李愛紅

我國最近幾年來一直積極致力于城鎮(zhèn)化建設，目標明確?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》提出，到2020年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%左右。根據(jù)我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的特點，城鎮(zhèn)化無論怎么發(fā)展，鄉(xiāng)村總是存在的，而且，與城鎮(zhèn)化同步進行的還有我們的城鄉(xiāng)一體化建設。對于農(nóng)村的現(xiàn)實情況，要消除目前存在的“四化同步，農(nóng)業(yè)是短腿；全面小康，農(nóng)村是短板”的問題，需要從多方面、多渠道著手。而對農(nóng)村來說，發(fā)展最主要的障礙，也可以說發(fā)展最大的資源，就是土地。土地不僅是農(nóng)村發(fā)展的基石，農(nóng)民生活改善的基礎，更是國家經(jīng)濟發(fā)展的關鍵命脈所在。

毋庸置疑，十一屆三中全會開啟了我國第一輪的土地制度改革。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的形式，打破了我國原有的人民公社這一集體存在，實現(xiàn)了農(nóng)村土地的“兩權(quán)分離”。

農(nóng)村土地集體所有和家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營是符合當時時代特點和要求的，但隨著經(jīng)濟的發(fā)展，特別是城鎮(zhèn)化進程中對勞動力的大量需求，家庭聯(lián)產(chǎn)承包這一農(nóng)民自主選擇的形式的弊端，如規(guī)模小，家庭抵御風險能力差，影響農(nóng)民自由擇業(yè)，不利于農(nóng)村規(guī)模經(jīng)營等逐漸顯現(xiàn)。為在一定程度上規(guī)避存在的這些問題，集體土地承包經(jīng)營權(quán)開始出現(xiàn)流轉(zhuǎn)。

1987年國務院批復了一些沿海發(fā)達省市就土地適度規(guī)模經(jīng)營進行試點，使得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)突破了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的限制。1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》對農(nóng)村土地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓進行了規(guī)范。2003年實行的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，第32條明確規(guī)定，“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)?！?/p>

2005年3月1日實行的根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》和其他相關規(guī)定制訂的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，為保證農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的平穩(wěn)有序流轉(zhuǎn)，從程序的方方面面進行了規(guī)范。對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，《管理辦法》第15條規(guī)定，“承包方依法取得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)可以采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他符合有關法律和國家政策規(guī)定的方式流轉(zhuǎn)?！睂嵺`中，其他一些地方也通過或明或暗的途徑，對流轉(zhuǎn)方式作出了一定的創(chuàng)新補充。比如，2007年重慶在獲批“國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合試驗區(qū)”后，推出關于土地改革的一項重要舉措，就是允許農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)直接入股，成立有限責任公司，從側(cè)面承認農(nóng)民的土地承包收益權(quán)。

2008年召開的十七屆三中全會，承認農(nóng)民的土地物權(quán)中的流轉(zhuǎn)權(quán)，農(nóng)民可以從中獲得流轉(zhuǎn)權(quán)益。雖然為農(nóng)村土地非農(nóng)化流轉(zhuǎn)制度改革指明了方向，但正確的方向和改革精神卻基本上未能得到貫徹。

而在十八屆三中全會后公布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系并保持長久不變，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。《決定》的目的是賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益。這是農(nóng)村土地制度改革的核心，這無疑為深化農(nóng)村土地制度改革注入了強大動力。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)實際上包含了兩層權(quán)利：承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。在此之前的法律規(guī)定以及黨的文件中，都沒有將其嚴格區(qū)分，一般都是籠統(tǒng)地稱之為“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)”，實際上說的只是經(jīng)營權(quán)，或者說的是使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。最近，無論是在理論上，還是在實踐中，都在探索將它們適當分離。

2014年中央的一號文件中，對此就加以了明確，“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能。在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資?！被旧厦鞔_了三權(quán)的歸置：落實所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)。

2014年9月29日召開的中央全面深化改革領導小組第五次會議上，審議通過的《關于引導農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》中，再次強調(diào)“要在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局?！?/p>

此次會議明確了現(xiàn)階段全面深化農(nóng)村土地制度改革的目標，是為加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，解決在這過程中存在的農(nóng)村問題、農(nóng)民問題，走出一條中國特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。

對于十八屆三中全會確立的關于在農(nóng)村開展“深化農(nóng)村土地制度改革”，有人把它稱之為是繼十一屆三中全會后的“第二輪土地改革”，而2014年初的中央一號文件《關于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》和剛剛審議通過的《關于引導農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，被認為是推進“第二輪土地改革”的綱領性文件。

