許望

（浙江工商大學(xué)國(guó)際法研究所，浙江 杭州 310018）

公海保護(hù)區(qū)與現(xiàn)行海洋法體系的關(guān)系問(wèn)題研究
——基于《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的分析

許望

（浙江工商大學(xué)國(guó)際法研究所，浙江 杭州 310018）

公海保護(hù)區(qū)是保護(hù)國(guó)家管轄范圍以外海洋環(huán)境和海洋生物多樣性的有效工具。建立和管理公海保護(hù)區(qū)需要國(guó)際法的支撐，需要與海洋法公約保持協(xié)調(diào)。公海保護(hù)區(qū)既與海洋法公約存在沖突性，也存在一定程度上的兼容性，協(xié)調(diào)公海保護(hù)區(qū)與海洋法公約的沖突性與兼容性將會(huì)推動(dòng)公海保護(hù)區(qū)體系的建立和發(fā)展。在國(guó)際社會(huì)就公海保護(hù)區(qū)達(dá)成新的執(zhí)行協(xié)定之前，各國(guó)應(yīng)在全球性或區(qū)域性基礎(chǔ)上尋求合作；同時(shí)，國(guó)際性司法機(jī)構(gòu)的實(shí)踐將會(huì)對(duì)公海保護(hù)區(qū)的發(fā)展起到重要的引導(dǎo)作用。

公海保護(hù)區(qū)；海洋法公約；沖突性；兼容性

20世紀(jì)90年代以后，各國(guó)已經(jīng)基本解決對(duì)國(guó)家管轄范圍以?xún)?nèi)海域的劃界與確權(quán)問(wèn)題，開(kāi)始尋求向國(guó)家管轄范圍以外的海域擴(kuò)張國(guó)家管轄權(quán)。海洋環(huán)境危機(jī)和生物多樣性危機(jī)的出現(xiàn)提供了重塑海洋秩序的契機(jī)，公海保護(hù)區(qū)則是解決海洋環(huán)境保護(hù)和海洋管理問(wèn)題的有效工具，故建立公海保護(hù)區(qū)以實(shí)現(xiàn)對(duì)特定海域的保護(hù)和管理逐漸成為國(guó)際社會(huì)重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。公海保護(hù)區(qū)限制國(guó)家在特定海域自由活動(dòng)的權(quán)利，不可避免地會(huì)與現(xiàn)行海洋法體系產(chǎn)生一定程度的沖突，但現(xiàn)行海洋法體系內(nèi)部也對(duì)解決這種沖突做了協(xié)調(diào)性的規(guī)定，能有效緩解內(nèi)部的碎片化。《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)“公約”）是現(xiàn)行海洋法體系的基礎(chǔ)，厘清公海保護(hù)區(qū)與公約的內(nèi)部關(guān)系，將公海保護(hù)區(qū)構(gòu)建在協(xié)調(diào)的海洋法體系之上，有利于公海保護(hù)區(qū)的健康發(fā)展，并有效防止部分海洋大國(guó)的“新海洋圈地運(yùn)動(dòng)”。

一、公海保護(hù)區(qū)與海洋法公約的沖突性

公海的保護(hù)與管理攸關(guān)各國(guó)的切身利益和國(guó)際社會(huì)的普遍利益。公海保護(hù)區(qū)作為將“公?！焙汀昂Ｑ蟊Ｗo(hù)區(qū)”相結(jié)合的產(chǎn)物，旨在保護(hù)公海上某些特定區(qū)域的海洋生態(tài)系統(tǒng)和海洋資源,并基于國(guó)際環(huán)境合作的理念，以約束世界各國(guó)。[1]公海保護(hù)區(qū)施加的限制必然會(huì)對(duì)公約規(guī)定的公海制度與國(guó)際海底制度造成一定程度的影響，導(dǎo)致與現(xiàn)行海洋法律制度的沖突。[2]

（一）公海保護(hù)區(qū)與公海制度的沖突

1.國(guó)家管轄權(quán)在公海的擴(kuò)張

根據(jù)現(xiàn)行的海洋法基本理論，在公海上不存在沿海國(guó)的概念，沒(méi)有國(guó)家可以在公海上對(duì)其他國(guó)家行使管轄權(quán)，也沒(méi)有國(guó)家能單方面在公海建立保護(hù)區(qū)并使其他國(guó)家遵守相關(guān)規(guī)則。公約第83條“對(duì)公海主權(quán)主張的無(wú)效”規(guī)定：“任何國(guó)家不得有效的聲稱(chēng)將公海的任何部分置于其主權(quán)之下?！钡趯?shí)踐中，已經(jīng)有眾多國(guó)家基于保護(hù)公海環(huán)境和資源的訴求，或通過(guò)國(guó)家單邊行動(dòng)，或通過(guò)國(guó)際組織，不斷嘗試在公海擴(kuò)張國(guó)家管轄權(quán)。

