類主要有生活、住宅、教育、醫(yī)療、分娩、生產(chǎn)、喪葬等，從而建立了覆蓋全體國民的“最低生活費(fèi)”保障體系。隨著日本農(nóng)民收入水平的提高，城鄉(xiāng)之間在社會保障方面的差別在不斷縮小，基本實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)社會保障的一體化和平等化。農(nóng)村的社會保障內(nèi)容也在隨時代變化而變化，基本符合農(nóng)村生活的現(xiàn)實(shí)和農(nóng)民的社會保障需求。

在農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助制度方面，日本的農(nóng)業(yè)保險是日本政府為了應(yīng)對自然災(zāi)害給農(nóng)業(yè)帶來的風(fēng)險，保障農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)的穩(wěn)定經(jīng)營，使之適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展所采用的一種主要的支持形式。通過民間非盈利團(tuán)體經(jīng)營、政府補(bǔ)貼和再保險相結(jié)合的模式，日本組成了由中央政府農(nóng)林水產(chǎn)省、都道府縣農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合聯(lián)合會、市町村農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合共同構(gòu)成的三級聯(lián)動的農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險體系。

二、我國社會保障城鄉(xiāng)差別的現(xiàn)狀

改革開放以來，我國制定出臺了許多有關(guān)農(nóng)村社會保障方面的政策、措施，取得了前所未有的成績。至2013年底，我國所有縣（市、區(qū)）都已經(jīng)開展了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作。到2013年底，全國實(shí)際五保供養(yǎng)人數(shù)為454.5萬人、有敬老院6.4萬所，集中供養(yǎng)五保對象87.3萬人。全國享受最低生活保障和特困戶生活救助的農(nóng)村特困人數(shù)為1 637萬人。2002年開始建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，截至2013年底，新型農(nóng)村合作醫(yī)療在全國所有的縣（市、區(qū)）也都已經(jīng)全面展開，參加合作醫(yī)療的人口達(dá)8.52億人，參合率超過97% 。大部分地區(qū)解決了農(nóng)民“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)”的難題。但是我們也應(yīng)該看到，農(nóng)村社會保障不管是在保障水平、保障內(nèi)容，還是條件機(jī)制等方面，與城鎮(zhèn)社會保障相比，仍有很大的差距。而且，我國農(nóng)村社會保障體系還很不完善，仍然以農(nóng)村社會救濟(jì)、社會優(yōu)撫、農(nóng)村“五?！睘橹饕Ｕ闲问剑滦娃r(nóng)村社會養(yǎng)老保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療仍有很大的發(fā)展空間。目前的農(nóng)村社會保障措施遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)民的需求。

三、幾點(diǎn)啟示

通過對日本社會保障城鄉(xiāng)一體化演變的分析可以看出，隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市化進(jìn)程的加快，日本社會保障的城鄉(xiāng)差距已經(jīng)不大，在很大程度上實(shí)現(xiàn)了社會保障的城鄉(xiāng)一體化和平等化。雖然具體的社會保障模式并不相同，但都是符合市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，對于我國社會保障的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)有著重要的借鑒意義：

第一，積極發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)，奠定社會保障制度的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。日本的現(xiàn)代社會保障制度運(yùn)行時期也不是很長，但日本的發(fā)展?fàn)顩r卻要遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于中國，主要應(yīng)該歸功于日本國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為社會保障提供了強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。根據(jù)IMF2014年1月公布的數(shù)據(jù)，日本的人均GDP約為40 442美元，而我國的人均GDP剛剛達(dá)到6 629美元，日本的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)為解決農(nóng)村社會養(yǎng)老問題做了較為充分的物質(zhì)準(zhǔn)備，而我國目前的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)還無法完全滿足農(nóng)民對社會保障的需求。因此，大力發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)是解決農(nóng)村社會保障問題的最堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。只有國民收入的提高，企業(yè)利潤的增加，才會有效提高政府的財政收入，并且為農(nóng)村社會保障的完善提供動力源泉。而發(fā)展經(jīng)濟(jì)所帶來的農(nóng)村收入水平和生活水平的提高，也會減輕社會保障機(jī)制運(yùn)行的壓力。endprint

