李梁平,趙麗桂
(江西農業(yè)大學 國土資源與環(huán)境學院,江西 南昌 330045)
農業(yè)補貼政策與農業(yè)適度規(guī)模經營關系探討
——以江西省A村為例
李梁平,趙麗桂
(江西農業(yè)大學 國土資源與環(huán)境學院,江西 南昌 330045)
通過對地處丘陵地區(qū)的江西省A村的實地調查發(fā)現(xiàn):在農業(yè)補貼背景下,該村在土地流轉方面呈現(xiàn)的特征較為特殊。研究表明:“普惠制”的農業(yè)補貼政策打破了該村原有的合理的農業(yè)生產規(guī)模,加劇了土地的細碎化,不利于農業(yè)生產規(guī)模的提高。相關政府部門應當加強農業(yè)補貼政策的指向性,規(guī)范土地流轉行為,加大對從事農業(yè)生產的留守農戶的扶持,促進農業(yè)生產適度規(guī)模經營。
農業(yè)補貼;適度規(guī)模經營;土地流轉;留守農戶
2013年中央一號文件聚焦于發(fā)展現(xiàn)代農業(yè),進一步增強農村發(fā)展活力,2014年中央一號文件繼續(xù)關注農業(yè)現(xiàn)代化,提出要加快農業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展;發(fā)展現(xiàn)代農業(yè),實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化,其核心是要實現(xiàn)農業(yè)產業(yè)化。規(guī)?;乾F(xiàn)代農業(yè)的基本特征之一,要實現(xiàn)農業(yè)生產的規(guī)?;?,就必須進行土地流轉,促使土地向種糧大戶、家庭農場與合作社等新型農業(yè)經營主體集中。在我國城鎮(zhèn)化加速推進的過程中,伴隨著農村剩余勞動力向城市轉移的現(xiàn)象,即農村剩余勞動力向二、三產業(yè)轉移就業(yè)。農村剩余勞動力的轉移,為土地流轉提供了可能,為農業(yè)的規(guī)模化經營提供了條件。
保障糧食供給,維護國家糧食安全是我國農業(yè)生產面臨的又一重大課題。2013年中央農村工作會議指出要死守18億畝耕地紅線,立足國內,確保糧食基本自給,使中國人的飯碗主要裝中國人的糧。為了提高我國農民種糧的積極性,國家從2004年開始試點實行減征或免征農業(yè)稅的惠農政策,并向農戶提供種糧補貼等農業(yè)補貼政策,2006年1月1日全面實行;農業(yè)補貼政策的實施,減輕了農民的負擔,降低了農民的農業(yè)生產成本,激發(fā)了農民種糧的積極性,扭轉了我國糧食生產連年減產的局面,從2004年至今,我國糧食產量已獲十連增,有力的保障了我國糧食供給,對維護我國糧食安全起到了重要的作用。
在肯定農業(yè)補貼政策對我國糧食生產起到積極作用的同時,也應看到農業(yè)補貼政策績效不高,指向性不明確,實施效果不佳的狀況[1]。已有文獻主要從農業(yè)補貼對農民收入增加與糧食增產的作用進行了研究,研究表明:種糧補貼與農資綜合補貼的支出,通過轉移支付的形式,一定程度上降低了農民農業(yè)生產的成本,但其促進農民增收與糧食增產的作用不明顯,沒有從根本上改變種糧比較收益偏低的狀況[2-5]。還有學者從實證分析角度對農村土地流轉的影響因素進行了研究,土地流轉方式、農戶的經濟狀況、現(xiàn)有耕地狀況與土地流轉的規(guī)范性對土地流轉的影響顯著[6];農戶年齡、文化程度、種植業(yè)收入占家庭收入的比重與土地流轉的年限對農戶土地流轉的意愿有顯著的影響[7]。農業(yè)現(xiàn)代化與城鎮(zhèn)化和經濟發(fā)展有著很大的互動關系[8]。當前我國農村地區(qū)農戶的兼業(yè)化現(xiàn)象較為普遍,由于兼業(yè)的比較收益高于農業(yè)的比較收益,誘使兼業(yè)化農戶將農業(yè)補貼與勞動力投入到非農產業(yè),不利于農業(yè)生產率的提高[9]。
