宋杰 許望

（浙江工商大學(xué) 國(guó)際法研究所,浙江 杭州 310018）

隨著海洋科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，各國(guó)逐漸認(rèn)識(shí)到國(guó)際海底、特別是深海底并不是生命的荒漠，而是蘊(yùn)藏著極為豐富的生物資源，這些資源大多尚處于人類開發(fā)活動(dòng)的影響之外。但國(guó)際海底生態(tài)系統(tǒng)十分脆弱，一旦遭到破壞，將會(huì)對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)造成不可估量的損失?，F(xiàn)代海洋科學(xué)研究表明，海洋生物資源是取之不盡用之不竭的傳統(tǒng)觀點(diǎn)已經(jīng)過(guò)時(shí)，如果人類不能對(duì)其加以預(yù)防性的保護(hù)，海洋生物資源最終將會(huì)被人類活動(dòng)所耗盡。以公海生物資源為例，超過(guò)一半的高度洄游鯊類種群和幾乎三分之二的跨界種群和公海離散魚類種群已經(jīng)處于過(guò)度開發(fā)或資源枯竭的狀態(tài)。[1]為了避免國(guó)際海底生物資源像公海生物資源一樣成為另一個(gè)“公地的悲劇”，各國(guó)以及國(guó)際社會(huì)應(yīng)當(dāng)按照現(xiàn)代海洋環(huán)境保護(hù)的系統(tǒng)性原則和預(yù)防性原則的要求對(duì)國(guó)際海底生物資源進(jìn)行保護(hù)。

一、國(guó)際海底生物資源的概念界定

在研究國(guó)際海底生物資源的保護(hù)問(wèn)題時(shí)，明確界定國(guó)際海底生物資源的概念是一個(gè)前提，即需要明確國(guó)際海底生物資源保護(hù)的范圍和對(duì)象。

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（以下簡(jiǎn)稱“公約”）確立了“國(guó)際海底區(qū)域”（簡(jiǎn)稱“區(qū)域”）的嶄新概念，建立了國(guó)際海底制度。[2]根據(jù)公約規(guī)定，國(guó)際海底制度不影響其上覆水域的法律地位。因此，國(guó)際海底生物資源并不包括其上覆水域的生物資源，也就是公海的生物資源。

公約將海洋劃分為不同的區(qū)域并形成了不同的制度。在國(guó)際海底，有一部分生物按照公約的規(guī)定，終身?xiàng)⒂趪?guó)際海底；但有些生物特別是可以遷徙的生物并不會(huì)遵從公約的制度劃分而棲息在固定的區(qū)域。對(duì)于具有遷徙習(xí)性的生物而言，其活動(dòng)范圍可能跨越不同的海洋區(qū)域，如國(guó)際海底和公海、國(guó)際海底和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)等，但只要其主要棲息地位于國(guó)際海底，則應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為屬于國(guó)際海底生物資源并將其納入保護(hù)范圍。國(guó)際海底應(yīng)當(dāng)被視為一個(gè)生物資源豐富的獨(dú)特的生態(tài)系統(tǒng)，在這個(gè)系統(tǒng)類，任何一個(gè)種類的生物遭受破壞，均可能會(huì)對(duì)整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)造成不可逆轉(zhuǎn)的影響。在這個(gè)意義上，國(guó)際海底生物資源包含著對(duì)國(guó)際海底生態(tài)系統(tǒng)具有維持作用的一切生物資源。

綜上，筆者認(rèn)為：國(guó)際海底生物資源是指長(zhǎng)期或短期棲息于國(guó)家管轄范圍以外的海床洋底及其底土、對(duì)國(guó)際海底生態(tài)系統(tǒng)具有維持作用的一切生物資源。

