任麗璇

（中南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410012 ）

排污費(fèi)的法律性質(zhì)之辯

任麗璇

（中南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410012 ）

排污費(fèi)法律性質(zhì)的問(wèn)題一直是法學(xué)界爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，同時(shí)，厘清這一問(wèn)題也是從法理上審視費(fèi)改稅正當(dāng)性的前提條件。在國(guó)內(nèi)，一些學(xué)者只是簡(jiǎn)單的將其認(rèn)定為行政事業(yè)性收費(fèi)或“準(zhǔn)排污稅”。然而，通過(guò)排污費(fèi)特征的分析、研究以及與不同經(jīng)濟(jì)手段的特征進(jìn)行比較，可以發(fā)現(xiàn)排污費(fèi)更傾向于是一種“準(zhǔn)目的稅”，因而，只有推行費(fèi)改稅才能實(shí)現(xiàn)排污費(fèi)形式與實(shí)質(zhì)上的統(tǒng)一。

排污費(fèi)；目的稅；法律性質(zhì)；費(fèi)改稅

一、問(wèn)題的提出

隨著可持續(xù)發(fā)展理論得到國(guó)際社會(huì)日益廣泛的認(rèn)同，環(huán)境保護(hù)備受各國(guó)政府的重視。在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家，由于受環(huán)境污染問(wèn)題的困擾，率先征收環(huán)境稅，并起到了很好的效果。近幾年來(lái)，為了更好的規(guī)范環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)手段，我國(guó)也一直積極地推動(dòng)著排污費(fèi)改稅的立法工作。在一些重要的政府性文件中紛紛指出要完善我國(guó)的稅收制度，推進(jìn)費(fèi)改稅的進(jìn)程，開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅。并且，2014年的《政府工作報(bào)告》中也提出要做好環(huán)境保護(hù)稅的立法相關(guān)工作，開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅。與之相關(guān)的一些政府部門(mén)，如財(cái)政部、稅務(wù)總局、環(huán)保部也向國(guó)務(wù)院報(bào)送了環(huán)境保護(hù)稅立法的請(qǐng)示。[1]由此可見(jiàn)，排污費(fèi)改稅的提議正在逐漸的被政府重視且提到了目前立法的議程中。然而，為什么要開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅？將排污費(fèi)改成稅的正當(dāng)性與必要性是什么？在法學(xué)界卻是一個(gè)急需解決的問(wèn)題。其中，由于我國(guó)排污費(fèi)的性質(zhì)不清，定位模糊，解決這一問(wèn)題的前提則是要厘清排污費(fèi)到底是什么這一基本問(wèn)題。因此，為了使排污費(fèi)改稅的立法工作更加的順暢，我們首先要弄清楚什么是排污費(fèi)，排污費(fèi)的法律性質(zhì)是什么這一系列基本問(wèn)題，才能從法理上有效的審視費(fèi)改稅的正當(dāng)性。

二、排污費(fèi)的法律性質(zhì)之爭(zhēng)

排污收費(fèi)制度，是指國(guó)家環(huán)境管理機(jī)關(guān)根據(jù)法律規(guī)定，對(duì)排放污染物者征收一定費(fèi)用的法律制度[2]。但是，關(guān)于排污費(fèi)的法律性質(zhì)，在我國(guó)的爭(zhēng)議依然很大，在實(shí)務(wù)界和理論界有很多不同的看法。

（一）行政事業(yè)性收費(fèi)說(shuō)