第二，加大政府投入力度，多渠道籌集社會保障基金。隨著國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和政府財政收入的大幅增加，政府應(yīng)該投入更多的資源用于農(nóng)村的社會保障。雖然農(nóng)村的社會保障已經(jīng)有了很大的進(jìn)步，但仍然是我國社會保障體系中的薄弱環(huán)節(jié)，因此要針對農(nóng)村的實(shí)際情況，突出重點(diǎn)，突破難點(diǎn)，逐漸擴(kuò)大社會保障覆蓋面。在日本，國家稅收是農(nóng)村社會保障基金大部分或全部來源，而我國農(nóng)村社會保障資金主要由國家財政、地方財政和農(nóng)民本人三方共同籌集。與日本相比，我國政府財政中用于農(nóng)村社會保障支出的比例還是相當(dāng)?shù)偷摹＝窈螅畱?yīng)該明確三方的合理籌資比例，進(jìn)一步加大對農(nóng)村社會保障資金的投入力度，并且要增加籌資渠道。可以通過開辟新稅源，或是將土地補(bǔ)償費(fèi)、土地使用費(fèi)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營所得的一定比例納入法定的社會保障基金之中?？傊?，就是要通過更多的政策支持，不斷壯大集體經(jīng)濟(jì)，并且加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)對社會保障資金的投入；通過政府積極引導(dǎo)和農(nóng)民自愿相結(jié)合的原則，逐步推行強(qiáng)制性養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，擴(kuò)大農(nóng)村的社會保障覆蓋面。

第三，加快社會保障城鄉(xiāng)一體化建設(shè)進(jìn)程。完善的社會保障制度是發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的有力支撐，我國發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)，就需要打破社會保障方面存在的“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”，從而最終實(shí)現(xiàn)社會保障制度的“城鄉(xiāng)統(tǒng)一”。通過對日本社會保障城鄉(xiāng)一體化演進(jìn)的分析發(fā)現(xiàn)，社會保障制度由城市擴(kuò)展到鄉(xiāng)村，由工業(yè)擴(kuò)展到農(nóng)業(yè)，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一，這是一種必然的發(fā)展趨勢。城市和農(nóng)村的社會保障不是兩個獨(dú)立運(yùn)行的系統(tǒng)，而是在制度形式上是統(tǒng)一的，因此應(yīng)該把城市和農(nóng)村納入到統(tǒng)一的社會保障的總體框架之中。此外，實(shí)現(xiàn)社會保障城鄉(xiāng)一體化必須轉(zhuǎn)變目前在社會保障方面重城市輕農(nóng)村的導(dǎo)向，加快在城鄉(xiāng)社會保障水平方面縮小差距。一方面，削減政府在城鎮(zhèn)的不盡合理的福利開支，取消或降低城鎮(zhèn)居民的福利補(bǔ)貼，如食品補(bǔ)貼、交通補(bǔ)貼、水電補(bǔ)貼、住房補(bǔ)貼等；另一方面，轉(zhuǎn)變長期實(shí)行的重城輕鄉(xiāng)的政策，增加對農(nóng)村社會保障的投資力度，使農(nóng)村的社會保障水平得到有效提高。

第四，建立科學(xué)規(guī)范的管理體制。實(shí)現(xiàn)社會保障城鄉(xiāng)一體化有賴于科學(xué)規(guī)范的管理體制，經(jīng)過長期的發(fā)展，日本已經(jīng)形成了較為科學(xué)規(guī)范的社會保障管理體制和監(jiān)督機(jī)制，我們可以結(jié)合具體國情，借鑒有益的經(jīng)驗(yàn)。首先，人力資源和社會保障部門是代表國家行使農(nóng)村社會保障管理權(quán)利的主體，與民政部門配合制定有關(guān)農(nóng)村社會保障的制度規(guī)劃、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、支付標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)施辦法。其次，應(yīng)該成立具體經(jīng)辦農(nóng)村社會保障的辦事機(jī)構(gòu)，由其負(fù)責(zé)農(nóng)村社會保障基金的征收、管理、運(yùn)營和支付，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會保障基金的保值和增值。此外，還應(yīng)該成立農(nóng)村社會保障監(jiān)督委員會，由多方代表組成，負(fù)責(zé)檢查、監(jiān)督農(nóng)村社會保障工作，并將有關(guān)社會保障工作進(jìn)展情況進(jìn)行公告。

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[責(zé)任編輯 王 莉]endprint