國(guó)際海底生物資源長(zhǎng)期棲息于國(guó)際海底、深海底，這些區(qū)域的環(huán)境十分極端，長(zhǎng)期伴隨著高壓、黑暗、溫度變化劇烈和高揮發(fā)性氣體濃度等惡劣的自然條件。環(huán)境的特殊性造就了海底生物獨(dú)特的生命結(jié)構(gòu)，極大地拓展了人類的生物基因庫(kù)。這些生物在商業(yè)利用、醫(yī)療研發(fā)、生物科學(xué)等領(lǐng)域具有極高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和科研價(jià)值，展現(xiàn)出可觀的利用前景。但國(guó)際海底生物資源作為近年來(lái)才引起國(guó)際社會(huì)高度重視的海洋生物資源，在現(xiàn)有的國(guó)際法體制下，特別是在現(xiàn)行的國(guó)際海洋法體系之下，其法律屬性并沒(méi)有得到明確的界定，其保護(hù)機(jī)制更存在明顯的缺陷，更缺乏有效的保護(hù)工具對(duì)之進(jìn)行合理的保護(hù)。[3]94

二、對(duì)國(guó)際海底生物資源保護(hù)現(xiàn)狀的分析

（一）公約對(duì)國(guó)際海底生物資源概念界定的缺失

公約在第一條規(guī)定“國(guó)際海底的活動(dòng)是指勘探和開發(fā)資源的一切活動(dòng)”，但與此同時(shí)，在第一三三條，公約將“資源”的范圍限定為固體、液體或氣體礦物資源。根據(jù)公約文本的規(guī)定，國(guó)際海底生物資源并不屬于公約意義上的“資源”。根據(jù)公約文本進(jìn)行文義解釋的自然結(jié)果就是，公約所確立的國(guó)際海底制度的內(nèi)容并不適用于國(guó)際海底生物資源，如人類共同繼承遺產(chǎn)原則等。

在制定公約的過(guò)程中，國(guó)際海底生物資源的價(jià)值尚未凸顯，沒(méi)有引起各國(guó)的普遍重視，發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家爭(zhēng)辯的焦點(diǎn)是位于國(guó)際海底的礦物資源。在此背景下，公約內(nèi)容總體上反映的是各國(guó)利益協(xié)調(diào)和妥協(xié)的結(jié)果，在用語(yǔ)上不可避免的帶有模糊性、局限性，甚至是矛盾性。因?yàn)楣s的首要目標(biāo)在于建立一種海洋法律秩序，解決困擾各國(guó)、國(guó)際社會(huì)的海洋問(wèn)題，以推動(dòng)聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議的成功。但公約畢竟是時(shí)代的產(chǎn)物，其內(nèi)容不可避免地受制于公約談判締結(jié)時(shí)的人類認(rèn)知局限。在公約談判期間，各國(guó)談判代表意識(shí)到有必要將國(guó)家管轄范圍外海床和洋底及其資源從公海自由制度中分離出去形成單獨(dú)的制度體系，但由于當(dāng)時(shí)人類對(duì)國(guó)際海底資源的認(rèn)識(shí)和經(jīng)濟(jì)利益主要局限于礦產(chǎn)資源，還沒(méi)有意識(shí)到國(guó)際海底存在著大量生物資源及其潛在的利用價(jià)值，導(dǎo)致公約對(duì)國(guó)際海底資源做了一個(gè)狹窄的界定。[3]97-98“資源”在通常意義上是包含生物資源和非生物資源在內(nèi)的，公約的特別限定使得公約意義上的“資源”定義顯得過(guò)于狹窄。

隨著海洋科技的發(fā)展，國(guó)際海底生物資源被人類進(jìn)一步探索和認(rèn)知。同時(shí)，基于公約確立的國(guó)際海底資源開發(fā)制度，國(guó)際海底采礦活動(dòng)的開展日益廣泛，這些活動(dòng)不可避免地將會(huì)對(duì)國(guó)際海底生物資源造成一定程度的不利影響。由此，國(guó)際海底生物資源的保護(hù)問(wèn)題越來(lái)越得到各國(guó)、國(guó)際社會(huì)的高度重視，特別是得到很多以保護(hù)海洋環(huán)境為宗旨的環(huán)境保護(hù)組織、非政府組織的深度關(guān)切。從海洋法發(fā)展的趨勢(shì)來(lái)看，公約在概念上將國(guó)際海底生物資源從國(guó)際海底資源中剝離是不合理的。[4]

