毛仲榮

摘 要：美國舊金山灣的環(huán)境保護立法的執(zhí)行機構(gòu)安排體現(xiàn)的是一種雙軌執(zhí)行體制，即分散和集中相結(jié)合的運行體制，但主要是集中運行。既有一般的環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)，又有特別的環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)，即舊金山灣養(yǎng)護與發(fā)展委員會?？陀^地來看，這種體制在區(qū)域海洋環(huán)境治理中發(fā)揮了積極的作用。相信這類執(zhí)行體制對于我國類似海域環(huán)境立法具有一定的參考價值。

關鍵詞：舊金山灣 環(huán)境立法 執(zhí)行體制 啟示

中圖分類號：F205 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2014）12-096-03

舊金山灣（San Francisco Bay）是美國加利福尼亞州西部幾乎全部為陸地環(huán)繞的海灣，有“天然空調(diào)”之稱，因而成為各種生物和人類理想的棲息和居住地。在發(fā)展經(jīng)濟的高潮期，舊金山灣和美國其他的海域一樣，生態(tài)環(huán)境承受著巨大的壓力。但是，自舊金山灣保護計劃實施以來，舊金山灣區(qū)的生態(tài)環(huán)境得到明顯改善。舊金山灣保護計劃一個很重要的舉措是進行環(huán)境特別立法和設置不同于傳統(tǒng)的執(zhí)法體制。在我國，諸多海灣的環(huán)境保護壓力越來越大。通過研究美國舊金山灣的環(huán)境立法及其執(zhí)行體制，相信會給我們一些啟示。

一、舊金山灣的特別環(huán)境立法及其執(zhí)法機構(gòu)

自上世紀50年中期以來，舊金山灣出現(xiàn)的由填海、疏浚、近岸開發(fā)活動造成的污染及近岸其引起濕地破壞等環(huán)境問題引起了公眾的關注。為了應對這些問題，加州于1965年通過了McAteer-Petris法案，并根據(jù)該法案成立了舊金山灣養(yǎng)護與發(fā)展委員會。但是，此時的委員會還只是臨時性的。1969年經(jīng)過對該法案的修訂，確立了舊金山灣養(yǎng)護與發(fā)展委員會作為專門性部門在保護舊金山灣環(huán)境方面的法律地位。此后，為了落實法案，舊金山灣養(yǎng)護與發(fā)展委員會制定了舊金山灣計劃并通過了The Suisun Marsh Protection法案、加利福尼亞環(huán)境質(zhì)量法案。根據(jù)這些法案和計劃授權(quán)，舊金山灣養(yǎng)護與發(fā)展委員會具體管理舊金山灣的填海和疏浚、保護蘇珊沼澤、管理沿岸100英尺內(nèi)的土地的開發(fā)利用活動、減輕填海壓力、監(jiān)管執(zhí)行聯(lián)邦海岸帶管理法，以及參加加利福尼亞溢油防治和響應計劃。在濕地保護方面，舊金山灣養(yǎng)護與發(fā)展委員會負責就濕地的保護和恢復制定計劃、并通過行使審批權(quán)保護濕地不受其他優(yōu)先項目的損害。迄今，舊金山灣養(yǎng)護與發(fā)展委員會參加了一系列涉及濕地保護計劃，如蘇珊沼澤養(yǎng)護法的制定、海平面上升研究、以及對潮汐恢復項目的分析、與其他組織合作制定了相關沼澤恢復和監(jiān)測計劃等。此外，根據(jù)聯(lián)邦海岸帶管理法案，舊金山灣養(yǎng)護與發(fā)展委員會也是聯(lián)邦指定的州海岸管理署。然而，舊金山灣養(yǎng)護與發(fā)展委員會并不是管理舊金山灣的唯一機構(gòu)，在海岸帶管理方面，尤其是在海洋保護區(qū)和河口研究保護區(qū)方面，加利福尼亞海岸委員會也發(fā)揮著重要作用。

就職權(quán)而言，舊金山灣養(yǎng)護與發(fā)展委員會職權(quán)主要集中在控制用地上。與用地有關的填海、疏浚、近岸開發(fā)活動及濕地保護基本上都由舊金山灣養(yǎng)護與發(fā)展委員會來管理。近幾年，通過委員會限制填海的規(guī)模和對濕地的保護，舊金山灣基本控制住了海灣萎縮的勢頭。比起1965年，目前海灣的面積增加了幾乎49平方公里。在該委員會的支持下，26000英畝的私人鹽場被公共收購用來改善當?shù)氐木幼…h(huán)境，其中有一些地方將鹽場退為濕地。這樣，舊金山灣的面積得到進一步的擴大，水質(zhì)得到了改善。

