劉薩娜

黨的十八屆三中全會明確指出創(chuàng)新社會治理、改進(jìn)治理方式、提高治理水平。社會治理模式是在對政府與市場、政府與社會，政府與公民這三對基本關(guān)系的反思中產(chǎn)生的，是多元治理模式。國家審計作為一種政治制度，是國家治理的一部分，國家治理的現(xiàn)代化離不開社會治理模式的創(chuàng)新。本文結(jié)合社會治理模式，通過對國家審計的職能進(jìn)行闡述，針對國家審計面臨的現(xiàn)狀和問題提出對策。

一、社會治理模式下的國家審計職能

當(dāng)前以政府為唯一主體的治理模式已經(jīng)陷入治理困境，必須進(jìn)行社會治理模式的創(chuàng)新：治理的主體由政府的一元治理轉(zhuǎn)向政府、社會組織、公民之間的多元合作治理；治理的手段也由政府為掌控的行政手段來提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)轉(zhuǎn)向為政府、市場、社會化組織手段提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)；治理的機(jī)制由政府掌控的“自上而下”的治理模式轉(zhuǎn)向為與社會自治“自下而上”相互合作的兩者之間的互動。在這樣的社會治理模式下，國家審計職能有以下幾個主要職能：

（一）監(jiān)督職能

國家審計的實(shí)質(zhì)是國家依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為。因此，國家審計的首要職能就是監(jiān)督職能。在社會治理模式下監(jiān)督職能有利于預(yù)防政府公職人員的權(quán)力腐敗，推進(jìn)“陽光政府”建設(shè)；加強(qiáng)市場監(jiān)管，使市場經(jīng)濟(jì)正常有序進(jìn)行；保障公民享有的權(quán)利。

（二）民主職能

這是國家審計的一項新職能。國家審計的目的之一就是維護(hù)民主、促進(jìn)法治建設(shè)。要做到這一點(diǎn)必須要做到公開、透明。在新的社會治理模式下更需要全社會來監(jiān)督審計機(jī)關(guān)是否依法辦事、公正客觀。

（三）效率職能

這也是國家的一項重要職能。之所以說國家審計具有效率職能，是因為國家審計通過效率職能可以優(yōu)化資源配置，提高政府調(diào)控宏觀市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)健康有序的發(fā)展。

（四）評價職能

這是國家審計的一項基本職能。國家審計的評價職能主要是針對效率而言，主要是對政府部門或者公營機(jī)構(gòu)進(jìn)行績效的評價。在社會治理模式下，國家審計的評價職能有利于促進(jìn)社會民主的進(jìn)步。

二、國家審計職能面臨的現(xiàn)狀分析

在我國，社會治理模式的創(chuàng)新主要指的是多元社會治理模式。但目前我國現(xiàn)有的制度環(huán)境、社會自治力量尚未成熟，多元社會治理的運(yùn)行機(jī)制還處在一個探索階段，多元社會治理模式中仍然需要一個強(qiáng)有力的政府來主導(dǎo)，需要政府回歸自身公共職能本位。在這樣的一個大的環(huán)境下，國家審計職能面臨著以下現(xiàn)狀使其不能充分地發(fā)揮作用：

（一）審計監(jiān)督體制不完善，影響國家審計監(jiān)督職能的發(fā)揮

社會治理模式創(chuàng)新主要強(qiáng)調(diào)多元主體參與社會治理，政府、社會非營利性組織、市場化組織、公民都是其社會治理主體，而國家審計具有監(jiān)督的職能，國家審計的監(jiān)督具有綜合性，是全方位的監(jiān)督。國家審計可以依法對其進(jìn)行監(jiān)督以促進(jìn)透明政府的建立、社會非營利性組織和市場經(jīng)濟(jì)健康有序地運(yùn)行、公民享有更多的知情權(quán)和參與權(quán)。但目前面臨的現(xiàn)狀是：我國的審計監(jiān)督體制不完善，不能夠完全適應(yīng)現(xiàn)有的管理體制，比如現(xiàn)有的領(lǐng)導(dǎo)體制實(shí)行對審計機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)，影響了國家審計的獨(dú)立性，審計的監(jiān)督職能很難發(fā)揮其作用；審計監(jiān)督體制缺乏外部監(jiān)督機(jī)制，如人民群眾監(jiān)督、社會組織監(jiān)督、輿論監(jiān)督。審計機(jī)關(guān)與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)利益是密切聯(lián)系的，若缺乏外部的監(jiān)督機(jī)制，只有審計機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督很容易造成監(jiān)督職能的減弱。