（二）國(guó)際海底管理局的職能缺陷

根據(jù)公約的概念界定，國(guó)際海底生物資源不受到公約海底制度的保護(hù)，但公約確立的海底制度不僅規(guī)定了礦物資源的開發(fā)問(wèn)題，同時(shí)也對(duì)人類在國(guó)際海底的活動(dòng)施加了一定的限制，即在國(guó)際海底活動(dòng)的當(dāng)事方需要遵守一定的海洋環(huán)境保護(hù)義務(wù)。公約在第一四五條具體規(guī)定了海洋環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容，要求國(guó)際海底管理局（以下簡(jiǎn)稱“管理局”）制定適當(dāng)?shù)囊?guī)則、規(guī)章和程序以防止諸如鉆探、挖鑿等活動(dòng)干擾海洋環(huán)境的生態(tài)平衡，同時(shí)要保護(hù)和養(yǎng)護(hù)國(guó)際海底的自然資源，防止對(duì)海洋環(huán)境中的動(dòng)植物的損害。根據(jù)公約保護(hù)海洋環(huán)境的內(nèi)容，國(guó)際海底生物資源的保護(hù)問(wèn)題屬于海洋環(huán)境保護(hù)的一部分，管理局有職權(quán)和義務(wù)對(duì)國(guó)際海底生物資源進(jìn)行保護(hù)。

但由于公約界定的資源并不包含生物資源，公約規(guī)定由管理局代表全人類對(duì)國(guó)際海底資源行使權(quán)利的主要內(nèi)容和目的也在于合理開發(fā)礦產(chǎn)資源，對(duì)海洋環(huán)境的保護(hù)也只是在開發(fā)過(guò)程中的一種附帶性預(yù)防措施。在公約第一百六十二條就理事會(huì)權(quán)力和職務(wù)的規(guī)定中，只有兩處清楚、直接地規(guī)定了對(duì)海洋環(huán)境的保護(hù)措施：一是在緊急情況下發(fā)布命令以防止海底活動(dòng)對(duì)海洋環(huán)境造成嚴(yán)重?fù)p害；二是有重要證據(jù)證明海洋環(huán)境有被嚴(yán)重?fù)p害之虞時(shí)禁止開發(fā)某些國(guó)際海底區(qū)域。可是，公約的規(guī)定相當(dāng)模糊，對(duì)緊急情況、證據(jù)的重要程度、嚴(yán)重?fù)p害的情況均沒(méi)有明確的標(biāo)準(zhǔn)，受制于科學(xué)的局限性、不可預(yù)見性，管理局往往只能在事后才認(rèn)識(shí)到國(guó)際海底活動(dòng)對(duì)國(guó)際海底生物資源造成的損害。

作為管理局的重要管理機(jī)關(guān)，理事會(huì)的成員構(gòu)成主要是與國(guó)際海底礦產(chǎn)具有重要利益關(guān)系的國(guó)家。管理局的規(guī)章制度主要是由理事會(huì)制定，而構(gòu)成理事會(huì)的成員國(guó)由于在國(guó)際海底礦產(chǎn)資源開發(fā)上享有重要利益，導(dǎo)致理事會(huì)制定規(guī)則保護(hù)國(guó)際海底生物資源的動(dòng)力不足或過(guò)程艱難。在以開發(fā)國(guó)際海底礦產(chǎn)資源為指導(dǎo)思想的管理局中，養(yǎng)護(hù)國(guó)際海底生物資源并沒(méi)有得到管理局足夠的重視。在管理局的職務(wù)范圍之下，保護(hù)海洋環(huán)境、保護(hù)國(guó)際海底生物資源并不是管理局的重要職責(zé)，盡管管理局享有制定海底開發(fā)活動(dòng)及保護(hù)海洋環(huán)境所需要的規(guī)則、規(guī)章和程序的權(quán)力。