我國(guó)國(guó)家環(huán)境保護(hù)局在2005年給福建省環(huán)境保護(hù)局《關(guān)于排污費(fèi)性質(zhì)以及相關(guān)問(wèn)題的請(qǐng)示》的復(fù)函中就明確指出：排污費(fèi)屬于行政事業(yè)性收費(fèi)。并且學(xué)界的主流觀點(diǎn)也是將排污費(fèi)認(rèn)定為行政事業(yè)性收費(fèi)。認(rèn)為排污費(fèi)符合這一類收費(fèi)的特征,是具有管理、懲罰性質(zhì)的行政事業(yè)性收費(fèi),其目的是“以費(fèi)促管”，征收排污費(fèi)是行政主體運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段制止污染這一有害社會(huì)的行為[3]。支持這類觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為行政事業(yè)性收費(fèi)是指國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其組織根據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等有關(guān)規(guī)定,依照國(guó)務(wù)院規(guī)定程序批準(zhǔn),在向公民、法人提供特定服務(wù)的過(guò)程中,按照成本補(bǔ)償和非盈利原則向特定服務(wù)對(duì)象收取的費(fèi)用,其實(shí)質(zhì)是國(guó)家意志和權(quán)威的一種經(jīng)濟(jì)體現(xiàn)。行政事業(yè)性收費(fèi)從而具有不確定性、校正性、行政管理性、對(duì)象合法性等特性。而排污費(fèi)由于其征收費(fèi)率、征收范圍的不確定性、對(duì)負(fù)外部效應(yīng)的校正作用以及征收主體的權(quán)威性，管理性等特點(diǎn)，使一部分學(xué)者認(rèn)為排污費(fèi)屬于行政事業(yè)性收費(fèi)。

（二）準(zhǔn)排污稅說(shuō)

還有一些學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)的排污費(fèi)等同于“準(zhǔn)排污稅”，其認(rèn)為排污費(fèi)并不屬于行政事業(yè)性收費(fèi)，是一種不參與體制分成的、全部上繳財(cái)政預(yù)算內(nèi)的行政收費(fèi)， 因而具有 “準(zhǔn)稅” 的性質(zhì)。這些學(xué)者認(rèn)為，排污費(fèi)雖然形式上屬于行政事業(yè)性收費(fèi)，但實(shí)質(zhì)上卻具有稅收的強(qiáng)制性、 固定性、 無(wú)償性三大特征，因而，被認(rèn)定為是一種“準(zhǔn)排污稅”。[4]支持這類學(xué)說(shuō)的學(xué)者認(rèn)為：排污費(fèi)的征收是基于國(guó)家對(duì)公共事務(wù)的管理權(quán),以公權(quán)力為依托,不以排污者的意志為轉(zhuǎn)移。其次，它又具有固定性的特征,我國(guó)的法律法規(guī)明確規(guī)定了排污收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)。加之,排污費(fèi)雖然不是法律意義上的稅收,但在征收時(shí)無(wú)需向征收對(duì)象支付任何代價(jià)或報(bào)酬,其堅(jiān)持?？顚Ｓ迷瓌t，將全部排污收費(fèi)列入環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金進(jìn)行管理，從而，具有稅收無(wú)償性的特征。由此可見(jiàn)，排污費(fèi)具有稅收的一般特征。[5]

（三）兩種觀點(diǎn)的評(píng)論

我國(guó)目前的排污費(fèi)雖然或多或少的具有以上幾種經(jīng)濟(jì)手段的特征，其與之有一定的相似性，但籠統(tǒng)的將排污費(fèi)認(rèn)定為行政事業(yè)性收費(fèi)、準(zhǔn)排污稅卻是不妥的。

關(guān)于行政事業(yè)性收費(fèi)，我國(guó)其實(shí)并沒(méi)有給出統(tǒng)一的定義，就我國(guó)目前的一些關(guān)于行政事業(yè)性收費(fèi)的規(guī)定來(lái)看，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為其是行政機(jī)關(guān)，法律授權(quán)的組織和具有公共服務(wù)職能的事業(yè)單位，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)市場(chǎng)的行政干預(yù)和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，向特定相對(duì)人收取一定數(shù)量的錢(qián)幣同時(shí)給付特定利益的法律行為。[6]

故從上述概念中來(lái)看，行政事業(yè)性收費(fèi)被定義為是一種公眾為了彌補(bǔ)政府服務(wù)上所支付的一種成本的行為。行政事業(yè)性收費(fèi)的目的：是為彌補(bǔ)政府在為公民提供公共服務(wù)中所付出的成本，獲取補(bǔ)償性資金。由此可知，行政事業(yè)性收費(fèi)有以下幾個(gè)特征：第一，行政事業(yè)性收費(fèi)是為了通過(guò)征收一定的費(fèi)用為政府的行為提供資金。其征收的目的是為了彌補(bǔ)政府服務(wù)資金的不足，因而具有經(jīng)濟(jì)目的性與成本補(bǔ)償性的特征。 第二，行政事業(yè)性收費(fèi)是基于個(gè)人與政府間的“債務(wù)關(guān)系”，享受服務(wù)的個(gè)體與政府之間所形成的對(duì)待給付關(guān)系使行政事業(yè)性收費(fèi)的受益主體具有特定性。因此行政事業(yè)性收費(fèi)具有受益主體特定性的特征。