由此可以看出,現(xiàn)有文獻對農業(yè)補貼政策與土地流轉關系的研究比較缺乏,不能明確農業(yè)補貼政策對土地流轉的作用機制,不利于提高農業(yè)補貼政策績效與推進土地流轉。在農業(yè)剩余勞動力加速轉移,城鎮(zhèn)化快速推進的背景下,探討農業(yè)補貼與適度規(guī)模經營的作用關系,對于提高我國農業(yè)生產規(guī)模,培育新型農業(yè)經營主體,解決“誰來種地”的問題,最終實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化具有重大的現(xiàn)實意義。本文將對農業(yè)補貼政策與農村適度規(guī)模經營的相互關系進行分析,以期能為相關政府部門提供決策依據。
上世紀90年代末期,A村部分村民進城務工,在掌握了一技之長后開始了經商之路。隨著改革開放的深入與國家經濟的不斷發(fā)展,該村越來越多的年輕人走出農村,留在城鎮(zhèn)務工或者經商,該村的田地也處在不斷的調整之中,因此,A村的發(fā)展變化歷程可為我國農村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉移的一個縮影,將其作為研究農業(yè)適度規(guī)模經營與土地流轉的樣本具有一定的代表性。
A村地處江西省高安市與上高縣的接壤地帶,遠離城鎮(zhèn)郊區(qū),地形以山地丘陵為主,耕地資源有限,但農業(yè)灌溉方便,溝渠常年得到維護,田間修建了機耕路,農業(yè)生產基礎設施較好。該村小組實有28戶農民家庭,非農與農業(yè)人員共有111人,其中從事農業(yè)生產的家庭有12戶,占該村家庭總數的42.85%,務農人員28人,占總人口的25.23%,平均每個務農家庭的勞動力數為2.3人。12戶務農家庭中有6戶存在兼業(yè)化的情況,其中3戶養(yǎng)豬、1戶主在村小學食堂當廚師、2戶在農閑時從事建筑行業(yè),表明該村50%的務農家庭收入來源多樣化,同時反映總體上該村收入來源渠道比較單一。
2004年年初A村重新調整田地,需要分田地的農戶按人頭每人交200元錢,規(guī)定田地的經營年限為10年。也就是A村10年后才能重新分田地。2004年我國出臺了種糧補貼,但是此時補貼的力度非常小,對于農戶總收入而言只是杯水車薪。此外,農戶還需要交農業(yè)稅,農業(yè)稅2006年1月1日才真正在全國全部取消。分到了田地的農戶每年還要完成村里的集體義務勞動,例如修溝渠,輪流抽水灌溉等。2004年地理位置較偏僻的A村通訊較為落后,農戶缺少獲取農產品市場信息與農業(yè)政策信息的渠道,相關政策的宣傳也不到位,使農戶對國家實行糧食收購保護價與農業(yè)補貼的政策知之甚少,因此,對于那些有一技之長,又有強烈改善自身生活狀況愿望的農戶而言,田地成為他們的一種負擔,因為他們可以擺脫田地的束縛,通過自己的技能去經商(A村部分人通過傳幫帶的形式,在上海廣州開小店做大理石與鋁合金裝修)或者打工,獲得比農業(yè)收入更高的收入,即務農的機會成本大于農業(yè)收入。因此,外出務工與經商人員幾乎全部放棄了分田地,只有一戶分了田地(五口之家只分了三個人口的田地),因此,在A村田地總面積不變的情況下,參與分田地的人口減少,在家務農的農戶人均分得的田地顯著增加,人均4畝多田,2畝多地,戶均生產規(guī)模擴大。
2013年末,A村重新分田地的事情,與上一次分田地已相隔10年,這次耕地的重新調整產生了一些新的變化。2013年重新調整田地,分田地的每個人需要交300元,幾乎所有外出務工與經商人員回村參與分田地,而某家人口在10年內沒有增加,分到的田地只會更少,這引起了該農戶的擔憂。究其分田地人數創(chuàng)新高的原因,其中,一方面的原因是受到國家每年力度不斷加大的種糧補貼的刺激;另一方面與國家推進土地流轉與保障農戶土地流轉收益的政策有關,該政策增強了土地預期收益對外出務工農戶的吸引力;從表1可看出種糧補貼力度。
表1 江西省2013年糧油作物種植補貼補貼范圍及標準