2014年6月，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬宣布擴(kuò)大美國(guó)太平洋偏遠(yuǎn)島嶼國(guó)家公海保護(hù)區(qū)，將位于太平洋中部的保護(hù)區(qū)面積從21萬(wàn)km2擴(kuò)大到約260萬(wàn)km2，將原先保護(hù)區(qū)中的7個(gè)島嶼以及周?chē)?0海里區(qū)域，擴(kuò)大至200海里。根據(jù)美國(guó)的計(jì)劃，美國(guó)將禁止在保護(hù)區(qū)進(jìn)行捕魚(yú)、能源勘探和其他商業(yè)活動(dòng)，以消除因過(guò)度捕撈、污染和酸化給海洋環(huán)境造成的威脅。①美國(guó)并沒(méi)有加入公約，但專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度經(jīng)國(guó)際法院確定為國(guó)際習(xí)慣法，美國(guó)如選擇建立200海里專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，則不會(huì)產(chǎn)生很大爭(zhēng)議。既然美國(guó)最終選擇在公海建立保護(hù)區(qū)，意圖推動(dòng)公海保護(hù)區(qū)制度的發(fā)展，表明美國(guó)不愿意承認(rèn)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度。盡管美國(guó)建立的公海保護(hù)區(qū)按照專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)衡量在范圍上是一致的，但在現(xiàn)行海洋法上卻具有不同的性質(zhì)，認(rèn)同美國(guó)可以擁有專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和認(rèn)同美國(guó)在公海建立保護(hù)區(qū)對(duì)國(guó)際法的影響也是不一樣的。鑒于此，美國(guó)的實(shí)踐在國(guó)際社會(huì)引起了很大爭(zhēng)議，很多國(guó)家擔(dān)心美國(guó)擴(kuò)張?jiān)诠５墓茌牂?quán)會(huì)導(dǎo)致海洋大國(guó)將公海保護(hù)區(qū)作為擴(kuò)展海洋空間的手段。

就國(guó)際組織、區(qū)域組織建立的公海保護(hù)區(qū)而言，在管理的實(shí)際效果上，公海保護(hù)區(qū)的運(yùn)行最終需要置于某些具體國(guó)家的實(shí)際管轄之下，從而使特定國(guó)家尤其是海洋大國(guó)在公海上獲得一定程度的管轄權(quán)。為了有效執(zhí)行公海保護(hù)區(qū)的規(guī)則，突破船旗國(guó)管轄的原則就不可避免，使國(guó)家可以在公海上對(duì)違反公海保護(hù)區(qū)制度的他國(guó)船舶執(zhí)行管轄措施。如果船旗國(guó)是建立公海保護(hù)區(qū)相關(guān)公約的成員國(guó)，則此種管轄不會(huì)引發(fā)國(guó)際法上的沖突；但如果船旗國(guó)屬于條約之外的第三國(guó)，此種管轄則會(huì)面臨合法性問(wèn)題。筆者認(rèn)為，管轄權(quán)是主權(quán)的重要屬性，通過(guò)建立公海保護(hù)區(qū)，海洋大國(guó)可以獲得一定程度的“主權(quán)溢出效果”。

2.對(duì)公海自由原則的影響和沖擊

公海是處于國(guó)家管轄范圍以外的全部海域，不受任何國(guó)家的的主權(quán)支配，任何國(guó)家都有在公海上從事國(guó)際法不加禁止的活動(dòng)的自由，包括航行自由、飛越自由、鋪設(shè)海底電纜和管道的自由、建造國(guó)際法所容許的人工島嶼和其他設(shè)施的自由、捕魚(yú)自由和科學(xué)研究自由。但無(wú)論是國(guó)家意圖單邊建立的公海保護(hù)區(qū)，還是國(guó)家合作、國(guó)際組織建立的公海保護(hù)區(qū)，在實(shí)際效果上都使公海自由的原則受到很大影響和限制。

就航行自由而言，各國(guó)船舶不能在劃為公海保護(hù)區(qū)的特定海域自由航行，而是需要遵守公海保護(hù)區(qū)的管理規(guī)則。澳大利亞對(duì)大堡礁公園附近的公海水域采取一定程度的監(jiān)控措施，要求過(guò)往船只報(bào)告其航行路線，以防止船舶污染、石油泄漏等潛在的威脅。國(guó)際海事組織于1991年發(fā)展出“特別敏感海域”（“Particularly Sensitive Sea Areas”）的概念，在此類(lèi)敏感海域，船舶未經(jīng)批準(zhǔn)一般禁止進(jìn)入。[3]