然而，排污費(fèi)是指國(guó)家環(huán)境管理機(jī)關(guān)根據(jù)法律規(guī)定，對(duì)排放污染物者征收的一定費(fèi)用，征收的排污費(fèi)納入國(guó)家財(cái)政預(yù)算作為環(huán)境保護(hù)的專項(xiàng)資金使用，?？顚Ｓ糜谖廴镜姆乐芜^(guò)程中，故從排污費(fèi)的整體課征規(guī)范來(lái)看，其應(yīng)以污染防止政策為目的。并且由于課征范圍限定于特定的群體，負(fù)擔(dān)理由與給付義務(wù)間因?yàn)椤拔廴菊吒顿M(fèi)原則”而具有了環(huán)境法上的特殊關(guān)聯(lián)性，給付與國(guó)家特定作為間的關(guān)系，國(guó)家在資金使用的過(guò)程中主要是用于大范圍的環(huán)境治理，新技術(shù)的開(kāi)發(fā)等，其受益主體具有普遍性。所以，排污費(fèi)雖然形式上被認(rèn)定是一種行政事業(yè)性收費(fèi)，但其并不具有行政事業(yè)性收費(fèi)的特征。

準(zhǔn)排污稅也是稅收的一種，是針對(duì)排污行為征收的一種稅收。排污費(fèi)視為一種“準(zhǔn)排污稅”，這主要是從稅收的三種性質(zhì)來(lái)說(shuō)的。我國(guó)排污收費(fèi)制度具有完備的法律體系其包括由全國(guó)人大常委會(huì)制定并發(fā)布的 《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《水污染防治法》等多部單行法；國(guó)務(wù)院制定并發(fā)布的 《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》以及國(guó)務(wù)院所屬部委制定的包括 《排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》，《排污費(fèi)資金收繳使用管理辦法》等行政規(guī)章和省級(jí)法規(guī)和規(guī)章。其法規(guī)體系的4個(gè)法律級(jí)次與目前我國(guó)大多數(shù)稅種的稅收法規(guī)相同。[7]由此可知，排污費(fèi)的征收是由國(guó)家專門(mén)的法律進(jìn)行規(guī)定并依靠國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的。同時(shí)，我國(guó)排污費(fèi)征收的具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門(mén)，財(cái)政部門(mén)，環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)和經(jīng)濟(jì)貿(mào)易主管部門(mén)共同制定，其明確規(guī)定了征收排污費(fèi)的污染當(dāng)量和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。所有的征收對(duì)象都要依照這一標(biāo)準(zhǔn)繳納排污費(fèi)，只要相關(guān)部門(mén)對(duì)此標(biāo)準(zhǔn)不做修改，排污費(fèi)的污染當(dāng)量就是一定的，其是不以污染者的意志為轉(zhuǎn)移的。最后，排污費(fèi)雖然不是法律意義上的稅收，但在征收時(shí)無(wú)需向征收對(duì)象支付任何代價(jià)或報(bào)酬，具有稅收無(wú)償性的特征。排污費(fèi)在一定程度上是具有稅的性質(zhì)的。

三、排污費(fèi)法律性質(zhì)的再定位：準(zhǔn)目的稅

如前所述，排污費(fèi)具有稅的一些特性，排污費(fèi)是否就簡(jiǎn)單的被認(rèn)定為是一般的稅收？稅收是國(guó)家或其他公法團(tuán)體為財(cái)政收入或其他附帶目的對(duì)滿足法定構(gòu)成要件的人強(qiáng)制課予的無(wú)對(duì)價(jià)金錢(qián)給付義務(wù)。[8]根據(jù)其不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，稅收有不同的分類形式，按照收入的歸屬級(jí)次，稅收可以分為中央稅和地方稅；根據(jù)征稅對(duì)象的不同，可以分為所得稅，流轉(zhuǎn)稅，財(cái)產(chǎn)稅；按照征稅有無(wú)特定目的，可以分為目的稅與一般稅。通過(guò)筆者的分析發(fā)現(xiàn)排污費(fèi)與目的稅有一定的相似性。

