●盧洪友

逆周期政府預(yù)算調(diào)節(jié)機(jī)制初探

●盧洪友

在西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)中，逆周期政府預(yù)算調(diào)節(jié)被認(rèn)為是最優(yōu)的“需求管理”制度安排或者政策選擇；在實(shí)踐層面，自1933年“羅斯福新政”以來，逆周期調(diào)節(jié)被西方發(fā)達(dá)國家所普遍采用，以所得稅為主的稅制結(jié)構(gòu)具有顯著的累進(jìn)性和自動穩(wěn)定器功能，以公共服務(wù)、社會福利與社會保障為主的政府支出，也具有較強(qiáng)的穩(wěn)定功能。中國的稅制結(jié)構(gòu)是以商品服務(wù)稅為主，不具有自動穩(wěn)定功能，支出的政府與市場邊界不清，總體上，財(cái)政收支帶有明顯的順周期特征。隨著中國經(jīng)濟(jì)以及政府財(cái)政進(jìn)入新常態(tài)，加快建立和完善政府預(yù)算逆周期調(diào)節(jié)機(jī)制，實(shí)屬必然選擇。

一、從自由競爭到政府逆周期干預(yù)的常態(tài)化

1929年“大危機(jī)”之前，西方國家普遍奉行斯密的自由競爭、自由放任，以及薩伊的 “供給創(chuàng)造其自身的需求”定律，關(guān)注的是“供給”（財(cái)富增長）而不是“需求”問題，認(rèn)為“看不見的手”能夠自發(fā)實(shí)現(xiàn)供求均衡，無需政府干預(yù)。這對處于經(jīng)濟(jì)規(guī)模小、技術(shù)進(jìn)步緩慢、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一的發(fā)展中國家來說，也許是成立的，在物質(zhì)普遍匱乏的情況下，擴(kuò)大“供給”或者增加國民財(cái)富畢竟是首要的。

然而，1929年“大危機(jī)”期間，市場面臨的已不再是供給不足，而是供給過剩、需求不足問題。覆蓋國民經(jīng)濟(jì)所有部門的普遍性生產(chǎn)過剩，導(dǎo)致大批銀行和工商企業(yè)破產(chǎn)倒閉，失業(yè)人口陡然增加，經(jīng)濟(jì)社會一片混亂。即使如此，胡佛總統(tǒng)依然堅(jiān)信“不干預(yù)市場的政府是最好的政府”。直到1933年，羅斯福擊敗胡佛并大力推行“新政”，通過“看得見的手”——擴(kuò)大政府投資與政府消費(fèi)，來彌補(bǔ)私人投資與私人消費(fèi)的不足，緩解供過于求的矛盾，“新政”在1935年就取得了顯著成效。在“羅斯福新政”實(shí)踐的基礎(chǔ)上，1936年，凱恩斯發(fā)表了《就業(yè)、利息與貨幣通論》，他以解決就業(yè)為中心，以有效需求為邏輯起點(diǎn)，認(rèn)為就業(yè)量取決于總供給與總需求的均衡點(diǎn)，由于總供給基本上是穩(wěn)定的，因此，就業(yè)量實(shí)際上只取決于總需求，而這個(gè)與總供給相均衡的總需求就是有效需求，而有效需求的大小取決于消費(fèi)傾向、資本邊際效率和流動偏好?！斑呺H消費(fèi)傾向遞減”規(guī)律導(dǎo)致消費(fèi)需求不足，“資本邊際效率遞減”規(guī)律和流動偏好導(dǎo)致投資需求不足，私人消費(fèi)需求不足和私人投資需求不足最終將導(dǎo)致大量失業(yè)，造成生產(chǎn)過剩的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。由此，解決失業(yè)和復(fù)興經(jīng)濟(jì)的最好辦法就是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)，并實(shí)施逆周期調(diào)節(jié)政策，例如，在經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)期，采取赤字財(cái)政政策，減稅、擴(kuò)大政府開支，刺激私人消費(fèi)和投資，以增加有效需求，實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)。凱恩斯《就業(yè)、利息與貨幣通論》為西方國家政府干預(yù)市場奠定了理論基礎(chǔ)，從此政府干預(yù)常態(tài)化，并在長期的實(shí)踐中建立了一套系統(tǒng)的逆周期調(diào)節(jié)制度，包括“內(nèi)在穩(wěn)定器”機(jī)制與“相機(jī)抉擇”機(jī)制。逆周期政府預(yù)算調(diào)節(jié)被主流理論視為最優(yōu)政策工具，在實(shí)踐中，G7國家的財(cái)政政策總體上都屬于逆周期調(diào)節(jié)。