（二）政府職能定位不明確

國家審計職能的發(fā)揮離不開政府職能，兩者有密切的聯(lián)系，在一定程度上國家審計服務(wù)于政府職能，是政府職能實(shí)現(xiàn)的工具。政府職能的定位會間接地影響到國家審計的獨(dú)立性和權(quán)威性。當(dāng)前，在一些地方，政府機(jī)關(guān)行使政府職能時定位不明確，如有的地方政府機(jī)關(guān)行使政府職能時出現(xiàn)越位、錯位、缺位等現(xiàn)象。這些現(xiàn)象嚴(yán)重影響了國家審計的獨(dú)立性、權(quán)威性，使國家審計職能不能得到充分有效地發(fā)揮。

（三）相關(guān)的法律制度不夠完善

現(xiàn)代國家審計是民主和法治的產(chǎn)物，其監(jiān)督是一種自下而上的監(jiān)督。在多元化治理模式中，要想使社會更加民主，充分發(fā)揮國家審計的民主職能需要具備相應(yīng)的法律法規(guī)。民主的實(shí)現(xiàn)程度取決于相應(yīng)的法律制度，所以可以通過依法審計使國家審計職能切實(shí)有效。但是，我國的審計法律制度仍存在著不足，導(dǎo)致審計獨(dú)立性減弱、審計人員準(zhǔn)入機(jī)制存在缺陷、相應(yīng)的法律法規(guī)不完善、相關(guān)的法律規(guī)定存在著沖突、法律責(zé)任不夠具體等。

（四）審計技術(shù)落后，影響國家審計職能發(fā)揮

在多元社會治理模式下，要想審計職能得到充分的發(fā)揮，審計技術(shù)必不可少而且非常重要，審計技術(shù)程度的高低影響著審計職能（比如監(jiān)督職能）能否得到充分有效的發(fā)揮。國家審計是一種政府行為，同時也是一種技術(shù)活動。審計人員在審計的過程中運(yùn)用先進(jìn)的技術(shù)可以提高審計效率，節(jié)約審計資源。但目前我國大多數(shù)地方仍采取傳統(tǒng)審計技術(shù)，使得政府審計人員效率低下、審計成本較高、審計資源不能夠得到充分的利用，進(jìn)而影響治理的成本和效率。

三、實(shí)現(xiàn)國家審計職能充分發(fā)揮的途徑

實(shí)現(xiàn)國家審計職能充分發(fā)揮的途徑，需要完善審計監(jiān)督體制，科學(xué)界定國家政府職能，完善相關(guān)的審計法律法規(guī)制度，提高審計技術(shù)，創(chuàng)新審計工作方法，吸引社會公眾參與國家審計。

（一）完善審計監(jiān)督體制

完善審計監(jiān)督體制，充分發(fā)揮國家審計職能，在領(lǐng)導(dǎo)體制管理方面需要做到：首先，可以考慮將審計監(jiān)督機(jī)構(gòu)直接分離出來，成立一個專門的審計機(jī)構(gòu)并直接接受人大的領(lǐng)導(dǎo)，對人大及其常務(wù)委員會負(fù)責(zé)；其次，可以考慮改變現(xiàn)有審計機(jī)關(guān)的任免方式，如提高任免規(guī)格、延長任免時間等；再次，實(shí)行省級以下的監(jiān)督機(jī)構(gòu)垂直領(lǐng)導(dǎo)，不受當(dāng)?shù)卣闹萍s，實(shí)現(xiàn)管理和監(jiān)督職能相分離，確保審計的獨(dú)立性。在外部監(jiān)督機(jī)制方面，充分發(fā)揮人民群眾、社會組織、輿論的監(jiān)督，完善相關(guān)監(jiān)督機(jī)制，更好地適合多元社會治理模式。