各國(guó)鋪設(shè)海底電纜和管道時(shí)，需要向公海保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)并獲得批準(zhǔn)，同時(shí)需要充分考慮到對(duì)海洋環(huán)境的影響，進(jìn)行嚴(yán)格的海洋環(huán)境評(píng)估；建造人工島嶼和其他設(shè)施將在公海保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的條件下進(jìn)行；科學(xué)研究也將受到限制，并盡量減少對(duì)海洋生態(tài)的不利影響。在生態(tài)特別脆弱的禁區(qū)（no-take areas),此類(lèi)容易對(duì)海洋環(huán)境造成潛在破壞的活動(dòng)更是被嚴(yán)格禁止。

對(duì)各國(guó)而言，最為關(guān)心的是對(duì)公海捕魚(yú)自由的限制。從國(guó)際海洋法的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，公海捕魚(yú)自由的權(quán)利呈現(xiàn)出從自由走向限制的趨勢(shì)。在很長(zhǎng)一段歷史時(shí)期，海洋資源特別是海洋漁業(yè)資源被認(rèn)為是取之不盡、用之不竭的。[4]但科技的發(fā)展徹底改變了當(dāng)時(shí)的情勢(shì)，隨著時(shí)間的推移，國(guó)際社會(huì)面臨海洋漁業(yè)資源日益枯竭的難題。從1893年英國(guó)訴美國(guó)的“白令海海豹仲裁案”[5]開(kāi)始，公海捕魚(yú)自由的觀念便開(kāi)始轉(zhuǎn)變，從絕對(duì)自由發(fā)展為相對(duì)自由。公約制定之后，1995年魚(yú)類(lèi)種群協(xié)定進(jìn)一步限制在公海捕撈跨界和高度洄游類(lèi)魚(yú)種。公海保護(hù)區(qū)的建立則很可能會(huì)使公海捕魚(yú)自由徹底成為歷史，在公海保護(hù)區(qū)內(nèi)，限制或禁止捕撈的魚(yú)種范圍會(huì)擴(kuò)大，甚至?xí)谀承┖Ｑ髤^(qū)域?qū)嵭小伴]?！贝胧?。鑒于公海保護(hù)區(qū)對(duì)傳統(tǒng)公海捕魚(yú)權(quán)的實(shí)際限制，部分國(guó)家將公海保護(hù)區(qū)視為其實(shí)現(xiàn)海洋經(jīng)濟(jì)利益和捕魚(yú)自由的威脅，認(rèn)為公海保護(hù)區(qū)會(huì)對(duì)相關(guān)國(guó)家在公海進(jìn)行的漁業(yè)捕撈產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生一定的限制和影響。

公海保護(hù)區(qū)的發(fā)展將使越來(lái)越多的公海區(qū)域逐步被納入國(guó)際社會(huì)的管理之下，進(jìn)而限縮公海自由的空間，使得現(xiàn)行海洋法上的公海自由原則適用的范圍越來(lái)越狹窄，最終可能徹底變革公約規(guī)定的公海自由原則和各項(xiàng)具體的自由。

（二）公海保護(hù)區(qū)與國(guó)際海底制度的沖突

公海保護(hù)區(qū)建立的主要目的在于加強(qiáng)對(duì)公海水體環(huán)境和生物多樣性的保護(hù)，但公海與國(guó)際海底在地緣上的結(jié)合性——國(guó)際海底的上覆水域?yàn)楣?，決定了國(guó)際海底制度不可能完全置身于公海保護(hù)區(qū)的管理措施之外。

公約在確立的國(guó)際海底制度中確立了人類(lèi)共同繼承遺產(chǎn)的原則，在第136條規(guī)定“國(guó)際海底及其資源是人類(lèi)共同繼承遺產(chǎn)”。由于在公約談判期間，各國(guó)談判代表重點(diǎn)關(guān)注的是國(guó)際海底礦產(chǎn)資源的規(guī)制問(wèn)題，導(dǎo)致公約第133條將“資源”明確限制為“海床及其下原來(lái)位置的一切固體、液體或氣體礦物資源”。但科技的發(fā)展使人類(lèi)發(fā)現(xiàn)在國(guó)際海底蘊(yùn)藏著豐富的生物資源和遺傳資源，并且是地球生物基因庫(kù)的重要組成部分。建立公海保護(hù)區(qū)的目的在于保護(hù)海洋生物多樣性，包括保護(hù)國(guó)際海底的生物資源和基因資源，公海保護(hù)區(qū)對(duì)海洋生物資源的廣泛保護(hù)與公約的狹窄概念之間顯得格格不入。國(guó)際社會(huì)已經(jīng)認(rèn)識(shí)到國(guó)際海底生物資源和遺傳資源需要納入統(tǒng)一的國(guó)際性保護(hù)機(jī)制之下，公約規(guī)定的狹窄的“資源”定義并不能滿(mǎn)足海洋科技發(fā)展提出的新要求，這也被認(rèn)為是公約規(guī)定的國(guó)際海底制度的重大缺陷。