就執(zhí)法權(quán)力來源而言，舊金山灣養(yǎng)護與發(fā)展委員會主要是依據(jù)法律授權(quán)和協(xié)作來完成對舊金山灣環(huán)境的保護。依前所述，與用地有關的商業(yè)和個人利用海灣的活動必須經(jīng)過委員會的許可。然而，每每隨著環(huán)境問題的變化，該委員會的權(quán)力就遠遠不能適應其保護舊金山灣環(huán)境的需要。為了適應環(huán)境保護的需要，舊金山灣養(yǎng)護與發(fā)展委員會在缺乏法律授權(quán)的情況下，總是積極地參與到相關的活動中并逐步得到法律的授權(quán)。以應對海平面上升問題為例。氣候變暖引起的海平面上升是一個全球問題，但是在舊金山灣地區(qū)其所帶來的負面影響可能更明顯。然而，委員會并沒有這方面的法律授權(quán)來要求相關部門和公眾來應對這一問題。即使如此，舊金山灣養(yǎng)護與發(fā)展委員會還是根據(jù)有關科學數(shù)據(jù)通過繪制地圖形式標明了最易受災的危險灣內(nèi)區(qū)域。之后，舊金山灣養(yǎng)護與發(fā)展委員會得到授權(quán)并加入了Joint Policy Committee（JPC）來發(fā)布氣候變化方面的信息。2008年，州立法通過法律授權(quán)舊金山灣養(yǎng)護與發(fā)展委員會在JPC內(nèi)擁有投票權(quán)。但是，在應對氣候變化對舊金山灣的環(huán)境影響問題上，該委員會并沒有許可權(quán)，只有與其他相關機構(gòu)協(xié)作的權(quán)力。可見，舊金山灣養(yǎng)護與發(fā)展委員會的執(zhí)法權(quán)力是隨著環(huán)境問題的發(fā)展在不斷調(diào)整之中，而且隨著環(huán)境問題的日益復雜，在執(zhí)法過程中需要與相關機構(gòu)協(xié)作反映了近幾年委員會的執(zhí)法特點。

就執(zhí)法形式而言，舊金山灣養(yǎng)護與發(fā)展委員會主要有三中形式：發(fā)放許可、制定保護計劃和參與司法活動。發(fā)放許可證是舊金山灣養(yǎng)護與發(fā)展委員會最經(jīng)常的執(zhí)法形式，其主要適用于填海許可、資源開采許可、對蘇珊沼澤地區(qū)地貌的任何實質(zhì)性改變利用及重大開發(fā)活動的許可等。制定保護計劃雖然不是舊金山灣養(yǎng)護與發(fā)展委員會經(jīng)常性的執(zhí)法形式，但卻是該委員會最主要的執(zhí)法活動，也最能體現(xiàn)其存在的價值。按照美國的管理體制，委員會一般是在有法律明確授權(quán)的情況下才制定相關的環(huán)境保護計劃，而且這些保護計劃一般都是具有針對性，例如The San Francisco Bay Plan，The Suisun Marsh Protection Plan和The San Francisco Bay Area Seaport Plan等。應該說通過制定計劃并得到立法機關的認可這種方式，使得在舊金山灣保護方面有執(zhí)法權(quán)的相關單位的權(quán)力適當?shù)刈隽藚f(xié)調(diào)，使得參與的組織、機關、人員的數(shù)量有所擴大并有效地避免了“多頭”執(zhí)法的負面影響。在參與司法活動方面，舊金山灣養(yǎng)護與發(fā)展委員會具有代表公共利益提起訴訟的權(quán)力。這不僅是舊金山灣養(yǎng)護與發(fā)展委員會保護舊金山灣的最后的手段，也是其在該區(qū)域執(zhí)法權(quán)威的獨特體現(xiàn)。當然，為限制濫用職權(quán)，法律同時規(guī)定了該委員會有應訴的義務。

