●陳迪

財政支農項目管理存在的問題及對策
——以河南省為例

●陳迪

近年來，河南省各級財政深入貫徹落實科學發(fā)展觀，通過合理配置公共資源，不斷提升“三農”工作的公共財政保障能力，推動各項支農惠農政策得到有效落實。在各級各部門的共同努力下，全省農業(yè)生產條件不斷改善，抗災減災能力持續(xù)加強；農業(yè)綜合生產能力有效提高，帶動糧食總產量實現(xiàn)“十連增”；產業(yè)結構調整和轉型升級提速，農業(yè)現(xiàn)代化步伐明顯加快；美麗鄉(xiāng)村建設成果顯著，農村交通、供電、供水、通信等基礎設施得到全面改善，農村綠化、美化和污水、垃圾處理等環(huán)境綜合整治有序推進；農村社保體系日趨成熟，保障內容不斷充實，保險覆蓋面不斷擴大，農村民生狀況逐步改善，農村社會保持和諧穩(wěn)定。在“三農”建設逐步深入，成效日益顯著的同時，部分支農項目在設立、管理、實施等方面仍然存在不少問題，直接影響了項目效果和財政資金有效使用。

一、財政支農項目管理存在的問題

（一）政策制定脫離農業(yè)生產實際，影響執(zhí)行效果

各級政府有關部門在制定支農資金政策時缺乏調研論證，出臺的政策不符合農業(yè)生產實際，不能發(fā)揮政策效用，有的不具備可操作性。如農業(yè)保險，實施農業(yè)保險政策的初衷是為了保障農民利益，對農民進行農業(yè)生產遭受災害時給予補貼，減少農民損失。但按照河南省2013年農業(yè)保險有關規(guī)定，暴雨、洪水（政府行蓄洪除外）、內澇、風災、雹災、凍災造成損失的起賠點為30%，即損失在30%以內不予賠付；旱災、病蟲草鼠害造成損失的起賠點為70%，即損失在70%以內不予賠付。起賠點設置過高，無法充分保障農民權益。2013年，玉米、小麥、水稻的每畝保額分別為301元、383元、334元，按每戶農民耕種4畝小麥計算，絕收時最多能獲得1532元賠償，遠不及一人外出務工的每月工資收入。再加上賠付耗時長、手續(xù)繁雜、最終獲賠金額不確定等因素，造成農民投保積極性不高，保險公司為了完成承保任務偽造手續(xù)、虛假承保理賠的問題突出。又如能繁母豬補貼項目，各地普遍反映能繁母豬無法界定，認定存在困難。

（二）項目規(guī)劃、立項不科學，影響項目建設成果

支農項目作為河南省“三農”經濟發(fā)展的載體，農業(yè)農村農民的各種發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃最終都以項目的形式體現(xiàn)。然而，部分項目在設立時前期準備不充分，規(guī)劃設計倉促，沒有充分考慮到農業(yè)生產的特點和實際需求，科學性、執(zhí)行性、約束性差，導致執(zhí)行難度大。

1、鄉(xiāng)村規(guī)劃不全面，缺乏長效性，銜接程度不高。目前各地編制的支農項目規(guī)劃仍然不夠成熟、全面、科學，沒有充分結合當?shù)禺a業(yè)特點、縣域村鎮(zhèn)布局、土地總體利用、基礎設施和公共服務設施、生態(tài)、歷史文化村落保護、社會事業(yè)等實際情況，規(guī)劃隨意多變，不能滿足農業(yè)、農村事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實需求。一些項目，如美麗鄉(xiāng)村試點項目建設時部分縣（市、區(qū)）申報的規(guī)劃在統(tǒng)籌考慮城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的人口布局變化上不夠全面，未能與新型城鎮(zhèn)化、小城鎮(zhèn)建設、扶貧搬遷等相關規(guī)劃充分結合。鄉(xiāng)村規(guī)劃問題的存在，給支農資金項目的選擇帶來了一定障礙，容易出現(xiàn)這邊建、那邊拆和新建“空心村”等現(xiàn)象，造成財政資金及社會資源的浪費。

2、支農項目立項草率，缺乏充分論證，制約建設成果。支農項目設立過多，往往每做一件事就要設立一項專項資金，一些項目的立項沒有充分考慮當?shù)亍叭r”發(fā)展實際情況和經濟社會發(fā)展的真正需求，僅僅是為了爭取資金，導致立項缺乏科學性。草率上馬的項目缺乏對專項資金設立的必要性、可行性、績效目標和資金規(guī)模等情況的科學論證，極易導致項目無法正常推進。例如，一些小型農田水利重點縣建設項目在毗鄰耕地的水渠上設計橋涵、在緊鄰村莊的良田上設計塘壩，影響農民耕種、生活與項目的建設實施。在項目實施過程中，為了彌補方案在設計上的漏洞，建設單位通常邊建邊改，擅自變更施工方案中的內容，這樣做不僅延長了施工工期，而且使項目建設進度脫離了管理部門的監(jiān)管。通過對32個縣2010—2012年小型農田水利重點縣建設專項資金進行檢查，其中16個縣擅自變更實施方案、7個縣建設進展緩慢；對28個縣（市）2008—2011年現(xiàn)代農業(yè)生產發(fā)展資金進行檢查，其中8個縣市擅自變更實施方案、7個縣項目未按時完工。以上問題的存在，使項目規(guī)劃形同虛設，無法保證項目建設按時完工和工程質量。