在國家越來越重視糧食安全、保證糧食基本自給、工業(yè)反哺農業(yè)與城市支持農村的大背景下,農戶預期國家對農民與農村的扶持力度只會不斷的加大,而事實也是如此。政府逐年加大對“三農”的投資,以2008年為例:2008年,經國務院批準,中央財政在2007年276億元補貼規(guī)模的基礎上,新增206億元農資綜合直補資金,進一步加大對種糧農民的補貼力度。2008年農資綜合補貼資金達到482億元,比上年增長75%。由于我國農業(yè)補貼是“普惠制”,絕大多數的土地承包戶享受到了農業(yè)補貼,而不是實際的耕作者,因此,在返鄉(xiāng)參與分田地能獲得農業(yè)補貼的預期刺激下,更多的在外經商與務工的農戶回鄉(xiāng)參與分田地。
農業(yè)補貼存在兩種方式,一種是直接補貼給土地承包權擁有者,也就是作為“普惠制”的農業(yè)補貼政策,另一種是補貼給土地實際耕種者;補貼受益對象的不同對農業(yè)適度規(guī)模經營的影響存在差異,從而影響農業(yè)補貼政策的效果。
所謂普惠制農業(yè)補貼是指農業(yè)補貼直接發(fā)放給具有土地承包經營權的農戶,而非發(fā)放給實際從事農業(yè)生產的農戶,也就是將土地流入的農戶所獲得的農業(yè)補貼不是根據自己的實際種植面積。十八屆三中全會提出,要加快構建新型農業(yè)經營體系,賦予農民更多財產性權利。2013年中央農村工作會議強調要依法保障農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保的權利。
在我國社會保障體系還不健全的情況下,土地依然肩負著農民社會保障的功能。由于我國城鄉(xiāng)二元體制的存在,在外務工與經商的農民不能享受與城市居民同等的社會保障等各項福利,需要尋求其他途徑解決社會保障的問題,因此,在農業(yè)稅取消與國家出臺“普惠制”農業(yè)補貼政策的誘使下,在外務工與經商的農民返村參與分田地是一種必然的行為,但由于農業(yè)的比較收益低,從事農業(yè)生產的機會成本較大,這些在外務工與經商的農民一般會選擇將土地流轉給其他農戶耕種,以獲取土地流轉收益。但是這種土地流轉客觀造成留守在農村從事農業(yè)生產的農民的經營成本增加,因為以農業(yè)收入為主的家庭需要有一定的規(guī)模才能從農業(yè)生產中獲得能夠維持自己家庭正常消費的收入,在參與分田地的農民增加的情況下,留守在農村從事農業(yè)經營的農民自有的田地就不可避免的減少,此時為了不是原有的生活水平不降低,需要開辟新的收入來源,要么提高兼業(yè)化程度,要么進行土地流轉,將在外務工與經商的農民的土地流入。2014年之前A村人均4畝多的田,4口之家的種田規(guī)模為18畝,旱地有8畝多,以2013年早晚稻收購均價按128元/100斤計算,人均糧食收入5760元,加上旱地的收入,家庭年人均農業(yè)收入7000元左右,如果算上農戶的非農收入,A村農戶的家庭收入會更高。由此可以看出,2014年之前的種植規(guī)模是適度的,但在“普惠制”農業(yè)補貼政策的誘導下,在外經商與務工的農戶回鄉(xiāng)參與分田地,降低了人均生產規(guī)模,從而破壞了A村原有的生產規(guī)模。但是在農業(yè)生產資料價格不斷上漲,甚至上漲幅度超過糧食收購保護價的漲幅,致使農業(yè)生產成本上漲過快,如果進行土地流轉,將進一步增加農業(yè)生產成本,在農產品價格上漲乏力的情況下,農戶從事農業(yè)生產的積極性勢必受到打擊。
表2 2013年四口之家種糧收入情況 單位:元
國家從法律上明確了外出務工與經商農民的承包權,并享有土地占有、使用、收益、流轉等權利,且賦予更多的財產性權利。這些外出務工與經商的農民返鄉(xiāng)參與分田地只是想獲得處置土地承包權的收益與農業(yè)補貼,根本不會從事農業(yè)生產經營活動,反而會在客觀上造成土地進一步的細碎化,不利于土地規(guī)模經營。原因如下:
第一、參與分田地的人數增加,田地根據肥力劃分成好中差三個等級,在田地總面積不變的情況下,各等級地塊的人均面積下降,田間的田埂比以前更多;由于A村地處丘陵地區(qū),各農戶的田地分布零散,土地平整更是不切實際,因此,參與分田地的人數的增加直接導致田地的細碎化。