從改革開放之初的“兩權(quán)分離”，到現(xiàn)在的“三權(quán)分置”，我們正在進行的農(nóng)村土地制度改革所起的歷史作用，能不能和家庭聯(lián)產(chǎn)承包制媲美，需要歷史的檢驗。但不管怎么說，“三權(quán)分置”是對目前我國土地制度改革的一個重大理論創(chuàng)新，為農(nóng)村土地改革過程中出現(xiàn)的一系列問題提供了理論支撐。當務之急是，需要在法律制度上對此加以明確和界定。

一、產(chǎn)權(quán)確定

“三權(quán)分置”的前提或要求是在“落實所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)”的基礎上，實現(xiàn)經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。那么，關于土地的這些權(quán)利在法律上邊界必須清晰、明確。

落實所有權(quán)是根本。我國當前正在推進的全面改革，實際上已經(jīng)對農(nóng)村土地制度改革定了基調(diào)，也是對前段時間有的專家、學者建議土地實行私有化的一個明確駁斥?！叭龣?quán)分置”實際上是在堅持農(nóng)村土地集體所有的基礎上，對家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營這一形式的一個延伸和發(fā)展。所以，土地集體所有是經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的根本。但對于我國農(nóng)村土地集體所有的法律規(guī)定，向來是存在讓人詬病的地方。憲法第10條和土地管理法第8條都明確規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山也屬于農(nóng)民集體所有?！?

集體只是一個含糊的概念，而在我國的土地管理法、土地承包法、物權(quán)法等法中都出現(xiàn)過農(nóng)村集體經(jīng)濟組織這個提法，它與村民委員會是什么關系，或者說村民委員會是否就是農(nóng)村集體組織的表現(xiàn)形式，法律中并沒有表述或表述不明。土地管理法第10條又規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理?！薄睹穹ㄍ▌t》第74條也有類似的規(guī)定。到底應該由哪一級或哪一個組織機構(gòu)來代表農(nóng)民集體行使農(nóng)村土地的所有權(quán)不明確。這就給少數(shù)不法村干部侵占農(nóng)民合法權(quán)益，侵吞集體資產(chǎn)在法律上遺留了漏洞。

穩(wěn)定承包權(quán)是前提。十八屆三中全會和2014年的一號文件中，賦予農(nóng)民包括土地流轉(zhuǎn)權(quán)益在內(nèi)的各項權(quán)能的前提，都著重強調(diào)了“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系并保持長久不變”。其實，最初給農(nóng)民吃定心丸，穩(wěn)定農(nóng)村改革的重大政策是十七屆三中全會提出的“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變。”這一決定在一定程度上消除了農(nóng)民心中的疑慮，同時也為土地承包經(jīng)營權(quán)的良性流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了穩(wěn)定的條件。但是，關鍵的一點是需要把它在法律上加以固化。我國在2003年3月1日實行的農(nóng)村土地承包法第20條規(guī)定，“耕地的承包期為三十年，草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，經(jīng)國務院林業(yè)行政主管部門批準可以延長。”而在2004年修訂后的土地管理法第14條、物權(quán)法第126條也有同樣規(guī)定，“土地承包經(jīng)營期為三十年?！蔽餀?quán)法第126條第2款又規(guī)定，“前款規(guī)定的承包期屆滿，由土地承包經(jīng)營權(quán)人按照國家有關規(guī)定繼續(xù)承包?！背邪跒槿攴€(wěn)定了土地承包關系，但是如何與長久不變銜接，“按照國家有關規(guī)定繼續(xù)承包”是哪些規(guī)定，含糊不清，仍然是個法律空檔。如果不盡快加以明確的話，會影響土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)模和效益。

放活經(jīng)營權(quán)是關鍵。放活經(jīng)營權(quán)，意味著農(nóng)民在不改變土地承包關系的前提下，可以多種方式向多種經(jīng)營主體轉(zhuǎn)讓農(nóng)村土地的使用權(quán)。工商資本、民營資本將大幅進入農(nóng)村土地經(jīng)營成為目前一個不可逆轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢。而鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，是十八屆三中全會為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提出的明確方向和要求。而要消除土地在流轉(zhuǎn)過程中的障礙，比如對土地經(jīng)營權(quán)主體的各種限制，使工商資本和專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場和農(nóng)業(yè)合作社形成密切合作關系，是法律的職責所在。

對于土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)，還有一個重要工作就是登記頒證。2013年中央發(fā)文提出，計劃用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，頒發(fā)的證書確定的權(quán)利是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)合二為一。現(xiàn)在中央已經(jīng)明確提出在所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的前提下實現(xiàn)經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，那么承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)是否要單獨頒證，單獨頒證后存在的一些現(xiàn)實情況，如土地的抵押權(quán)如何實現(xiàn)等等，也是法律不得不考慮的問題。