總體而言，舊金山灣養(yǎng)護與發(fā)展委員會是一個專門性的具有廣泛執(zhí)法權(quán)力的綜合性環(huán)境保護機構(gòu)。

二、對舊金山灣環(huán)境立法執(zhí)行體制的評價

美國舊金山灣的環(huán)境保護立法的執(zhí)行機構(gòu)安排體現(xiàn)的是一種雙軌執(zhí)行體制，即分散和集中相結(jié)合的運行體制，但主要是集中運行。反映了在區(qū)域海洋環(huán)境治理中傳統(tǒng)管理理念和現(xiàn)代管理理念的結(jié)合?？陀^地來看，它在區(qū)域海洋的環(huán)境治理中都發(fā)揮了積極的作用。相信這一執(zhí)行體制對于我國類似海域立法具有一定的參考價值。

一方面，美國在環(huán)境治理上基本遵循了按行政區(qū)域設置環(huán)保部門的原則。但是，由于美國是聯(lián)邦制國家，從中央到地方體現(xiàn)了三權(quán)分立的政體構(gòu)架。因此，從形式上看，地方的環(huán)境保護機構(gòu)是相對獨立的，并沒有向聯(lián)邦環(huán)保機構(gòu)負責的義務。以環(huán)境保護局為例，在聯(lián)邦有國家環(huán)境保護局，基本上集中了與環(huán)境保護有關的各個部門的職權(quán)并代表聯(lián)邦政府全面負責環(huán)境管理和執(zhí)行各項環(huán)境法案。聯(lián)邦國家環(huán)境保護局在全國設有10個區(qū)域辦公室監(jiān)督各個州的環(huán)境保護執(zhí)法。同時，在地方，各個州設有環(huán)境保護局，但是它們與國家環(huán)保局沒有隸屬關系。從環(huán)境事務管理的角度來看，根據(jù)事務的種類不同，聯(lián)邦各部門設有相應的環(huán)境保護機構(gòu)，分管其業(yè)務范圍內(nèi)的環(huán)境保護工作。各州也基本上是按照這一原則在部門中設立相應的環(huán)境保護機構(gòu)。因此，無論從地域還是事務上看，聯(lián)邦和地方都有管理權(quán)和執(zhí)法權(quán)。問題是，在美國環(huán)境立法中是如何有效地協(xié)調(diào)這些執(zhí)法部門和機構(gòu)的呢？筆者發(fā)現(xiàn)有三項措施保障了聯(lián)邦和地方、部門與部門、專門保護機構(gòu)與一般保護機構(gòu)間的權(quán)力配置和協(xié)調(diào)。一是在美國的環(huán)境執(zhí)法中普遍設立了議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，這些機構(gòu)是根據(jù)具體的法律或政策設立的，其不是具體的環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)，只負責環(huán)境管理和執(zhí)法過程中的協(xié)調(diào)工作。這類性質(zhì)的機構(gòu)，在聯(lián)邦有國會和政府間關系辦公室和國家環(huán)境質(zhì)量委員會，在地方有專門的協(xié)調(diào)機構(gòu)，比如在舊金山灣就設有舊金山灣區(qū)政府協(xié)會；二是落實了權(quán)責一致原則。在美國的環(huán)境執(zhí)法中，設置的權(quán)力分別對應一定的責任。而且許多執(zhí)法機構(gòu)并沒有罰款、拘留等強制執(zhí)行權(quán)，相反更多的是服務性的職責。不管是何種性質(zhì)的權(quán)力，都要對自己的行為承擔相應的法律后果；三是建立了完善的執(zhí)法監(jiān)督機制。除了立法和司法的監(jiān)督以外，在美國的環(huán)境立法中充分體現(xiàn)了公眾參與機制。不僅每一項環(huán)境立法從立項、起草到頒布要充分聽取各行業(yè)、各部門、各階層的意見，而且就具體的環(huán)境執(zhí)法來說，執(zhí)法機構(gòu)在執(zhí)法前后也要廣泛聽取公眾的意見。在美國，在每一部環(huán)境法律中幾乎都能發(fā)現(xiàn)Public Hearings這樣的詞眼。這些機制也許正是在某些區(qū)域海洋環(huán)境治理上能盡早制定特別法和建立綜合執(zhí)法機構(gòu)的基礎。對此特點，我們在渤海立法中也應該予以借鑒。