第二、在勞動力成本上升與產業(yè)轉型升級的壓力下,沿海勞動密集型企業(yè)內遷,客觀上促進內陸省份鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的較快發(fā)展,為農民就近擇業(yè)與離土不離鄉(xiāng)創(chuàng)造了條件,同時務農的機會成本增高;近年來高安鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展較快,尤其是大量陶瓷企業(yè)的從沿海聚集到該縣,產生大量用工需求,為農戶從事非農產業(yè),提高建業(yè)化程度創(chuàng)造了條件。幾家較大的陶瓷企業(yè)咋距A村較近的田南鎮(zhèn)落戶,已有幾戶男性戶主利用農閑時間在陶瓷廠上班。
第三、江西省的絕大部分農村只在收割與機耕環(huán)節(jié)實現(xiàn)了機械化,農業(yè)生產各環(huán)節(jié)的社會化服務體系還沒建立,農業(yè)生產需要繁重的體力勞動,而目前我省從事農業(yè)生產主要以中老年勞動力為主,他們的身體難以支撐繁重的體力勞動;A村主要在水稻收割環(huán)節(jié)實現(xiàn)了機械化,但在插秧、運輸、晾曬等環(huán)節(jié)依然靠繁重的體力勞動。
第四、農資價格不斷上升,上漲幅度超過糧食價格上漲幅度,農業(yè)機械作業(yè)費用逐年增加以及農村雇工成本快速上漲,在這些因素的綜合作用下,農業(yè)生產成本過高,上漲速度過快,侵蝕農業(yè)生產的利潤空間,導致農民收入增長緩慢,農業(yè)比較收益較低(國家發(fā)改委宏觀經濟研究課題組,2008)[10]。
第五,自然災害頻繁,農業(yè)生產風險依然很大;這種風險不僅來自于自然災害,還來源于市場價格的波動;2014年江西省雨水充沛,經常出現(xiàn)狂風暴雨的天氣,在7月份水稻收割的時候依然如此,導致大片水稻倒伏,農田積水嚴重,收割機無法下田作業(yè),致使農戶無法及時收割,大量水稻倒在田里發(fā)芽,農戶損失較嚴重,而等到農戶銷售稻谷時,糧價出現(xiàn)下滑趨勢,很多農戶以低于上一年的價格將稻谷匆匆出售,進一步打擊了農戶農業(yè)生產的積極性。
以上原因共同促使農戶生產的積極性降低,推動農村剩余勞動力向非農產業(yè)轉移加速轉移。由于“普惠制”農業(yè)補貼的存在,外出務工與經商的農民行使土地承包經營權,在此種情況下,留守農戶如果繼續(xù)從事農業(yè)生產,為了維持原有合理的生產規(guī)模,需要將其他農戶的土地流入。但在農業(yè)生產成本不斷上升的背景下,土地流轉成本使農業(yè)生產成本進一步增加,加上務農的機會成本高,農業(yè)的比較收益低,留守農戶傾向于在保留自己的有限承包地的基礎上,考慮從事非農產業(yè)或者提高兼業(yè)化程度以開辟新的收入渠道來維持家庭的正常消費水平,這樣不僅農業(yè)生產規(guī)模總體上沒有擴大,反而造成田地拋荒嚴重,威脅到國家糧食安全。實地調查發(fā)現(xiàn),A村田地分布零散、不集中,地形以丘陵為主,機械作業(yè)成本高,一方面比較難引入外村承包戶,即使引進的外村承包戶,其承包的規(guī)模也有限,不僅農資價格上漲較快,而且勞動力成本也增長幅度也較大,制約種糧大戶產生的情況,反而出現(xiàn)拋荒的現(xiàn)象;A村2012年的雇傭農業(yè)勞動女工的成本為80元/天,而2014年已經漲到100元/天,年均增長12.5%;另一方面,引進的承包戶精力有限,一般只生產一季,生產方式也較為粗放,農田的單產不高,降低了土地的利用效率,不利于糧食總產量的提升;通過與留守農戶的訪談,在田地減少后,農閑時間較多,傾向于就近從事非農產業(yè)以增加家庭收入。
我國制定農業(yè)補貼政策的目的是為了降低農民農業(yè)生產的成本,增加農民的收入,從而激發(fā)農民種糧的積極性,并最終實現(xiàn)保障我國糧食供給,維護糧食安全的目的。但部分學者的研究表明農業(yè)補貼政策對糧食生產與農民增收沒有產生影響(杜輝,2010;黃季 ,2011)[11]。學者們的調查發(fā)現(xiàn),幾乎擁有土地承包經營權的農戶都獲得了補貼,沒有從事農業(yè)生產的農戶也享受到了農業(yè)補貼。