（三）有效保護(hù)工具的缺乏

公約規(guī)定了各國(guó)有保護(hù)和保全海洋環(huán)境的一般義務(wù)，要求“各國(guó)在適當(dāng)情形下個(gè)別或聯(lián)合的采取一切必要措施，以防止、減少和控制任何來(lái)源的海洋環(huán)境污染，并為此目的開展全球性和區(qū)域性的合作”。但至于具體的保護(hù)措施，公約卻未能做出細(xì)致規(guī)定，留待國(guó)家和國(guó)際社會(huì)在實(shí)踐中探索。

為保護(hù)海洋環(huán)境，各國(guó)設(shè)計(jì)了各種保護(hù)工具，特別是在建立海洋保護(hù)區(qū)問(wèn)題上開展了廣泛的探索。海洋保護(hù)區(qū)分為國(guó)家管轄范圍以外海域的保護(hù)區(qū)和國(guó)家管轄范圍以內(nèi)海域的保護(hù)區(qū)。在國(guó)家管轄范圍以內(nèi)海域建立保護(hù)區(qū)，受沿海國(guó)的主權(quán)或主權(quán)權(quán)利支配，屬于國(guó)內(nèi)法問(wèn)題；而在國(guó)家管轄范圍以外海域建立保護(hù)區(qū)則需要國(guó)際社會(huì)達(dá)成共識(shí)，屬于國(guó)際法問(wèn)題。[5]但在國(guó)家管轄范圍之外設(shè)立保護(hù)區(qū)，特別是在國(guó)際海底設(shè)立保護(hù)區(qū)以保護(hù)國(guó)際海底生物資源的前景并不明朗。

在國(guó)際海底設(shè)立保護(hù)區(qū)以保護(hù)國(guó)際海底生物資源不僅會(huì)制約對(duì)國(guó)際海底生物資源的開發(fā)，還會(huì)影響到目前各國(guó)對(duì)海底礦產(chǎn)資源的開采，而這將會(huì)嚴(yán)重?fù)p害到海洋大國(guó)的經(jīng)濟(jì)利益。保護(hù)區(qū)位于國(guó)家管轄范圍之外，其執(zhí)行機(jī)制將主要由海洋大國(guó)掌握，這些國(guó)家擁有資金、技術(shù)及遍布全球的島嶼、海洋基地，執(zhí)行的過(guò)程在無(wú)形中會(huì)使這些國(guó)家在國(guó)際海底取得類似于主權(quán)效果的執(zhí)法權(quán)力，而這正是發(fā)展中國(guó)家、內(nèi)陸國(guó)家所不愿看到的局面。另外，在國(guó)際海底建立保護(hù)區(qū)需要國(guó)際社會(huì)開展廣泛的合作，并需要研究與現(xiàn)行國(guó)際海底制度、現(xiàn)行海洋法體系的協(xié)調(diào)問(wèn)題，特別是需要研究保護(hù)區(qū)是否會(huì)減損公約規(guī)定的人類共同繼承遺產(chǎn)的原則，但截至目前，國(guó)際社會(huì)尚未就在國(guó)家管轄范圍之外的公海、國(guó)際海底建立海洋保護(hù)區(qū)的合法性問(wèn)題達(dá)成廣泛的共識(shí)。

在國(guó)際海底建立保護(hù)區(qū)的問(wèn)題上，發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家之間、發(fā)達(dá)國(guó)家之間、發(fā)展中國(guó)家之間均有不同的利益考量，加大了在國(guó)際層面開展合作的難度。在國(guó)家管轄范圍之外的公海和國(guó)際海底建立海洋保護(hù)區(qū)仍然是一個(gè)值得研究的爭(zhēng)議問(wèn)題，盡管海洋保護(hù)區(qū)被認(rèn)為是保護(hù)海洋環(huán)境和海洋生物資源多樣性的有效工具，但國(guó)際社會(huì)目前仍然缺乏這種有效工具。