二、法律統(tǒng)一

關于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律調(diào)整，涉及的法律眾多，代表性的有土地管理法、農(nóng)村土地承包法、物權(quán)法、民法通則等，這就有一個情況，對同一問題，法律之間存在矛盾甚至沖突不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。

對于土地流轉(zhuǎn)的方式，農(nóng)村土地承包法第32條規(guī)定，“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)?！倍谖餀?quán)法第128條，又規(guī)定“土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。”不同位階、不同性質(zhì)、不同時間頒布的法律對流轉(zhuǎn)方式規(guī)定不統(tǒng)一?！盎蛘咂渌绞搅鬓D(zhuǎn)”，雖然一定程度上起到了兜底條款的作用，但在實踐中也讓人陷入無所適從的困境。

還有關于抵押方式。農(nóng)村土地承包法第49條規(guī)定，“通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書的，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)。”那么，通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)就不能抵押。而現(xiàn)在在“三權(quán)分置”的前提下，又允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資，這些沖突矛盾如何在法律上加以化解，也是當務之急的事情。

三、土地評估

“三權(quán)分置”之后，在落實所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)之下，如何放活經(jīng)營權(quán)，一個重要的因素就是土地的價格，這是經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)雙方都非常關心的一個問題。決定土地價格有多方面因素，最主要的，如土地所處于的位置，土地的地力情況，土地周圍的水源分布，以及通風采光的好壞，都是影響土地價格的決定性因素。

這是客觀方面，土地價格也會受到主觀方面的影響，主要存在于信息的不對稱。受讓方會不會利用手中的資金優(yōu)勢和占有的信息資源，給轉(zhuǎn)讓方施加壓力，損害農(nóng)民所擁有的土地財產(chǎn)權(quán)益。這就需要一個處于中立立場的土地價格評估機構(gòu)，在客觀公正、實事求是的基礎上，對土地予以評級，按照同一標準將土地劃分為不同等級，每一等級的土地確定一個基準價，供流轉(zhuǎn)雙方參考。而這個中立的土地價格評估機構(gòu)，是應該由中介機構(gòu)獨立承擔，還是吸收政府機關參與，以及評估的程序和標準，相應的權(quán)利和責任都應該一一由法律予以明確。

四、保障加快

最近幾年我國多地進行的戶籍制度改革，城鎮(zhèn)戶口從最初的搶手，到現(xiàn)在被冷落。最根本的原因就是農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口后，并沒享受到應該享受的社會保障，名義上的變化只是寒風中溫暖的話語，是起不到實質(zhì)上的御寒作用的。而土地是目前維系農(nóng)民最基本生活的底線保障，所以，即使讓土地拋荒、摞荒，農(nóng)民也不愿意放棄土地的承包經(jīng)營權(quán)。正是基于如此，中央一直圍繞農(nóng)村土地的經(jīng)營和流轉(zhuǎn)進行土地制度改革。而新近實行的“三權(quán)分置”，也是為了更好地消除農(nóng)民的顧慮，在實現(xiàn)農(nóng)村集約化、大規(guī)模經(jīng)營的基礎上，讓農(nóng)民對于土地的財產(chǎn)權(quán)益落到實處。要實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)加速，農(nóng)村勞動力大量流動出來，配合我國的城鎮(zhèn)化建設，相應的社會保障體系建設必須加快。

社會保障體系已經(jīng)在農(nóng)村向農(nóng)民覆蓋，在農(nóng)村，最低生活保障制度已經(jīng)全面建立，新型合作醫(yī)療改革正加快推進，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度正在全面覆蓋進程中，我們的目標是到2020年，覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系基本建立。

但是，我們正在建設的體系，存在一個很大的問題，就是城鄉(xiāng)社會保障依然是二元的，農(nóng)民的社會保障水平，仍遠遠低于城鎮(zhèn)居民的保障水平，目前給農(nóng)民提供的社會保障，還起不到保障的作用，甚至僅僅是杯水車薪。

在“三權(quán)分置”改革中，中央同時也強調(diào)了土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營的“六不一嚴”的底線。在操作中如何不損害農(nóng)民權(quán)益，不改變土地用途，不破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，不能搞強迫命令，不能搞行政瞎指揮，不能片面追求快和大及對工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地要有嚴格的門檻，也需要有法律相配合。

對農(nóng)村土地的“三權(quán)分置”，是一個以“三權(quán)分離、家庭承包、多元經(jīng)營”為特征的農(nóng)村土地制度改革架構(gòu)。這個架構(gòu)從法律層面的跟進和完善，對農(nóng)村各種新型經(jīng)濟組織的發(fā)展，農(nóng)村土地的規(guī)?；?jīng)營，以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn)都必將起積極的推動作用。

責任編輯：新華