（三）項目建設“重投入輕管理”，未能做到全程監(jiān)控

河南省作為農業(yè)大省，支農項目數(shù)量多、資金規(guī)模大，財政部門由于人員和時間等客觀因素的限制，工作的重點通常在項目審核、資金撥付環(huán)節(jié)，爭取做到項目真實、可行，資金撥付足額、及時，而沒能有效做到對項目建設進度、效果、效益、項目驗收、后期管護和資金撥付使用情況的總體監(jiān)管。

1、未建立對項目的全過程監(jiān)管機制。當前村級集體經濟普遍比較困難，項目運行維護缺乏穩(wěn)定的資金保障，地方重建設輕管護、有錢建無錢管、有人用無人管的現(xiàn)象比較突出，對已建成項目有效管護的缺失一定程度上影響項目效益的持續(xù)發(fā)揮。如：有些小型農田水利重點縣建設工程方案中就項目后期管護的交接僅簡單表述為“原則上交給各村委會管理”或“交給農戶管理”，實施中對具體的管理責任人、管理辦法、管理目標等均未見說明，造成部分項目在建成后由于無人管護，溝渠堵塞、泵房設備被盜、道路橋梁損壞、防護坡毀壞等現(xiàn)象屢見不鮮，社會效益不持久。

2、項目績效評價工作未能有效落實。支農項目績效評價工作存在目標“短視”、標準隨意、權責不清的問題。對于支農項目的評價過于注重項目的經濟效益和短期效益，忽視了對其社會效益、環(huán)境效益和長期效益的考量。現(xiàn)有的績效評價體系也缺乏能夠客觀衡量、可操作性強的評價標準。從客觀上講，這與支農資金范圍廣、內容多，難以做出統(tǒng)一的綜合評價有一定的關系。但實際情況是，目前從中央到地方的績效評價體系仍停留在原則性內容的層面，缺乏可操作的評價標準。支農項目績效評價存在“各自為政”的現(xiàn)象，缺乏其他部門、專家或群眾的監(jiān)督；部分項目立項時涉及某些部門利益、主管人員利益，項目評價不能得出客觀的結果?？冃гu價工作不能有效開展，導致許多績效很低的項目在來年的資金分配中仍可以獲取資金。

3、尚未建立規(guī)范的支農項目退出機制。河南大部分農業(yè)項目一旦設立幾乎無法退出，與專項資金使用績效嚴重脫鉤，難以發(fā)揮財政資金效益。

（四）支農項目政策宣傳、執(zhí)行情況信息公開程度低

從2004年開始，中央一號文件全部以“三農”為主題，隨之而來的配套政策更是紛繁蕪雜。支農專項資金的投向主要是在基層，農民和支農企業(yè)作為支農政策的主要受益者，需要深入了解政策規(guī)定，全面反映疑問困惑，及時獲得相應反饋。然而，政策在實際執(zhí)行過程中，在政府、部門、單位與農民等受益主體之間信息不對稱的情況比較普遍，信息傳遞尚未建立起正式、有效、及時的渠道，大多通過道聽途說、口口相傳，容易導致政策信息缺失、歪曲、失真，嚴重影響政策執(zhí)行，不能獲得政策的實惠，也使項目執(zhí)行脫離了社會的監(jiān)督。例如，農業(yè)保險保費財政補貼項目政策制度規(guī)定賠償結果必須在村內進行公示，且公示不得少于7天。但實際執(zhí)行中，大多數(shù)農民并不知道此項規(guī)定，保險公司也未按規(guī)定執(zhí)行，這給暗箱操作、違規(guī)理賠提供了可乘之機。

二、加強財政支農項目管理的相關建議

（一）“競爭上崗”，嚴格支農項目設立

各級財政要以提高資金使用效益為出發(fā)點，建立、完善支農項目設立、退出機制。

1、項目設置科學，政策依據充分。項目設立時要緊密結合“三農”發(fā)展實際情況，要有相應的法律、法規(guī)、規(guī)章、省有關規(guī)定等作為依據，確定能夠定量或定性衡量的經濟、社會效益指標，對項目的可行性、可操作性充分研究，對項目執(zhí)行期限、資金規(guī)模組織專家進行論證。必要時，可通過聽證方式聽取公眾意見，避免為爭取資金隨意立項、項目因設立不科學無法最終完成等問題產生，保證惠農項目資金安全、有效使用。