為了防止各國(guó)對(duì)國(guó)際海底遺傳資源進(jìn)行破壞性的開(kāi)發(fā)，建立海洋保護(hù)區(qū)對(duì)這些資源予以保護(hù)是符合國(guó)際海洋環(huán)境法的目的的；同時(shí)，為了防止國(guó)際海底礦業(yè)活動(dòng)對(duì)海底生態(tài)系統(tǒng)造成不利影響，管理局制定的國(guó)際海底環(huán)境管理計(jì)劃提高了開(kāi)采國(guó)際海底資源的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境影響評(píng)價(jià)的要求，這無(wú)形中限制了許多發(fā)展中國(guó)家向深海邁進(jìn)的步伐，使國(guó)際海底活動(dòng)成為海洋科技發(fā)達(dá)國(guó)家的“俱樂(lè)部活動(dòng)”。對(duì)于海洋科技發(fā)達(dá)國(guó)家而言，公海保護(hù)區(qū)既可以作為保護(hù)海洋大國(guó)對(duì)海洋和國(guó)際海底壟斷性認(rèn)知的手段，也可以作為有效設(shè)置技術(shù)和環(huán)境門(mén)檻限制在該領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)的工具。

目前，為了不影響先驅(qū)開(kāi)發(fā)者在國(guó)際海底的既得權(quán)利，公海保護(hù)區(qū)的選址避開(kāi)了與現(xiàn)有勘探區(qū)域的重疊，但隨著公海保護(hù)區(qū)的不斷發(fā)展以及國(guó)際海底勘探計(jì)劃和開(kāi)采活動(dòng)的增加，公海保護(hù)區(qū)的建立必然會(huì)對(duì)國(guó)際海底勘探開(kāi)發(fā)安排造成一定程度的影響和限制?；诳茖W(xué)的不確定性和國(guó)際海底生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性和難恢復(fù)性，國(guó)際社會(huì)認(rèn)識(shí)到需要謹(jǐn)慎開(kāi)展國(guó)際海底活動(dòng)，特別是國(guó)際海底采礦。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，發(fā)展中國(guó)家在國(guó)際海底開(kāi)展科學(xué)調(diào)查和研究正處于起步階段，過(guò)早建立公海保護(hù)區(qū)會(huì)對(duì)發(fā)展中國(guó)家參與分享國(guó)際海底礦產(chǎn)資源和生物資源有所限制，也就損害了公約確立的照顧“發(fā)展中國(guó)家特殊利益和需要”的宗旨。

二、公海保護(hù)區(qū)與海洋法公約的兼容性

公約的目的是在各國(guó)之間達(dá)成妥協(xié)，在海洋上建立協(xié)調(diào)機(jī)制。在建立現(xiàn)代海洋法律制度的過(guò)程中，各國(guó)也充分意識(shí)到在享有廣泛海洋權(quán)利的同時(shí)，需要對(duì)海洋承擔(dān)一定的義務(wù)，特別是各國(guó)需要承擔(dān)保護(hù)和保全海洋環(huán)境的義務(wù)，以實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)利用海洋和保護(hù)海洋之間的平衡。

（一）公海保護(hù)區(qū)的目標(biāo)與海洋法公約的宗旨具有一致性

公約第192條規(guī)定各國(guó)有保護(hù)和保全海洋環(huán)境的一般義務(wù)，并在第十二部分用四十五個(gè)條文專(zhuān)門(mén)規(guī)定海洋環(huán)境的保護(hù)和保全，具體內(nèi)容包括防止、減少和控制海洋環(huán)境污染的措施，各國(guó)在全球性或區(qū)域性基礎(chǔ)之上的合作，對(duì)發(fā)展中國(guó)家的技術(shù)援助，對(duì)海洋環(huán)境的監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)，立法措施，執(zhí)行措施，對(duì)破壞海洋環(huán)境的國(guó)際責(zé)任等。相比較而言，公約在海洋環(huán)境保護(hù)和保全部分規(guī)定的條文數(shù)量多于在領(lǐng)海和毗連區(qū)、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、公海部分（其中第二節(jié)專(zhuān)門(mén)規(guī)定公海生物資源的養(yǎng)護(hù)和管理）的條文數(shù)量，表明公約談判過(guò)程中各國(guó)代表對(duì)保護(hù)海洋環(huán)境問(wèn)題的高度重視。