（二）科學(xué)界定政府職能

針對有些地方政府機(jī)關(guān)行使政府職能時出現(xiàn)越位、錯位、缺位的現(xiàn)象，應(yīng)該明確定位，加快政府職能轉(zhuǎn)變，科學(xué)界定政府職能，以促使其職能真正到位，確保國家審計的獨(dú)立性和權(quán)威性，進(jìn)而使國家審計的職能得到充分發(fā)揮。首先，政府要簡政放權(quán)，在微觀方面的管理職能要弱化，進(jìn)一步放權(quán)市場，充分發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用，讓市場也作為主體參與社會治理；其次，強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)方面的職能，完善相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，建立社會保障制度、醫(yī)療保障制度等，為市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境；再次，提高政府的宏觀管理效率，積極發(fā)揮政府對市場的引導(dǎo)和規(guī)范作用；最后，在多元社會治理模式基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮社會組織的橋梁和紐帶作用，形成政府、社會組織兩種主體相互配合的強(qiáng)有力的宏觀調(diào)控體系，完善多元治理機(jī)制。

（三）完善相關(guān)的審計法律法規(guī)制度

依法審計，是國家審計職能的根本保障。只有依法審計，才能確保審計工作的權(quán)威和地位。因此，面對當(dāng)前審計法律制度存在的不足，結(jié)合國家審計工作的實(shí)踐，必須加以完善。首先，集中改進(jìn)管理體制，保證審計機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和審計人員的獨(dú)立性；其次，完善審計人員準(zhǔn)入機(jī)制，嚴(yán)格控制審計機(jī)關(guān)工作人員及其負(fù)責(zé)人的準(zhǔn)入途徑；再次，努力解決現(xiàn)有法規(guī)之間的沖突問題，既要考慮審計法律內(nèi)部法規(guī)之間相互對應(yīng)，也要考慮審計法律與外部法規(guī)的協(xié)調(diào)性；最后，細(xì)化審計法律責(zé)任，主要是審計機(jī)關(guān)和審計工作人員的法律責(zé)任，嚴(yán)格審計執(zhí)法，規(guī)范審計監(jiān)督行為。

（四）提高審計技術(shù)，創(chuàng)新審計工作方法

鑒于要建立政府、市場、社會多元合作治理模式，實(shí)現(xiàn)社會治理模式創(chuàng)新，國家審計職能服務(wù)于社會治理，國家審計應(yīng)進(jìn)一步提高審計技術(shù)，創(chuàng)新審計工作方法。比如跟蹤審計、連續(xù)審計法等已取得良好經(jīng)驗的做法應(yīng)該大力地進(jìn)行推廣，而不再是因循守舊，采用以前的傳統(tǒng)的周期性審計法，要充分利用審計的成果，從而提高審計的效率和審計的質(zhì)量。此外，在國家審計中要貫徹以風(fēng)險為導(dǎo)向的審計，有利于審計監(jiān)督職能和評價職能的發(fā)揮。

（五）吸引社會公眾參與國家審計

社會治理模式的創(chuàng)新，有利于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，也有利于國家審計職能的發(fā)揮，從而促進(jìn)民主政治和法治進(jìn)程。政府、社會組織、社會公眾多種主體參與社會治理，尤其是社會參與社會治理已成為當(dāng)今民主社會的一種普遍現(xiàn)象。國家審計機(jī)關(guān)要充分發(fā)揮審計職能更離不開公眾的參與和監(jiān)督。國家審計機(jī)關(guān)更應(yīng)該有序地公眾廣泛參與審計的管理和監(jiān)督，使國家審計職能得到有效的發(fā)揮。因此，在審計的程序上，要充分吸取社會公眾的意見，主動吸引社會公眾參與到審計工作在審計過程中的各個環(huán)節(jié)，加強(qiáng)審計的事中監(jiān)督，以便于及時發(fā)現(xiàn)問題，采取補(bǔ)救措施。社會公眾的參與，有利于不斷規(guī)范審計工作人員的工作行為，使審計監(jiān)督和結(jié)果更具有權(quán)威性。

國家審計職能的作用是毋容置疑的，面對當(dāng)前的社會治理環(huán)境，國家的審計職能的發(fā)揮不得不向更高的要求發(fā)展。在多元化社會治理模式下，我們要充分發(fā)揮國家審計的職能，從而推進(jìn)我國社會主義民主和法治進(jìn)程，為社會主義市場經(jīng)濟(jì)提供一個健康有序的環(huán)境。

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責(zé)任編輯：張波