2、全局謀劃建設規(guī)劃，加強規(guī)劃指導作用。有關部門應盡快完成我省包括產業(yè)、縣域村鎮(zhèn)布局、土地總體利用、基礎設施和公共服務設施、生態(tài)、歷史文化村落保護利用、社會事業(yè)等規(guī)劃的編制，及其相互銜接規(guī)劃體系的建設。

3、引進評審制度，確保項目可行。通過集中封閉評審、陳述現(xiàn)場打分、監(jiān)督全程參與的項目評審方式，按照評審打分標準和相關規(guī)則，公開、公正、公平遴選項目。同時，逐步將評審環(huán)節(jié)向前推進，爭取在所有支農項目立項環(huán)節(jié)引入專家評審，做到提升項目設置的科學性、規(guī)范性，提高評審工作效率。

（二）加強項目評審，確保項目真實

各級財政和業(yè)務主管部門要認真履行職責，加強項目評審，確保評審工作客觀、公平、公正。

1、規(guī)范項目評審管理辦法。各級財政部門要以加強項目管理、科學安排支農資金、公正開展審查和評價工作為出發(fā)點，從強調評審職責、細化評審內容、明確評審指標、規(guī)范評審程序、提高評審質量、加大責任追究等方面完善工作機制。

2、確保項目評審工作合規(guī)開展。財政部門組織專業(yè)人員嚴格依據項目資金管理辦法和評審管理辦法的有關規(guī)定和標準，從工程經濟和財政財務管理方面，推動評審準備階段、實施階段、完成階段等各環(huán)節(jié)的工作合規(guī)進行，確保評審結論完整、準確、實事求是地反映項目整體狀況，評選出的項目能夠體現(xiàn)國家惠農政策，符合農村發(fā)展實際和農民需求。

（三）持續(xù)加強以結果為導向的項目績效考評工作

近年來，河南省逐步把財政支農資金的安排使用與績效評價結合起來，按照“獎罰對等、優(yōu)勝劣汰”的原則，建立了小農水重點縣、現(xiàn)代農業(yè)等財政支農資金和項目績效評價機制，增強了項目單位的責任意識，改變了過去“只跑項目，不抓管理，只要資金，不問績效”的管理理念。今后，應將對項目的績效要求擺在首要位置，按照“指標全面、科學，評價及時、規(guī)范，結果公正、公開”的原則，不斷完善支農資金績效考核評價制度，對專項資金的安排分配、管理使用、項目效益等情況進行全面考評。

1、建立支農資金績效評價制度。經過實地調研、專家論證等方式確定財政支農項目的總體目標，包括經濟效益、社會效益、環(huán)境效益，然后分別從經濟性、效益性、環(huán)境性、適當性、社會性、長期性等多個角度，把總體目標分解為各部門層次的績效目標和評價指標，以促進績效評價的全面性，避免出現(xiàn)過于注重經濟效益和短期效益，而忽視社會和環(huán)境等長期效益的片面績效評價。同時，按能否量化分為定量目標和定性目標，采取不同的方法進行績效評價。

2、明確以考評結果為導向的資金分配激勵機制，加強績效評價的約束力。在對支農專項資金實行績效評價的基礎上，將項目實施的效果、財政資金的使用效益與今后的項目申報和資金分配相掛鉤，引入相應的獎懲機制。對資金管理、使用規(guī)范，項目績效顯著的地方和單位，在安排支農項目和分配資金時給予適當傾斜；對資金管理、使用不到位，項目績效差的地方和單位，要重點審核、適當扣減資金規(guī)模，嚴重的應取消項目資格。

（四）落實問責制度，執(zhí)行負面清單管理辦法

在支農項目申報、資金使用各個環(huán)節(jié)，全面實行信用負面清單管理辦法。加強對各類檢查成果的利用工作，省級財政部門要根據財政部、審計部門、財政監(jiān)督檢查等檢查、審計工作結果，將虛報、冒領、截留、挪用、重復申報項目資金的單位，項目建設未達預期、影響財政資金效益、導致財政資金浪費的單位以及其他在支農項目管理、資金使用過程中存在失信、失范行為的單位列入負面清單，并對社會公開。對列入負面清單的單位視其行為的具體情況，給予收回財政資金、取消特定專項申報資格、取消所有財政項目申報資格等不同程度的處理，從嚴追究相關人員責任，涉嫌違法的要移交司法機關依法處理，提高違規(guī)成本，加大處罰力度?！?/p>

（作者單位：河南財政稅務高等專科學校）