公約制定之后，1995年魚(yú)類(lèi)種群協(xié)定對(duì)公海捕魚(yú)自由原則做了修正，以保護(hù)跨界和高度洄游類(lèi)漁業(yè)資源。2002年，世界各國(guó)廣泛參與的約翰內(nèi)斯堡世界可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)（WSSD）強(qiáng)調(diào)必須加強(qiáng)對(duì)海洋的保護(hù)，并確認(rèn)了建立公海保護(hù)區(qū)的必要性。2009年2月，鑒于世界海洋保護(hù)區(qū)的推進(jìn)進(jìn)程開(kāi)展緩慢，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)決議，促請(qǐng)各國(guó)持續(xù)開(kāi)展有成效的努力，發(fā)展多元化的保護(hù)工具和手段以保護(hù)脆弱的海洋生態(tài)系統(tǒng)，包括在可行的基礎(chǔ)上建立與國(guó)際法相協(xié)調(diào)的海洋保護(hù)區(qū)，特別是在公海上建立海洋保護(hù)區(qū)，以實(shí)現(xiàn)在2012年之前建立有代表性的海洋保護(hù)區(qū)的目標(biāo)②。南極生物資源保護(hù)委員會(huì)、OSPAR（保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約）委員會(huì)在建立公海保護(hù)區(qū)的決議中均將聯(lián)合國(guó)的決議作為建立公海保護(hù)區(qū)的合法性支撐；各國(guó)、區(qū)域性漁業(yè)組織建立各種類(lèi)型的公海保護(hù)區(qū)、漁業(yè)管理區(qū)均致力于從公約、聯(lián)合國(guó)決議中尋找法律支持。

鑒于此，在解釋公約，特別是解釋海洋環(huán)境保護(hù)和保全內(nèi)容的時(shí)候，結(jié)合公約的上下文，并參考嗣后協(xié)定和嗣后慣例，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為國(guó)際社會(huì)已經(jīng)認(rèn)同了公約保護(hù)海洋環(huán)境的目的和宗旨，而公海保護(hù)區(qū)的目的是對(duì)海洋環(huán)境和生物資源提供充分保護(hù)，多次得到聯(lián)合國(guó)大會(huì)、《生物多樣性公約》締約國(guó)大會(huì)、聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織等國(guó)際組織決議的提倡。這些國(guó)際組織的活動(dòng)以及由此產(chǎn)生的“軟法”性質(zhì)的決議、文件等對(duì)建立公海保護(hù)區(qū)的實(shí)踐起到了重要的促進(jìn)作用?？梢哉f(shuō)，公海保護(hù)區(qū)的目標(biāo)與公約的目的與宗旨并不違背，而是在一定程度上契合了公約關(guān)于海洋環(huán)境保護(hù)的具體內(nèi)容，成為國(guó)際社會(huì)重點(diǎn)研究的海洋法前沿問(wèn)題。

公約要求各國(guó)在適當(dāng)情形下個(gè)別或聯(lián)合采取一切必要措施，以防止、減少和控制任何來(lái)源的海洋環(huán)境污染，并為此目的開(kāi)展全球性和區(qū)域性的合作。至于具體的措施，公約并未具體規(guī)定，留給國(guó)家和國(guó)際社會(huì)在實(shí)踐中探索。結(jié)合各國(guó)就保護(hù)海洋環(huán)境開(kāi)展的實(shí)踐和科學(xué)研究來(lái)看，“建立海洋保護(hù)區(qū)是保護(hù)海洋資源環(huán)境的一個(gè)重要途徑和國(guó)際性趨勢(shì)。海洋保護(hù)區(qū)通過(guò)控制干擾和物理破壞活動(dòng)，有助于維持生態(tài)系統(tǒng)的生產(chǎn)力，保護(hù)重要的生態(tài)過(guò)程，它是保護(hù)海洋生物多樣性和防止海洋生態(tài)環(huán)境全面惡化的最有效途徑之一?！盵6]

國(guó)際社會(huì)已經(jīng)就建立公海保護(hù)區(qū)的必要性取得了共識(shí)，例如在2000—2007年間,聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織( FAO)以“公海保護(hù)區(qū)和漁業(yè)”為主題,召開(kāi)了多次專(zhuān)題研討會(huì),旨在促進(jìn)將公海保護(hù)區(qū)作為漁業(yè)管理的一種新方法,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性漁業(yè)和生物多樣性保護(hù)的多重目標(biāo)。就國(guó)家實(shí)踐而言，除了美國(guó)在太平洋上建立的尚存爭(zhēng)議的公海保護(hù)區(qū)，各國(guó)并沒(méi)有展開(kāi)單邊行動(dòng)，但一些國(guó)家基于海洋環(huán)境保護(hù)的要求，已經(jīng)事實(shí)上對(duì)某些公海區(qū)域行使著管轄權(quán)。例如，早在1995年，加拿大便以保護(hù)格陵蘭島的比目魚(yú)為理由，在國(guó)家管轄范圍以外的水域（距離加拿大海岸線245海里）攔截、登臨、扣留了一艘西班牙拖網(wǎng)漁船埃斯泰（Estai）號(hào)。西班牙認(rèn)為其捕魚(yú)自由的權(quán)利遭致侵犯，訴至國(guó)際法院，但法院裁定沒(méi)有管轄權(quán)。盡管歐盟與加拿大談判解決了該問(wèn)題，但加拿大在爭(zhēng)議的公海水域保護(hù)海洋生物資源的管轄權(quán)卻得到了延續(xù)。[7]