三、國(guó)際海底生物資源保護(hù)機(jī)制的完善

在現(xiàn)有的海洋法框架下，國(guó)際海底生物資源的保護(hù)機(jī)制存在重大的缺陷，未能為國(guó)際海底生物資源提供充分的保護(hù)。就國(guó)際海底生物資源的保護(hù)而言，是通過(guò)召集外交會(huì)議制定專門的國(guó)際公約，還是在現(xiàn)有的國(guó)際法基礎(chǔ)上進(jìn)行完善，是值得認(rèn)真考慮的問(wèn)題?？紤]到第三次海洋法會(huì)議從1973年到1982年共進(jìn)行了8年，各國(guó)——特別是發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家之間——對(duì)國(guó)際海底生物資源在海洋法上的法律地位、開發(fā)過(guò)程中的利益分享等問(wèn)題存在激烈的爭(zhēng)論，通過(guò)締結(jié)專門的保護(hù)國(guó)際海底生物資源的國(guó)際條約是不現(xiàn)實(shí)的，可行的方式是將國(guó)際海底生物資源納入現(xiàn)有的國(guó)際法律體制之內(nèi)。

（一）明確國(guó)際海底生物資源在公約中的法律地位

公約將國(guó)際海底的資源僅僅限定為礦產(chǎn)資源是不合理的。要使國(guó)際海底生物資源得到公約的有效保護(hù)，需要明確國(guó)際海底生物資源在國(guó)際海洋法上的法律地位。鑒于公約確立了國(guó)際海底制度并規(guī)定了國(guó)際海底資源作為人類共同繼承的財(cái)產(chǎn)、為全人類利益進(jìn)行開發(fā)的原則，將國(guó)際海底生物資源納入國(guó)際海底制度，作為人類的共同繼承財(cái)產(chǎn)符合公約的精神。公約作為一部具有里程碑意義的國(guó)際海洋法法律文件，被譽(yù)為“一部真正的海洋憲法”，因此，公約應(yīng)該是一切海洋活動(dòng)的依據(jù)，包括國(guó)際海底生物資源的開發(fā)利用。至于明確國(guó)際海底生物資源在公約上的法律地位的方式，可以采用《關(guān)于執(zhí)行<聯(lián)合國(guó)海洋法公約>第十一部分的協(xié)定》的方式締結(jié)一個(gè)新的協(xié)定或修改協(xié)定的部分內(nèi)容，將國(guó)際海底生物資源納入公約意義上的“資源”范圍；也可以采用國(guó)際司法實(shí)踐的方式，例如國(guó)際法院、國(guó)際仲裁庭、國(guó)際海洋法庭等國(guó)際司法機(jī)構(gòu)在解決海洋爭(zhēng)端的過(guò)程中，涉及到國(guó)際海底生物資源問(wèn)題時(shí)，通過(guò)對(duì)公約的解釋和適用明確國(guó)際海底生物資源在公約上的法律地位。公約是迄今為止影響最大的有關(guān)海洋的國(guó)際立法，專門規(guī)定了海洋環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容，確立了海洋環(huán)境保護(hù)的基本原則，如可持續(xù)發(fā)展原則、合理分擔(dān)責(zé)任原則等。[3]96國(guó)際海底生物資源法律地位的明確將使公約關(guān)于海洋環(huán)境保護(hù)的規(guī)定成為保護(hù)國(guó)際海底生物資源的堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