（一）目的稅與排污費(fèi)

目的稅是按征稅有無(wú)特定目的或用途分類的一類稅。目的稅與一般稅相對(duì)應(yīng)，其指為實(shí)現(xiàn)國(guó)家某些特定政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)目的，或收入專門(mén)用于某種特別經(jīng)費(fèi)支出而課征的各種稅。我國(guó)現(xiàn)行開(kāi)征的目的稅，主要有獎(jiǎng)金稅、國(guó)營(yíng)企業(yè)工資調(diào)節(jié)稅、建筑稅、燒油特別稅、筵席稅、特別消費(fèi)稅等幾種。[9]通過(guò)與排污費(fèi)對(duì)比，可以發(fā)現(xiàn)目的稅與排污費(fèi)在本質(zhì)特征上幾乎是一致的。

目的稅既有一般稅收的特征，也有其特殊性。首先，從稅收的一般性來(lái)看，稅收是一種無(wú)對(duì)價(jià)的給付，即前面所提到的無(wú)償性，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以憑借行政強(qiáng)制權(quán)將稅收歸入國(guó)庫(kù)，納稅人可以主張程序上的權(quán)利，但在實(shí)體上，除非發(fā)生退稅的情形，納稅人無(wú)法對(duì)國(guó)家請(qǐng)求對(duì)等的給付。因此，國(guó)家只要進(jìn)行合乎憲法目的的財(cái)政支出，納稅人就有繳納稅收的義務(wù)。同時(shí)，排污收費(fèi)制度也具有無(wú)償性，排污收費(fèi)制度是“污染者付費(fèi)原則”在法律實(shí)踐中的具體運(yùn)用。自排污收費(fèi)制度確立以來(lái)，這一原則就始終貫穿于排污費(fèi)征收的始終，比如我國(guó)《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》第十二條第一款規(guī)定：“依照大氣污染防治法，海洋環(huán)境保護(hù)法的規(guī)定，向大氣，海洋排放污染物的按照排放污染物的種類、數(shù)量繳納排污費(fèi)?！?996年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問(wèn)題的決定》則將這項(xiàng)原則完整的表述為“污染者付費(fèi)，利用者補(bǔ)償，開(kāi)發(fā)者保護(hù)，破壞者恢復(fù)”從而在規(guī)定排污即收費(fèi)的同時(shí)，對(duì)于超標(biāo)排污者給予更嚴(yán)厲的懲罰措施。因此，以這一方面為基礎(chǔ)，我國(guó)將排污收費(fèi)的對(duì)象確立為直接向環(huán)境排放污染物的單位和個(gè)體工商戶，而對(duì)于排污導(dǎo)致環(huán)境污染的排污者則給予加倍的處罰。故排污收費(fèi)制度的征收是無(wú)償，其并不以造成環(huán)境污染這一后果為前提。

其次，就目的稅的特性來(lái)看，目的稅具有一定的政策目的性，目的稅的征收和支出都是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家的特定政治經(jīng)濟(jì)目的。同時(shí)，目的稅的靈活性強(qiáng)，這類稅是為了配合貫徹一定時(shí)期國(guó)家的政策所采取的措施，在稅收政策的規(guī)定方面，可以因地制宜、因時(shí)制宜，具有較大的靈活性。其可以根據(jù)國(guó)家不同時(shí)期的政策目的，對(duì)其稅率，稅目等進(jìn)行調(diào)節(jié)。排污收費(fèi)制度也具有政策目的性，排污收費(fèi)是防治污染和改善環(huán)境的一種經(jīng)濟(jì)手段。它是利用價(jià)值規(guī)律，通過(guò)征收排污費(fèi)，給排污者以外在的壓力，克服其外部不經(jīng)濟(jì)性，促使其治理污染，以此加強(qiáng)排污者內(nèi)部的經(jīng)營(yíng)管理，節(jié)約和綜合利用資源，減少污染物排放量，從而達(dá)到保護(hù)和改善環(huán)境的目的。因此，相對(duì)于其他經(jīng)濟(jì)手段，排污費(fèi)的征收主要是為了我國(guó)環(huán)境的保護(hù)以及對(duì)相關(guān)環(huán)境保護(hù)資金的籌集，從而具有更強(qiáng)的政策目的性。同時(shí)，排污費(fèi)和目的稅一樣，也會(huì)根據(jù)不同時(shí)期的政策目的，對(duì)其費(fèi)率，征收的基礎(chǔ)進(jìn)行調(diào)整，以便更好地達(dá)到其特定的目的。

