●劉 敏 高希峰

基于項(xiàng)目管理的預(yù)算績效管理思考

●劉 敏 高希峰

項(xiàng)目支出績效評價是部門整體支出績效評價和政策評價工作推廣的基礎(chǔ)。從預(yù)算申請、執(zhí)行、決算的流程上來說，單個項(xiàng)目實(shí)施相對獨(dú)立，有各自的財(cái)務(wù)管理、項(xiàng)目管理流程；從預(yù)算績效管理工作開展的角度來說，單個項(xiàng)目涉及的組織機(jī)構(gòu)相對完整，包括財(cái)政部門、預(yù)算主管部門、項(xiàng)目單位等，因此預(yù)算績效管理工作推廣的過程中優(yōu)先開展項(xiàng)目支出績效評價，通過項(xiàng)目支出績效評價各個“流程相對獨(dú)立”但“涉及面完整”的經(jīng)驗(yàn)積累，運(yùn)用“迭代思維”把方法、理念延伸至部門支出績效評價和政策評價，有助于逐步提高預(yù)算績效管理工作，同時也符合“先易后難”的基本原則。

目前，我國各地對于項(xiàng)目支出績效評價已有一定程度的實(shí)踐，但由于缺乏系統(tǒng)性基礎(chǔ)支撐，項(xiàng)目支出績效評價標(biāo)準(zhǔn)做法的積累明顯不足。本文嘗試從項(xiàng)目管理的角度思考如何開展預(yù)算績效管理，提出基于項(xiàng)目管理進(jìn)行預(yù)算績效管理的重要性，并對項(xiàng)目管理如何過渡到預(yù)算績效管理、中間平臺如何搭建進(jìn)行思考和論述，最后簡述了這一路徑實(shí)現(xiàn)成果的應(yīng)用。

一、基于項(xiàng)目管理實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效管理的重要性

當(dāng)前，我國預(yù)算績效管理包括項(xiàng)目管理、財(cái)務(wù)管理、預(yù)算管理三個方面，從各地不同部門實(shí)踐情況看，“項(xiàng)目管理、財(cái)務(wù)管理、預(yù)算管理”在預(yù)算績效管理過程中存在不同程度的分離。主要表現(xiàn)為：預(yù)算單位的業(yè)務(wù)部門較關(guān)注項(xiàng)目管理，注重工作目標(biāo)、業(yè)務(wù)指標(biāo)的完成，而對預(yù)算編制、資金使用等預(yù)算、財(cái)務(wù)管理問題關(guān)注度有限，難以將產(chǎn)出和效果目標(biāo)與預(yù)算匹配；財(cái)務(wù)部門則主要關(guān)注資金使用的合規(guī)性、合法性，對于項(xiàng)目產(chǎn)出、效果情況則不知曉，預(yù)算能否匹配更不知曉。這一現(xiàn)象導(dǎo)致預(yù)算績效管理信息數(shù)據(jù)相對孤立，缺少整體統(tǒng)籌和利用，并進(jìn)一步致使當(dāng)前預(yù)算單位中預(yù)算績效管理相對薄弱，標(biāo)準(zhǔn)化操作規(guī)范難以形成。

因此亟需建立一套連接 “項(xiàng)目管理、財(cái)務(wù)管理和預(yù)算管理”的有效機(jī)制。而項(xiàng)目管理直接對應(yīng)項(xiàng)目產(chǎn)出與績效，是預(yù)算績效管理的關(guān)鍵內(nèi)容，因此本文認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)從項(xiàng)目管理到預(yù)算績效管理的過渡，有利于實(shí)現(xiàn)新預(yù)算法對預(yù)算管理“改進(jìn)預(yù)算管理、提高預(yù)算績效、加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督”的要求。