另一方面，美國舊金山灣環(huán)境立法的執(zhí)法機構(gòu)設置更具有集中性的特點。從前面分別對舊金山灣養(yǎng)護與發(fā)展委員會職能的研究，可以發(fā)現(xiàn)，這種集中性的程度并不相同。美國舊金山灣環(huán)境立法的執(zhí)法機構(gòu)集中性設置一方面體現(xiàn)在國家環(huán)境保護局的職權(quán)上，其基本上集中了農(nóng)業(yè)部、健康與保健部、內(nèi)政部及原子能委員會、聯(lián)邦放射物管理委員會、環(huán)境質(zhì)量委員會等部門的環(huán)境保護職能，而且根據(jù)法律，地方在沒有得到國家環(huán)境保護局的特許管理權(quán)或者雖得到了國家環(huán)境保護局的特許管理權(quán)，但是國家環(huán)境保護局認為必要時其也可以隨時介入具體的環(huán)境執(zhí)法活動中；另一方面，在舊金山灣，成立了專門性的環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)，即舊金山灣養(yǎng)護與發(fā)展委員會，它是管理舊金山灣環(huán)境的綜合機構(gòu)。當然，該機構(gòu)的綜合性不僅體現(xiàn)在職權(quán)上、地域上，還體現(xiàn)在其與其他環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)的關系上。在職權(quán)上其基本上具有各事項的許可權(quán)、決策權(quán)或者至少有參與權(quán)；在地域上其具有保護舊金山灣內(nèi)濕地和沿岸100英尺之內(nèi)土地的開發(fā)利用活動及代表聯(lián)邦監(jiān)管舊金山灣海岸帶的權(quán)力；在與其他環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)的關系上，法律基本上排斥了有關機構(gòu)在灣內(nèi)的環(huán)境執(zhí)法權(quán)。顯然，美國舊金山灣采取的是一種雙軌制的執(zhí)法體制模式。所以，這種模式的職權(quán)集中性并不太強，其缺陷也是顯而易見的。因為舊金山灣養(yǎng)護與發(fā)展委員會集中行使自己的權(quán)力時也要顧及聯(lián)邦的特許權(quán)，而且其行使權(quán)力的地域范圍受到法案本身的限制，這種限制從環(huán)境的整體性特點看并不科學。雖然近年來擴大委員會執(zhí)法地域的呼聲不斷，但是至今一直懸而未決。這不能不說是法案乃至委員會職權(quán)設置上的失敗之處。當然，這種缺陷的發(fā)生是有因可尋的。從法案的地位來看，法案本身是一個地方性的立法。從委員會的職權(quán)性質(zhì)來看，委員會雖有獨立執(zhí)法權(quán)，但是在處理重大環(huán)境問題方面，委員會更多的是一個協(xié)作機構(gòu)。據(jù)此，我們認為法案有些內(nèi)容及其委員會職權(quán)的設置已經(jīng)無法適應當前舊金山灣環(huán)境保護的要求。雖然從聯(lián)邦到地方都設有專門的協(xié)調(diào)機構(gòu)，使得在舊金山灣區(qū)的環(huán)境治理計劃基本能夠落實，但是成立地位更高、職權(quán)更集中的執(zhí)法機構(gòu)已是大勢所趨。