同時(shí)，目的稅還有專款專用的特點(diǎn)，由于其征收的目的性，其在支出方面也傾向于這一目的的實(shí)現(xiàn)，因而其與排污費(fèi)一樣具有?？顚Ｓ眯?。如一些西方國(guó)家征收的社會(huì)保障稅，其所征收的稅款一般由政府成立的專門(mén)的基金管理委員會(huì)進(jìn)行管理，通過(guò)法律指定其特定的用途，?？顚Ｓ?。同樣排污收費(fèi)制度也具有專款專用性，我國(guó)《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》第五條規(guī)定“排污費(fèi)應(yīng)當(dāng)全部專項(xiàng)用于環(huán)境污染防治，任何單位和個(gè)人不得截留，擠占或者挪作他用?！蓖瑫r(shí)，排污費(fèi)的征收實(shí)行嚴(yán)格的“收支兩條線”，征收的排污費(fèi)一律上繳財(cái)政，環(huán)境保護(hù)執(zhí)法所需經(jīng)費(fèi)則列入本部門(mén)預(yù)算，由本級(jí)財(cái)政予以保障。使用環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金的單位和個(gè)人，必須按照批準(zhǔn)的用途使用。因此，從排污收費(fèi)制度的使用來(lái)看，其具有很強(qiáng)的專款專用性，這也是其相對(duì)于其他經(jīng)濟(jì)手段來(lái)說(shuō)最大的特點(diǎn)。

最后，目的稅畢竟是一種稅收，相對(duì)于費(fèi)的征收主體與征收對(duì)象之間的那種“債務(wù)關(guān)系”，目的稅是一種無(wú)對(duì)價(jià)的給付，其征收的主體是特定的，但其使用卻是為了實(shí)現(xiàn)某種特定的政策性目的，其受益群眾具有普遍性。排污收費(fèi)制度具有受益群眾的普遍性，受益群眾的普遍性可以說(shuō)是政策目的性的一個(gè)延伸。一方面，排污收費(fèi)制度的目的是為了更好的保護(hù)環(huán)境，節(jié)約資源，減少污染為環(huán)境保護(hù)籌集更多的資金。另一方面從我國(guó)《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》第十八條規(guī)定來(lái)看“排污費(fèi)必須納入財(cái)政預(yù)算，列入環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金進(jìn)行管理，主要用于以下項(xiàng)目的撥款補(bǔ)助或者貸款貼息：重點(diǎn)污染源防治；區(qū)域性污染防治；污染防治新技術(shù)、新工藝的開(kāi)發(fā)、示范和應(yīng)用；國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他污染防治項(xiàng)目”。從以上兩個(gè)方面來(lái)看，排污費(fèi)的使用并不是只有利于繳納排污費(fèi)的個(gè)人或者單位，其對(duì)社會(huì)中的每一個(gè)個(gè)體都有著積極的意義。

（二）原因探析：排污費(fèi)為什么是“準(zhǔn)目的稅”

如前所述，排污費(fèi)與目的稅有一定的相似性。然而，在形式上兩者一個(gè)是費(fèi)，一個(gè)是稅，將其簡(jiǎn)單的認(rèn)定為是目的稅也是不恰當(dāng)?shù)?。如?所示，上文我們對(duì)目的稅與排污費(fèi)進(jìn)行的對(duì)比，下面通過(guò)比較分析發(fā)現(xiàn)：雖然費(fèi)與稅的征收都是為了一定的經(jīng)濟(jì)目的（除了目的稅），但費(fèi)與稅在本質(zhì)上是有區(qū)別的。首先，從征收機(jī)關(guān)來(lái)看，費(fèi)的征收主體較分散，沒(méi)有統(tǒng)一的機(jī)關(guān)，而稅的征收主體是專門(mén)的稅務(wù)機(jī)關(guān)。其次，從兩者的征收和使用來(lái)看，費(fèi)的征收基礎(chǔ)是政府為個(gè)人提供服務(wù)之后征收的為了彌補(bǔ)成本的費(fèi)用，而稅是一種無(wú)對(duì)價(jià)性的給付。故費(fèi)具有成本補(bǔ)償性，而稅的征收則是無(wú)償?shù)?，具有無(wú)償性。同時(shí)，其收取的費(fèi)用只能用于為繳費(fèi)人提供特別利益的支出，而稅則由國(guó)家統(tǒng)籌安排。最后，從使用的受益者來(lái)看，費(fèi)是為特定的相對(duì)人提供特殊利益，其受益主體是特定的。而稅的使用是通過(guò)財(cái)政統(tǒng)一預(yù)算，統(tǒng)一支出，其使用是為了社會(huì)普遍受益，其受益主體是普遍的。