二、從項(xiàng)目管理到預(yù)算績效管理的過渡

本文擬引入項(xiàng)目績效管理的概念，通過“項(xiàng)目管理——項(xiàng)目績效管理——預(yù)算績效管理”的路徑，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目管理到預(yù)算績效管理，進(jìn)而為實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效管理的標(biāo)準(zhǔn)化提供思考。其中，績效項(xiàng)目管理是指以項(xiàng)目管理為主導(dǎo)，結(jié)合預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理方法，以項(xiàng)目績效為導(dǎo)向，對項(xiàng)目進(jìn)行管理和監(jiān)督的一種方法，是項(xiàng)目管理到預(yù)算績效管理的中間產(chǎn)物。實(shí)現(xiàn)以上路徑包含兩個問題：一是實(shí)現(xiàn)從項(xiàng)目管理到項(xiàng)目績效管理的過渡。項(xiàng)目績效管理是通過建立項(xiàng)目管理要素、財(cái)務(wù)管理要素、預(yù)算管理要素和績效指標(biāo)的對應(yīng)關(guān)系，搭建數(shù)據(jù)共享和處理、分析、反饋的平臺，將結(jié)果應(yīng)用于預(yù)算績效管理中的一種方法。項(xiàng)目績效管理注重結(jié)合項(xiàng)目管理工具與方法，關(guān)注項(xiàng)目的業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)流程和過程數(shù)據(jù)，通過全過程精細(xì)管理，提升項(xiàng)目實(shí)施效果。二是實(shí)現(xiàn)從項(xiàng)目績效管理到預(yù)算績效管理的過渡。

解決以上問題的關(guān)鍵在于在項(xiàng)目管理和預(yù)算績效管理之間建立聯(lián)系，尋找兩者基本工作內(nèi)容之間的對應(yīng)關(guān)系，其本質(zhì)是搭建好項(xiàng)目績效管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的收集、處理，分析、厘清各方權(quán)利和責(zé)任?；陧?xiàng)目分類及項(xiàng)目管理要素分解的基礎(chǔ)，本文通過以下兩環(huán)節(jié)建立對應(yīng)關(guān)系。

首先，結(jié)合項(xiàng)目特征，對具體項(xiàng)目進(jìn)行分類。在預(yù)算績效管理中，不同類別項(xiàng)目的績效指標(biāo)會有較大的差異，對項(xiàng)目進(jìn)行分類有助于提高績效管理的精細(xì)化和科學(xué)性。根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)的不同，將各項(xiàng)目分為事業(yè)專業(yè)類、政府購買實(shí)物類、政府購買服務(wù)類、政策補(bǔ)貼類、基本建設(shè)工程類、信息化建設(shè)工程類六大類，該類別的劃分有助于區(qū)分不同項(xiàng)目類型的管理要素異同點(diǎn)。

其次，借鑒項(xiàng)目管理的標(biāo)準(zhǔn)化流程、工具，將項(xiàng)目管理工作進(jìn)行要素分解，并將分解的要素（即項(xiàng)目管理要素）與績效指標(biāo)對應(yīng)，建立項(xiàng)目管理和績效指標(biāo)之間的對應(yīng)關(guān)系，從而邁出項(xiàng)目管理向預(yù)算績效管理過渡的重要一步，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目管理與預(yù)算績效管理全過程的對接。項(xiàng)目管理過程與績效指標(biāo)的對接如表1所示。

表1 項(xiàng)目管理過程與績效評價指標(biāo)體系的對應(yīng)表

三、項(xiàng)目績效管理平臺的搭建

在實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目管理和績效指標(biāo)聯(lián)系的基礎(chǔ)上，下一步需打破項(xiàng)目管理、預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理的信息孤島，搭建可以信息共享的項(xiàng)目績效管理系統(tǒng)，將項(xiàng)目管理基礎(chǔ)信息應(yīng)用于預(yù)算績效管理，為預(yù)算績效管理提供數(shù)據(jù)支持決策平臺。