由于農業(yè)比較收益較低,在城鎮(zhèn)二、三產業(yè)快速發(fā)展與農業(yè)生產成本不斷上升的共同作用下,農村勞動力加速向城鎮(zhèn)轉移,從事農業(yè)生產的人口不斷減少,為農村土地流轉創(chuàng)造了條件,為實現(xiàn)農業(yè)規(guī)?;洜I提供了可能,因此:第一,農業(yè)補貼應按實際耕種面積發(fā)放給土地實際耕種者,進行土地流入的農戶可將農業(yè)補貼用于支付土地流轉成本,從而節(jié)約農戶的農業(yè)生產成本,有利于激發(fā)農戶擴大農業(yè)生產規(guī)模的積極性。依據邊際報酬遞減規(guī)律可知,在農業(yè)生產技術水平不變的情況下,農戶家庭勞動力投入與農業(yè)機械的投入也是固定不變的,不斷擴大農業(yè)生產的規(guī)模所帶來的邊際收益是先增后減的,因此,在達到最佳規(guī)模之前,根據農戶現(xiàn)有的投入水平與管理能力下,農戶擴大規(guī)模的決策是理性的。第二,農村留守農戶比較對城市的適應能力差,喜歡自由的生活環(huán)境,比較安于現(xiàn)狀,且長期從事農業(yè)生產,經驗豐富,相對于外出務工與經商的農戶,在農業(yè)生產方面具有比較優(yōu)勢。留守農戶作為理性經濟人,雖然務農的機會成本高,但自身從事非農產業(yè)的能力較差,不利于自身優(yōu)勢的發(fā)揮。近年來,國家不斷提高糧食收購保護價,農民的農業(yè)收入增長較快,在此背景下如果將農業(yè)補貼發(fā)放給土地實際耕種者,留守農戶更傾向于擴大自身農業(yè)生產規(guī)模。調查發(fā)現(xiàn),A村在2014年以前的10年,因為外出務工與經商的農民幾乎都沒有行使土地承包經營權,因此,農業(yè)補貼幾乎全部發(fā)放給土地的實際耕種者,人均4畝多水田,而2014年外出務工與經商的農民返鄉(xiāng)分田地,想獲得土地流轉收益,但本村留守農戶沒有人有承包意愿,人均只有2畝水田,降低了農業(yè)生產規(guī)模,不利于規(guī)模經濟的發(fā)揮。
我國南方農村地區(qū)多以山地丘陵為主,難以發(fā)揮大型農業(yè)生產機械的作用,影響了農業(yè)機械化水平的提高,阻礙了農業(yè)生產規(guī)模的擴大;此外,我國農業(yè)生產社會化服務體系沒有建立,農業(yè)生產的勞動強度依然較大,相較于勞動強度較低,收入更高的非農行業(yè),農業(yè)生產對農戶的吸引力在減弱;農村剩余勞動力的轉移,促使農業(yè)勞動力成本不斷上升,增加了農戶農業(yè)生產的成本;在上述因素的綜合影響下,從事農業(yè)生產的農戶在不斷的減少,為了激發(fā)留守農戶的農業(yè)生產的積極性,發(fā)揮其農業(yè)生產的比較優(yōu)勢,穩(wěn)定我國糧食供給,保障糧食安全,需要國家對從事農業(yè)生產的留守農戶進行補貼,加大對其支持力度。但在“普惠制”農業(yè)補貼政策的影響下,更多的在外務工與經商的農戶返鄉(xiāng)參與分田地,希望能獲得國家農業(yè)補貼以及從土地流轉中獲取收益,從而破壞了從事農業(yè)生產的留守農戶的合理生產規(guī)模,使土地進一步細碎化,增加了留守農戶的農業(yè)生產成本,因此,“普惠制”農業(yè)補貼政策不利于農業(yè)適度規(guī)模經營的實現(xiàn)。
為了提高農業(yè)補貼的政策績效,更好的發(fā)揮政策激發(fā)農戶從事農業(yè)生產的積極性,擴大農業(yè)生產規(guī)模,提出以下三點政策建議:
(一)增強農業(yè)補貼的指向性;農業(yè)補貼要按照農戶的實際耕種面積發(fā)放,不能以農戶的承包面積為發(fā)放依據,只有加強農業(yè)補貼的指向性,使從事農業(yè)生產的農戶獲得農業(yè)補貼,降低農戶土地流轉的成本,增加農戶的農業(yè)收益,才能激發(fā)農民農業(yè)生產的積極性,從而促進農業(yè)適度規(guī)模經營。