通過(guò)上表的對(duì)比，可以發(fā)現(xiàn)，排污費(fèi)本質(zhì)上與目的稅相似，與費(fèi)存在很大的區(qū)別，但其形式上依然屬于一種費(fèi)，其征收機(jī)關(guān)與費(fèi)一樣并不是由專門(mén)的稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行征收，而是由環(huán)境執(zhí)法部門(mén)對(duì)其進(jìn)行征收。

同時(shí)，我國(guó)征收排污費(fèi)制度經(jīng)歷了從超標(biāo)排污收費(fèi)到“達(dá)標(biāo)收費(fèi)，超標(biāo)違法”思路的轉(zhuǎn)變。排污收費(fèi)制度是以“污染者付費(fèi)原則”為基礎(chǔ)而設(shè)立起來(lái)，根據(jù)一些學(xué)者從法理角度的分析來(lái)看，污染者負(fù)擔(dān)是當(dāng)環(huán)境污染或自然破壞等法律事實(shí)尚未出現(xiàn)前，就賦予排污者支付費(fèi)用義務(wù)的行為。[10]因此，對(duì)于排污者而言，支付費(fèi)用行為屬于依據(jù)科學(xué)知識(shí)推定排污行為將導(dǎo)致環(huán)境損害出現(xiàn)而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的恢復(fù)或填補(bǔ)義務(wù)。與之相對(duì)應(yīng)的是，這種支付義務(wù)僅以行政上的標(biāo)準(zhǔn)和維持一定程度的環(huán)境狀況為限，當(dāng)排污行為或者實(shí)際污染損害超過(guò)這一限度時(shí)，排污者還應(yīng)當(dāng)另行承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。因而，根據(jù)這一原則，我國(guó)排污收費(fèi)由以前的超標(biāo)排污費(fèi)發(fā)展成為了目前我國(guó)的排污即收費(fèi)的排污費(fèi)。然而，從我國(guó)已有的幾種排污費(fèi)來(lái)看，卻依然可以發(fā)現(xiàn)超標(biāo)排污費(fèi)的影子。筆者認(rèn)為：在我國(guó)，排污費(fèi)有兩種，一種是以水污染排污費(fèi)以及大氣污染排污費(fèi)為基礎(chǔ)的以“誰(shuí)污染，誰(shuí)付費(fèi)”為原則的排污費(fèi)，另外一種是以噪聲污染排污費(fèi)為基礎(chǔ)的超標(biāo)排污費(fèi)。根據(jù)我國(guó)的《噪聲污染防治法》第十六條規(guī)定，產(chǎn)生環(huán)境噪聲污染的單位，應(yīng)當(dāng)采取措施進(jìn)行治理，并按照國(guó)家規(guī)定繳納超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi)。很顯然，這種排污費(fèi)并不能很好的實(shí)現(xiàn)排污費(fèi)的政策目的，其與目的稅在本質(zhì)上有很大的區(qū)別，對(duì)這種排污費(fèi)的存廢也是一個(gè)需要探討的問(wèn)題。

綜上所述，筆者認(rèn)為排污費(fèi)具有目的稅的本質(zhì)特征，但形式上依然屬于一種費(fèi)，其征收機(jī)關(guān)和程序依然具有費(fèi)的特點(diǎn)，故模仿“準(zhǔn)排污稅”使用“準(zhǔn)目的稅”來(lái)對(duì)排污費(fèi)的法律性質(zhì)進(jìn)行的界定，即排污費(fèi)是一種類似于目的稅的經(jīng)濟(jì)手段。