三、舊金山灣環(huán)境立法體制對我國的啟示

第一，應樹立區(qū)域協(xié)作，綜合管理理念，特別是要有整體的國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略政策的指導。海洋環(huán)境治理，特別是跨區(qū)域的半封閉海域，其本身的復雜程度遠非單純的內(nèi)陸的環(huán)境治理可比擬。海洋水質(zhì)惡化、海洋污染、海洋外來物種入侵、海洋垃圾、漁業(yè)危機、海洋哺乳動物和瀕危物種滅絕、珊瑚礁、濕地保護等環(huán)境問題絕非海洋自身所能解決。海洋環(huán)境的惡化，是綜合因素造成的，受到陸地的、大氣的、甚至全球氣候變化的影響。要治理海洋，必須樹立區(qū)域協(xié)作、綜合管理的理念。舊金山灣的環(huán)境治理之所以能取得巨大的成效主要歸因于它們在環(huán)境治理上的區(qū)域協(xié)作、綜合管理的理念。這種理念在該區(qū)域海洋環(huán)境治理中能得以貫徹是因為有明確的政策法律的支持。早在1969年前，美國就成立了一個名為“海洋科學、工程和資源”的總統(tǒng)委員會對海洋的發(fā)展做出調(diào)研并為國家的海洋資源利用和發(fā)展提供建議。在2000年，依據(jù)《海洋法案》，美國成立了一個由總統(tǒng)任命的海洋政策委員會。該委員會受命于2001年開始對美國海洋政策和法規(guī)進行全面研究。經(jīng)過兩年的調(diào)研和前后聽取400多名專家的意見，委員會于2003年發(fā)布了一份長達500多頁的報告，為21世紀美國海洋管理政策勾畫出了初步的藍圖?；诳沙掷m(xù)發(fā)展理念和基于生態(tài)系統(tǒng)管理的方式，該報告涉及到美國海洋環(huán)境治理的各個方面。為了達到預期的管理效果，該委員會建議，設立內(nèi)閣一級的國家海洋委員會以更有效地對政府機構(gòu)進行協(xié)調(diào)；對相關政府機構(gòu)進行重組和合并；鼓勵地方政府部門組建區(qū)域性的海洋管理委員會等。2009年6月，美國總統(tǒng)發(fā)布了關于制定美國國家海洋政策及其實施戰(zhàn)略的備忘錄，啟動了在全球氣候變化環(huán)境下的美國海洋環(huán)境保護的新步伐。美國舊金山灣養(yǎng)護與發(fā)展委員會的設立從成立開始的舉步維艱到確立自己獨立的環(huán)境管理和執(zhí)法地位，從起初只限于局部介入到全面管理乃至介入因全球氣候變化引起的海灣環(huán)境問題，這些都是因為有國家海洋發(fā)展政策和相關法律的先導和支持。我國諸如渤海等海域立法，應借鑒舊金山灣的做法，在區(qū)域合作的基礎上設立獨立的環(huán)境治理機構(gòu)，同時要盡快制定科學的海洋政策。

第二，應設置集中為主的環(huán)境執(zhí)行體制。在中央級別的海洋管理和執(zhí)法上，要成立主管區(qū)域性的海洋環(huán)境治理專門機構(gòu)，其性質(zhì)不僅僅是一個綜合的海洋行政管理機構(gòu)。不僅要賦予它海洋環(huán)境管理權(quán)、海洋環(huán)境執(zhí)法權(quán)，還要賦予它協(xié)作、研究的職權(quán)，即協(xié)調(diào)各部門的利益，加強國家與地方政府之間、地方政府之間以及部門之間的合作與協(xié)調(diào)。當然，這一切需要立法先行?？v觀舊金山灣的環(huán)境治理歷程，其立法、執(zhí)法機構(gòu)、執(zhí)法權(quán)乃至執(zhí)法措施都分別經(jīng)歷了從一般法到特別法、從分散型到集中型、從單一型到綜合型、從臨時性到永久性的過渡。據(jù)此，我們的海洋立法可以繞過這些彎路，直接設置到特別法、集中型、綜合型和永久性上來。

在地方，相應地要因地制宜。要遵從國家總體的海洋環(huán)境治理政策，要合理劃分管理單元，將流域和與流域相連的海洋作為管理的單元，而不是以行政區(qū)域作為管理單元。只有打破傳統(tǒng)的行政區(qū)域和事務管理單元模式，才能打破地區(qū)、部門的利益干擾，使法令暢通，基于區(qū)域的生態(tài)整體環(huán)境治理理念才能落實。在美國舊金山灣的環(huán)境治理中，我們發(fā)現(xiàn)，主管委員會具有多重身份。它是區(qū)域海洋行政管理、執(zhí)法機構(gòu)，區(qū)域海洋“準立法”機構(gòu)、區(qū)域性海洋治理議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和海洋政策法規(guī)研究機構(gòu)。而且，隨著海洋環(huán)境保護的需要，委員會涉足的事務領域和管理地域正在逐步擴大，其綜合性將會更強。當然，委員會也并非一方為大，其職權(quán)和管理的地域也有限。若從區(qū)域海洋環(huán)境治理角度來看，也并非完美的典型而需要我們照搬照抄。筆者認為，在未來，在諸如渤海等海域立法的執(zhí)行機構(gòu)的職權(quán)和地域劃分上，可以比舊金山灣養(yǎng)護與發(fā)展委員會的更多、更廣。原則上，一切事務交由相關專門管理機構(gòu)管理，只有涉及軍事、外交、越境、國家安全等其他特殊需要才能由其他相關部門來管理和執(zhí)行。

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（作者單位：隴東學院政法學院 甘肅慶陽 745000）

（責編：賈偉）