（二）完善國(guó)際海底管理局的職能

公約規(guī)定國(guó)際海底管理局作為全人類的代表管理國(guó)際海底資源，在國(guó)際海底進(jìn)行的所有活動(dòng)必須遵守管理局制定的規(guī)則、規(guī)章和程序，任何在公約規(guī)定以外，未經(jīng)管理局授權(quán)的活動(dòng)，都是非法的和無(wú)效的。因此，管理局代表全人類行使對(duì)于國(guó)際海底資源的一切權(quán)利，具有控制和管理國(guó)際海底內(nèi)活動(dòng)的權(quán)力和職務(wù)，以及為行使此項(xiàng)權(quán)力和職務(wù)所包含的必要的各項(xiàng)附帶權(quán)力。[6]國(guó)際海底生物資源作為位于國(guó)際海底區(qū)域之內(nèi)的資源，應(yīng)當(dāng)屬于管理局管理、控制的職權(quán)范圍之內(nèi)。為此，管理局應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變單純以開發(fā)為主導(dǎo)的管理思想，在國(guó)際海底生物資源保護(hù)問(wèn)題和資源開發(fā)上取得合理的平衡。對(duì)此，有人提出，應(yīng)當(dāng)維護(hù)和支持國(guó)際海底管理局的工作職能由單純的國(guó)際海底區(qū)域礦產(chǎn)資源管理和保護(hù)延伸至生物資源的管理和保護(hù)，堅(jiān)持國(guó)家管轄范圍外的國(guó)際海底生物資源作為人類共同遺產(chǎn)的基本原則。[7]就實(shí)踐來(lái)看，管理局管理國(guó)際海底內(nèi)活動(dòng)的職能已經(jīng)比較成熟，其工作得到了各個(gè)國(guó)家的認(rèn)可和配合，其制定的規(guī)則也得到了良好的遵守，由管理局負(fù)責(zé)管理和保護(hù)國(guó)際海底生物資源符合公約的宗旨，同時(shí)也可以使國(guó)際海底生物資源的保護(hù)與現(xiàn)有的國(guó)際法律框架和機(jī)構(gòu)設(shè)置相銜接，減少制度建構(gòu)和創(chuàng)設(shè)新機(jī)構(gòu)的成本。

（三）建立和完善國(guó)際海底保護(hù)區(qū)制度

目前人類尚未完全認(rèn)知國(guó)際海底生物資源，貿(mào)然在國(guó)際海底開展人類活動(dòng)只會(huì)使人類在不知情的情況下破壞具有重大價(jià)值的國(guó)際海底生物資源?；诒Ｗo(hù)環(huán)境的預(yù)防原則在國(guó)際海底建立建立保護(hù)區(qū)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)際海底生物資源的預(yù)防性保護(hù)得到了許多國(guó)家和國(guó)際社會(huì)越來(lái)越多的關(guān)注。地中海沿岸國(guó)家、OSPAR委員會(huì)在晚近建立的海洋保護(hù)區(qū)已經(jīng)擴(kuò)展到公海和國(guó)際海底，國(guó)際海底管理局也對(duì)保護(hù)國(guó)際海底海洋環(huán)境的問(wèn)題表示了極大的關(guān)注。國(guó)際社會(huì)的實(shí)踐對(duì)國(guó)際法的發(fā)展具有根本的推動(dòng)作用，各國(guó)、各國(guó)際組織在國(guó)際海底建立保護(hù)區(qū)的實(shí)踐將使國(guó)際海底保護(hù)區(qū)制度的發(fā)展趨勢(shì)越來(lái)越明朗。建立和完善國(guó)際海底保護(hù)區(qū)制度的關(guān)鍵在于國(guó)際社會(huì)的協(xié)調(diào)，特別是發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家之間的協(xié)調(diào)，保護(hù)區(qū)確立的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)無(wú)形中會(huì)排除許多發(fā)展中國(guó)家在國(guó)際海底的活動(dòng)。鑒于此，在建立國(guó)際海底保護(hù)區(qū)的同時(shí)，國(guó)際社會(huì)應(yīng)完善國(guó)際海底活動(dòng)的惠益分享機(jī)制，完善發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家之間的技術(shù)轉(zhuǎn)移制度，建立海洋基地開放機(jī)制，以促成發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家在國(guó)際海底保護(hù)區(qū)議題上達(dá)成廣泛的共識(shí)。

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