（三）“準(zhǔn)目的稅”定位下對(duì)我國(guó)排污費(fèi)征收制度的審視

排污費(fèi)被界定為“準(zhǔn)目的稅”，其具有目的稅的一些特征，應(yīng)該具有實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的政策性目的。然而，我國(guó)的排污費(fèi)征收制度卻有很大的缺陷，并不能很好的實(shí)現(xiàn)其所應(yīng)該具有的政策性目的。首先，我國(guó)環(huán)保部門(mén)將排污費(fèi)認(rèn)定為行政事業(yè)性收費(fèi)，普通的規(guī)章就可以對(duì)其確立，法律位階不高，執(zhí)行力不強(qiáng)。其次，排污費(fèi)征收的費(fèi)用小，征收標(biāo)準(zhǔn)偏低，力度不大，與環(huán)境保護(hù)的目的相背離。有些企業(yè)甚至認(rèn)為治理污染的成本要比所繳納的費(fèi)用高，所以相對(duì)于治理污染，他們更傾向于繳納排污費(fèi)。最后，也是最重要的一點(diǎn)，排污費(fèi)法律性質(zhì)的二元化。由于實(shí)質(zhì)上超標(biāo)排污費(fèi)的存在，排污費(fèi)的征收并沒(méi)有形成一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。又由于超標(biāo)排污費(fèi)與排污收費(fèi)制度的理論基礎(chǔ)相違背，其并不能很好的起到預(yù)防的作用，環(huán)境的破壞是一個(gè)不可逆的過(guò)程，如果先污染再治理的話就不能起到防止污染的目的。因而，就我國(guó)現(xiàn)狀來(lái)看，排污收費(fèi)制度并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)其環(huán)境保護(hù)的政策性目的。

同時(shí)，我國(guó)環(huán)保部門(mén)存在濫用排污費(fèi)的現(xiàn)象，從網(wǎng)上報(bào)道的新聞來(lái)看，一些環(huán)保部門(mén)通過(guò)征收排污費(fèi)為部門(mén)職工發(fā)放福利，為一些非在編人員發(fā)放工資，通過(guò)征收排污費(fèi)達(dá)到自己“斂財(cái)”的目的。比如“2013年4月份河南省的一位縣環(huán)保局局長(zhǎng)透露：縣環(huán)保局目前有157人，其中財(cái)政全供事業(yè)編制24人，剩下的133人均為自收自支人員。他們吃什么？只能吃‘排污費(fèi)’”“河南省審計(jì)部門(mén)在審計(jì)某市6縣（區(qū)）排污費(fèi)時(shí)發(fā)現(xiàn)，6縣（區(qū)）環(huán)保局實(shí)有人員765人，其中多達(dá)606名自收自支人員基本上靠排污費(fèi)供養(yǎng)?！盵11]由此可知，有些地方存在嚴(yán)重的濫用排污費(fèi)的現(xiàn)象，其與排污費(fèi)所應(yīng)該具有的?？顚Ｓ眯韵噙`背。

由于我國(guó)排污費(fèi)在征收和使用過(guò)程中的缺陷，必將導(dǎo)致我國(guó)的排污收費(fèi)制度并不能達(dá)到環(huán)境保護(hù)的目的，其在一定程度上只是政府部門(mén)“斂財(cái)”的手段。從而使這種“準(zhǔn)目的稅”的目的異化。

四、結(jié)論：費(fèi)改稅實(shí)現(xiàn)排污費(fèi)形式與實(shí)質(zhì)的統(tǒng)一

排污費(fèi)實(shí)質(zhì)上屬于一種“準(zhǔn)目的稅”，然而在我國(guó)卻依然將其作為一種行政事業(yè)性收費(fèi)。其征收程序、法律地位都只是按照一種費(fèi)收的標(biāo)準(zhǔn)確立。因而，導(dǎo)致其形式與實(shí)質(zhì)上的不統(tǒng)一，間接的導(dǎo)致排污費(fèi)的征收在防治污染中沒(méi)有起到很大的作用，也并沒(méi)有達(dá)到通過(guò)征收排污費(fèi)來(lái)保護(hù)環(huán)境的政策性目的。因而，我們需要通過(guò)排污費(fèi)改稅，使排污費(fèi)在征收程序、征收機(jī)關(guān)以及法律地位上都按照稅收的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，從而使其更符合排污費(fèi)本身所具有的“準(zhǔn)目的稅”這一法律性質(zhì)。