(二)規(guī)范土地流轉制度;規(guī)?;乾F(xiàn)代農業(yè)的基本特征之一,提高農業(yè)生產的規(guī)模,有利于提高農業(yè)生產的機械化水平與農業(yè)生產效率,提高我國農業(yè)的國際競爭力。進行土地流轉是實現(xiàn)規(guī)?;谋亟浿?,當前我國土地流轉市場隨意性較強,糾紛較多,缺乏引導與規(guī)范,相關政府部門應規(guī)范土地流轉行為,建立健全土地流轉市場,促進土地流轉的有序進行。
(三)加大對留守農戶的支持力度;留守農戶為我國糧食供給的穩(wěn)定與國家糧食安全做出了重大的貢獻,受限于自身的文化程度與所掌握的技能,農戶非農行業(yè)的就業(yè)能力較差。因此,國家要針對留守農戶的需求提供多樣化的技能培訓,提高其農業(yè)生產水平,拓寬其收入渠道,提高其兼業(yè)化程度。
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Relations between the Agricultural Subsidy Policy and Agricultural Moderate Scale Management——A case study of a village in Jiangxi province
LI Liang-ping, ZHAO Li-gui
(College of Environmental and Land Resource Management, Jiangxi Agricultural University, Nanchang 330045, Jiangxi, China)
Based on A village in jiangxi province is located in the hilly region of field survey found that: under the background of agricultural subsidies, the village in the aspect of land circulation characteristics of relatively special.Research shows that: “GSP” agricultural subsidies policy broke the village’s original reasonable scale of agricultural production, contributed to the land of finely, is not conducive to the improvement of agricultural production scale.Relevant government departments should strengthen the directivity of the agricultural subsidy policy, regulate the circulation of land, increase support to the remaining farmers engaged in agricultural production, and promote the moderate scale management of agricultural production.
agricultural subsidies; Moderate scale management; Land circulation; Left-behind farmers
F323.9
A
1673-9272(2015)02-0094-05
10.14067/j.cnki.1673-9272.2015.02.020
2015-01-11
江西省研究生創(chuàng)新專項資金項目(YC2014-S197)。
李梁平,碩士生, E-mail:LiangPing1you@163.com。
李梁平,趙麗桂. 農業(yè)補貼政策與農業(yè)適度規(guī)模經營關系探討——以江西省A村為例[J].中南林業(yè)科技大學學報(社會科學版),2015, 9(2): 94-98.
[本文編校:羅 列]