與國(guó)家的單邊行動(dòng)相比，區(qū)域性組織在公海建立海洋保護(hù)區(qū)的實(shí)踐得到了國(guó)際社會(huì)的支持，面臨的反對(duì)之聲較少。在地中海地區(qū)，法國(guó)、意大利和摩納哥在2002年建立了保護(hù)海洋哺乳動(dòng)物的派格拉斯公海保護(hù)區(qū)（Pelagos Sanctuary），禁止在該地區(qū)開(kāi)展獵殺、捕獲等對(duì)海洋哺乳動(dòng)物造成影響的活動(dòng)。該保護(hù)區(qū)是地區(qū)合作建立的第一個(gè)覆蓋公海水域的海洋保護(hù)區(qū)，其覆蓋法國(guó)、意大利和摩納哥水域及部分公海，其中約53%位于國(guó)家管轄的海域范圍之外。[8]截至2013年，OSPAR委員會(huì)在東北大西洋的公海水域建立了7個(gè)公海保護(hù)區(qū)。2009年11月，南極海洋生物資源保護(hù)委員會(huì)批準(zhǔn)建立南奧克尼島海洋保護(hù)區(qū)（South Orkneys Marine Protected Area）,被認(rèn)為是世界上第一個(gè)真正意義上的公海保護(hù)區(qū)。此后，為推動(dòng)在南極建立海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，自2012年以來(lái)，美國(guó)、新西蘭每年都會(huì)在委員會(huì)會(huì)議上倡議在南極羅斯海建立海洋保護(hù)。美國(guó)、新西蘭2015年9月的提案減少了西北部一般保護(hù)區(qū)的面積，擴(kuò)展了特別科研區(qū)的范圍，并致力于在海洋保護(hù)、可持續(xù)漁業(yè)活動(dòng)的開(kāi)展、科學(xué)研究等活動(dòng)之間取得協(xié)調(diào)，但委員會(huì)咨詢(xún)各成員國(guó)意見(jiàn)之后認(rèn)為各國(guó)不能達(dá)成一致，決定退回提案并不在2015年的會(huì)議上作進(jìn)一步的討論。為了在羅斯海建立海洋保護(hù)區(qū)，美國(guó)、新西蘭展開(kāi)了持續(xù)不斷的努力,只是南極地區(qū)涉及各國(guó)復(fù)雜的國(guó)家利益和地緣政治利益，各國(guó)很難在短期內(nèi)達(dá)成完全一致的意見(jiàn)。但與此同時(shí)，根據(jù)各成員提出的不同意見(jiàn)，美國(guó)、新西蘭不斷修改、完善提案，增強(qiáng)其合理性和科學(xué)性，逐漸取得了大部分成員國(guó)的支持。

在國(guó)際層面，根據(jù)《國(guó)際防止船舶造成污染公約》及其議定書(shū)（MARPOL73/78），國(guó)際海事組織為防止船舶污染可以在某些特定的海域設(shè)立特別保護(hù)區(qū)，適用特別的排放限制、航行管制措施和航行報(bào)告制度；而保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)格的特別敏感海域更是限制船舶進(jìn)入。[9]2008年，《生物多樣性公約》締約國(guó)大會(huì)制定了允許成員國(guó)在公海和深海底選定“生態(tài)或生物多樣性重要區(qū)域”（Ecologically or Biologically Significant Areas）的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；2014年，締約國(guó)大會(huì)進(jìn)一步呼吁各國(guó)采取行動(dòng)發(fā)展有代表性的海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，將選定“生態(tài)或生物多樣性重要區(qū)域”的標(biāo)準(zhǔn)適用于建立公海保護(hù)區(qū)的海域。③

國(guó)際社會(huì)認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)對(duì)全球海洋進(jìn)行保護(hù)的目標(biāo)，在公海建立數(shù)量更多、面積更大的海洋保護(hù)區(qū)是必不可少的。公約規(guī)定了各國(guó)利用海洋的權(quán)利，但各國(guó)對(duì)保護(hù)海洋環(huán)境義務(wù)的履行則顯得十分滯后。公海保護(hù)區(qū)與傳統(tǒng)的特殊物種保護(hù)方法相比，致力于棲息地的系統(tǒng)保護(hù)，更符合生態(tài)系統(tǒng)整體性和預(yù)防性保護(hù)的原則，也要求各國(guó)在全球性或區(qū)域性的基礎(chǔ)上進(jìn)行合作，與公約第197條規(guī)定的合作義務(wù)高度契合。在實(shí)際效果上，公海保護(hù)區(qū)對(duì)海洋環(huán)境提供了有效的保護(hù)，在客觀上也加強(qiáng)了各國(guó)之間的合作以減少各國(guó)之間的沖突，可以視為履行公約義務(wù)的具體體現(xiàn)。