故筆者認(rèn)為，排污費(fèi)的法律性質(zhì)為費(fèi)改稅提供了前提條件，同時(shí)費(fèi)改稅使排污費(fèi)形式與實(shí)質(zhì)形成統(tǒng)一。從而更好的實(shí)行排污費(fèi)防治污染，保護(hù)環(huán)境的政策性目的。早在2005年，環(huán)境稅征收方案就在東亞環(huán)境與自然資源經(jīng)濟(jì)學(xué)研討會(huì)上初露雛形。由中國(guó)環(huán)境規(guī)劃院、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所、稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所和中國(guó)社會(huì)科學(xué)研究院財(cái)政與貿(mào)易研究所4家科研機(jī)構(gòu)的環(huán)境和財(cái)稅專家合作而成的環(huán)境稅征收實(shí)施方案一出現(xiàn)在研討會(huì)上，就立即引起各界關(guān)注。它提出了獨(dú)立型環(huán)境稅方案、融入型環(huán)境稅方案和環(huán)境稅費(fèi)方案這三種環(huán)境稅征收方案。[12]2010年環(huán)境稅征收方案就已獲得財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局、環(huán)境保護(hù)部三部門(mén)的一致通過(guò)，目前已上報(bào)至國(guó)務(wù)院。并且此次上報(bào)的環(huán)境稅征收方案將首先對(duì)二氧化硫和廢水兩個(gè)稅目進(jìn)行征收，采取對(duì)污染物從量計(jì)征的辦法，稅負(fù)水平與當(dāng)前的排污費(fèi)相當(dāng)。[13-14]

這些方案的提出也說(shuō)明了費(fèi)改稅的提議在我國(guó)呼聲只會(huì)越來(lái)越高，其改革的步伐也只會(huì)越來(lái)越快。對(duì)于排污費(fèi)法律性質(zhì)的研究只是關(guān)于費(fèi)改稅問(wèn)題研究的第一步，以后對(duì)于費(fèi)改稅這一問(wèn)題的探討將會(huì)越來(lái)越深入。由此而引發(fā)的一系列問(wèn)題，比如，為什么要進(jìn)行費(fèi)改稅？如何進(jìn)行費(fèi)改稅？費(fèi)改稅對(duì)我國(guó)的環(huán)境保護(hù)有何重要的意義？也將是我們以后將要討論的對(duì)象。只有這些問(wèn)題都解決了才能為費(fèi)改稅奠定一個(gè)良好的理論基礎(chǔ)，才能更好的使排污費(fèi)向排污稅的轉(zhuǎn)變，從而促使我國(guó)環(huán)境保護(hù)制度的完善。

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Analyses of the Legal Nature of the Sewage Charge

REN Li-xuan
（Law School , Central South University, Changsha 410012, Hunan, China)

In recent days, fee-to-tax is a hot issue in China, however, why we carry on this policy is a long unresolved problem, and what is the legal nature of the sewage charge is also an argue and arguable issue. Some scholars simply take the legal nature of sewage charge as the administrative service fees or “Quasi pollution tax”, but after the analysis and the studies of the characteristics of the sewage charge and the comparison of the characteristics of different economic measures, we could know that the sewage charge and the object tax share the same essential features and the sewage charge is more like a kind of “Quasi object tax”

sewage charge; object tax; legal nature; fee-to-tax

F205；D912.6

A

1673-9272(2015)02-0084-05

10.14067/j.cnki.1673-9272.2015.02.018

2015-03-14

國(guó)家社科基金后期資助項(xiàng)目“環(huán)境規(guī)制研究”（14FFX087）；湖南省軟科學(xué)項(xiàng)目“美麗湖南建設(shè)中的重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)防范和應(yīng)用管理法律研究”（2014ZK3076）。

任麗璇，碩士研究生；E-mail：1548994973@qq.com。

任麗璇. 排污費(fèi)的法律性質(zhì)之辯[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2015, 9(2): 84-88.

[本文編校：李浩慧]