項(xiàng)目績效管理需匯總預(yù)算管理、項(xiàng)目管理、財(cái)務(wù)管理三方面的流程文件和數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)路徑包括：路徑一，通過平臺接入技術(shù)實(shí)現(xiàn)信息、數(shù)據(jù)的共享，接入項(xiàng)目管理系統(tǒng)、預(yù)算管理系統(tǒng)、財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)共享支撐績效項(xiàng)目管理的數(shù)據(jù)；路徑二，考慮到財(cái)政支出項(xiàng)目相互獨(dú)立的特性，預(yù)算部門很少為一個項(xiàng)目配套一個項(xiàng)目管理信息系統(tǒng)，可通過設(shè)計(jì)“要素統(tǒng)計(jì)表”的方法獲取支撐績效項(xiàng)目管理的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、信息。要素統(tǒng)計(jì)表是指將項(xiàng)目管理過程組進(jìn)行梳理 （范圍、時間、成本、質(zhì)量、人力資源、溝通、風(fēng)險(xiǎn)、采購等）分解和細(xì)化，形成項(xiàng)目管理基本要素統(tǒng)計(jì)表，作為項(xiàng)目績效管理的信息來源，支撐績效評價數(shù)據(jù)采集和數(shù)據(jù)挖掘。

項(xiàng)目績效管理平臺通過不同渠道數(shù)據(jù)的匯總、挖掘、分析，可以為績效指標(biāo)設(shè)定提供數(shù)據(jù)支撐。

四、前瞻性思考

在提升預(yù)算績效管理科學(xué)化、精細(xì)化的背景之下，通過搭建項(xiàng)目績效管理系統(tǒng)，融合項(xiàng)目管理、財(cái)務(wù)管理、預(yù)算管理數(shù)據(jù)信息，有利于實(shí)現(xiàn)從項(xiàng)目管理到預(yù)算績效管理的過渡，但該績效項(xiàng)目管理的知識體系和方法需要在實(shí)踐中不斷檢驗(yàn)，通過新的問題和需求不斷完善。完善的系統(tǒng)構(gòu)建將在以下方面發(fā)揮相應(yīng)作用：

一是能打通信息孤島，通過項(xiàng)目績效管理推動全過程預(yù)算績效管理工作。目前預(yù)算績效管理所依據(jù)的信息主要來源于項(xiàng)目的預(yù)算資金安排、執(zhí)行情況，項(xiàng)目的過程信息量很少，這導(dǎo)致了項(xiàng)目績效管理的信息不對稱、不完整，制約了績效管理作用的發(fā)揮。是否能夠構(gòu)建邏輯緊密、內(nèi)容完整的項(xiàng)目績效管理體系，項(xiàng)目要素統(tǒng)計(jì)表對績效項(xiàng)目管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)質(zhì)量的影響較大，因此要求該系統(tǒng)能夠在實(shí)踐中不斷增加對個性化需求和元素的兼容能力。通過對項(xiàng)目管理、預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理等基礎(chǔ)要素信息的全方位采集，并匯總至項(xiàng)目績效管理系統(tǒng)，可以解決績效管理信息不對稱、不完整的問題；通過數(shù)據(jù)匯總計(jì)算和建模分析等方法進(jìn)行績效分析，形成各類項(xiàng)目的管理規(guī)范，用于對項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范化管理，分析的結(jié)論和成果用于指導(dǎo)工作中同類項(xiàng)目的績效管理工作。

二是能突破當(dāng)前年度預(yù)算管理模式的局限性，更能與中長期預(yù)算相契合，增強(qiáng)預(yù)算的動態(tài)跟蹤和調(diào)整，提升預(yù)算執(zhí)行效果。通過對項(xiàng)目績效管理系統(tǒng)中的單個項(xiàng)目 （尤其是跨年度項(xiàng)目）業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，以及同類項(xiàng)目的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析、對比，可以為預(yù)算部門提報(bào)當(dāng)年和中長期預(yù)算提供較為準(zhǔn)確的測算依據(jù)；同時，通過動態(tài)跟蹤數(shù)據(jù)，及時發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施過程中出現(xiàn)的偏差，為預(yù)算的調(diào)整提供支撐數(shù)據(jù)。■

（作者單位：上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰荆?/p>