三、公海保護(hù)區(qū)與海洋法公約沖突性與兼容性的協(xié)調(diào)

公海保護(hù)區(qū)的建立和發(fā)展是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，需要立足于深入的科學(xué)研究，細(xì)致的可行性分析，正確選擇目標(biāo)區(qū)域，符合生態(tài)系統(tǒng)方法的要求，更重要的是要有充分的國(guó)際法基礎(chǔ)。目前，公海保護(hù)區(qū)的相關(guān)國(guó)際法律框架尚未建立起來(lái)，并與現(xiàn)行海洋法律制度存在沖突。作為在海洋領(lǐng)域的重要“憲章”，公約既有支持公海保護(hù)區(qū)的內(nèi)容，也有與公海保護(hù)區(qū)相沖突的條款。如何協(xié)調(diào)與公約相關(guān)內(nèi)容的沖突將是建立和管理公海保護(hù)區(qū)必須要解決的法律問(wèn)題。

在公海保護(hù)區(qū)與公約的協(xié)調(diào)上，不同的國(guó)家持有不同的立場(chǎng)。歐盟在建立公海保護(hù)區(qū)的議題上顯得非常積極，主張以公約為基礎(chǔ)制定第三部執(zhí)行協(xié)定，重點(diǎn)解決公海保護(hù)區(qū)的建立和管理問(wèn)題，同時(shí)以“一攬子計(jì)劃”的方式解決海洋基因資源、海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓等問(wèn)題；這一主張?jiān)?011年聯(lián)合國(guó)不限成員名額非正式特設(shè)工作組會(huì)議上得到了中國(guó)、墨西哥的支持。美國(guó)則明確反對(duì)制定新協(xié)定以規(guī)制公海保護(hù)區(qū)，主張充分有效地執(zhí)行現(xiàn)有協(xié)定并利用現(xiàn)有的國(guó)際海洋法機(jī)制解決公海保護(hù)區(qū)建立和管理過(guò)程中面臨的問(wèn)題。美國(guó)的主張獲得了日本、韓國(guó)、冰島等國(guó)的支持?？傮w而言，就如何解決公海保護(hù)區(qū)與現(xiàn)行海洋法體系的沖突問(wèn)題，各國(guó)的主張主要分為兩個(gè)方向，或者充分利用現(xiàn)有機(jī)制，或者發(fā)展一項(xiàng)新的協(xié)議。

這套書(shū)用1 5 0多個(gè)樸實(shí)、簡(jiǎn)潔的甲骨文（少數(shù)金文和篆文）“畫(huà)”出了所有場(chǎng)景，用簡(jiǎn)單、幽默的文字串聯(lián)起14個(gè)故事，不同的主題蘊(yùn)含著同樣的情感——簡(jiǎn)單、純粹、童真、童趣，讓孩子在故事中學(xué)習(xí)漢字，在閱讀中提高審美。從古老的甲骨文到今天的簡(jiǎn)化漢字，從簡(jiǎn)單的象形文字到完整的圖畫(huà)故事，孩子不僅可以看到每個(gè)字是怎么誕生和發(fā)展的，也可以從文字和故事背后了解到古時(shí)先民的生存環(huán)境、生活方式、社會(huì)政治和歷史文化。

2015年2月13日，研究海洋保護(hù)區(qū)議題的聯(lián)合國(guó)不限成員名額非正式特設(shè)工作組召開(kāi)了一次重要會(huì)議，明確提出在公約基礎(chǔ)上發(fā)展一項(xiàng)新的有法律拘束力的協(xié)議以解決國(guó)家管轄范圍以外海洋生物多樣性保護(hù)和可持續(xù)利用問(wèn)題，并決定建立籌備委員會(huì)，向所有國(guó)家開(kāi)放，以向大會(huì)提出草案的實(shí)質(zhì)建議。④在海洋法發(fā)展的歷程中，聯(lián)合國(guó)的作用不容忽視。在歷史上，聯(lián)合國(guó)召集了三次海洋法會(huì)議，并在第三次海洋法會(huì)議達(dá)成綜合性的海洋法憲章——《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》。1994年執(zhí)行協(xié)定和1995年魚(yú)類(lèi)種群協(xié)定的達(dá)成，聯(lián)合國(guó)均起到了非常重要的作用。在海洋環(huán)境和海洋生物多樣性保護(hù)成為海洋法發(fā)展新方向的歷史背景下，聯(lián)合國(guó)再一次召集會(huì)議，達(dá)成一項(xiàng)新的執(zhí)行協(xié)定，以形成完整的公海保護(hù)區(qū)制度也是有可能的。筆者認(rèn)為，在聯(lián)合國(guó)體系內(nèi)實(shí)現(xiàn)公海保護(hù)區(qū)與公約機(jī)制的協(xié)調(diào)是最好的選擇，聯(lián)合國(guó)的最新動(dòng)向也表明制定新協(xié)定的方案越來(lái)越得到國(guó)際社會(huì)的支持，各國(guó)應(yīng)建設(shè)性的參與新協(xié)定的談判和協(xié)商。

在新的執(zhí)行協(xié)定達(dá)成或生效之前，要實(shí)現(xiàn)公海保護(hù)區(qū)與公約現(xiàn)有機(jī)制的協(xié)調(diào)，最重要的實(shí)踐應(yīng)當(dāng)是國(guó)際性司法機(jī)構(gòu)的實(shí)踐。國(guó)際法院在漁業(yè)管轄權(quán)案、核試驗(yàn)案、捕鯨案中關(guān)于國(guó)家海洋環(huán)境保護(hù)義務(wù)的論述有效促進(jìn)了海洋環(huán)境保護(hù)法的發(fā)展；國(guó)際海洋法庭的咨詢(xún)管轄權(quán)得到確立，在未來(lái)不排除國(guó)際社會(huì)將公海保護(hù)區(qū)的議題提交給國(guó)際海洋法庭尋求咨詢(xún)意見(jiàn)的可能。國(guó)際性司法機(jī)構(gòu)在具體的案件中通過(guò)解釋公約、發(fā)現(xiàn)和認(rèn)定新近形成的國(guó)際習(xí)慣法，可以漸進(jìn)地將公海保護(hù)區(qū)融進(jìn)海洋法體系，推動(dòng)公海保護(hù)區(qū)基本法律框架的形成，從而引導(dǎo)國(guó)際社會(huì)就公海保護(hù)區(qū)與公約的關(guān)系問(wèn)題建立合理的協(xié)調(diào)機(jī)制，規(guī)范公海保護(hù)區(qū)在符合國(guó)際法的基礎(chǔ)上健康發(fā)展。

注釋?zhuān)?/p>

①參見(jiàn)光明網(wǎng)——美國(guó)大幅拓展太平洋海洋保護(hù)區(qū)，資料來(lái)源http：//news.gmw.cn/2014-06/21/content_11679691.htm，最后訪問(wèn)時(shí)間2015年10月6日。

②參見(jiàn)聯(lián)合國(guó)文件：A/RES/63/111。

③參見(jiàn)生物多樣性公約締約國(guó)大會(huì)文件：UNEP/CBD/COP/DEC/XII/22,paras.4-8.

④參見(jiàn)聯(lián)合國(guó)大會(huì)文件：A/69/780para 1.e.i。

[1]范曉婷.公海保護(hù)區(qū)的法律與實(shí)踐[M].北京：海洋出版社，2015：2—3.

[2]桂靜，范曉婷，王琦.國(guó)家管轄范圍以外公海保護(hù)區(qū)的現(xiàn)狀及對(duì)策分析[J].中國(guó)海洋法學(xué)評(píng)論,2011(1)：194—203.

[3](美)路易斯·B·宋恩，克里斯丁·古斯塔夫森·朱羅等.海洋法精要[M].第2版.傅崐成等，譯，上海：上海交通大學(xué)出版社,2014：226.

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Research on the Relationship between High Seas Marine Protected Areas with the Current System of Law of the Sea——An Analysis Based on the United Nations’Convention on the Law of the Sea

XU Wang
(International Law Institution,Zhejiang Gongshang University,Hangzhou 310018,China)

High seas marine protected areas (HSMPAs)is an effective tool to protect marine environment and marine biological diversity beyond national jurisdiction.Establishing and managing HSMPAs needs to be based on international laws and in compatible with the convention on the law of the sea (CLOS).HSMPAs is both in conflict with and in compatible with CLOS at the same time.Harmonizing the relationship between the HSMPAs and the CLOS will help to establish and develop the HSMPAs system well.Before the international community reaches a new implementation agreement on HSMPAs,states should cooperate with each other on global or regional basis;at the same time,the practice of international judicial institutions will play an important role to lead the development of HSMPAs.

high seas marine protected areas;the convention on the law of the sea;conflict;compatibility

D996.9

A

1008-8318（2015）12-0007-06

2015-06-30

2015年度浙江工商大學(xué)法學(xué)基地研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目“國(guó)家管轄范圍之外海洋保護(hù)區(qū)的發(fā)展及其對(duì)中國(guó)的影響”的階段性成果（項(xiàng)目編號(hào)：2015Y004）。

許望（1990-），男，重慶人，碩士研究生。