二、中國政府預(yù)算帶有顯著的順周期調(diào)節(jié)特征

世界上許多發(fā)展中國家的政府預(yù)算是順周期的，中國也不例外。中國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行與政府預(yù)算順周期調(diào)節(jié)主要表現(xiàn)在：

第一，經(jīng)濟(jì)高速增長，財(cái)政收入與財(cái)政支出均大幅超經(jīng)濟(jì)增長，對粗放式的過熱的經(jīng)濟(jì)增長起了助推作用。1978-2013年，中國GDP平均增長高達(dá)9.8%。在經(jīng)濟(jì)增長史上，如此長周期的經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長并不多見，它非常類似于熊彼特在“創(chuàng)新理論”中分析的發(fā)達(dá)國家的一個(gè)長周期或長波 （每個(gè)長波達(dá)50多年：18世紀(jì)80年代-1840年的產(chǎn)業(yè)革命時(shí)期；1840-1897年的蒸汽和鋼鐵時(shí)代；1897年-20世紀(jì)50年代的電氣、化學(xué)和汽車工業(yè)時(shí)代）。但是，熊彼特經(jīng)濟(jì)周期理論是以“創(chuàng)新”為基礎(chǔ)的，所謂“創(chuàng)新”就是“建立一種新的生產(chǎn)函數(shù)”，或者“生產(chǎn)要素的重新組合”，包括產(chǎn)品創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、市場創(chuàng)新、資源配置創(chuàng)新、組織創(chuàng)新等，而中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長，在相當(dāng)大程度上是依靠低勞動力成本、低土地成本、高資源能源消耗、高環(huán)境污染、高投資實(shí)現(xiàn)的，“創(chuàng)新”的量與質(zhì)都是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。從財(cái)政方面看，在粗放式經(jīng)濟(jì)高速增長的同時(shí)，財(cái)政收支又大幅超GDP增長，在1994年分稅制改革之后尤為明顯，稅收收入倍于GDP增長，增加的稅收收入隨即轉(zhuǎn)變?yōu)檎顿Y與政府消費(fèi)，對經(jīng)濟(jì)過熱起了催生泡沫、火上澆油的作用。不僅如此，因政府間的事權(quán)、支出責(zé)任與財(cái)政能力不匹配，以及以GDP為中心的晉升激勵(lì)與錦標(biāo)競賽，高稅收增長依然不能滿足地方政府支出需求，土地財(cái)政、顯性與隱性地方債與日俱增。隨著中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，稅收增長明顯放緩，一方面順周期調(diào)節(jié)已難以為繼，另一方面，由于在稅收高速增長期間，并沒有實(shí)行跨年度中長期預(yù)算制度，也沒有建立預(yù)算調(diào)節(jié)基金制度，在經(jīng)濟(jì)下行、財(cái)政減收的年份，無法實(shí)施“以豐補(bǔ)歉”，當(dāng)年財(cái)政支出跟隨當(dāng)年收入一同下行。

第二，“自動穩(wěn)定器”功能較弱。在政府收入方面，1994年的稅制改革，使中國建立了以商品服務(wù)稅為主的稅制結(jié)構(gòu)，稅款包含在商品服務(wù)價(jià)格之中，稅負(fù)歸宿具有顯著的累退性，難以調(diào)節(jié)居民收入分配差距，反而起了逆向調(diào)節(jié)作用；同時(shí)，商品服務(wù)稅的“自動穩(wěn)定器”功能較弱。在政府支出方面，在經(jīng)濟(jì)高速增長期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會事業(yè)發(fā)展失衡，公共品包括基本公共服務(wù)供給水平低、均等化水平低，二元經(jīng)濟(jì)社會與二元財(cái)政支出特征明顯，覆蓋城鄉(xiāng)居民、統(tǒng)一的社會保障制度尚處在改進(jìn)完善階段，政府與市場的邊界不清，政府熱衷于 “招商引資”以及有助于拉動GDP的建設(shè)性支出，自動穩(wěn)定器功能難以發(fā)揮。

第三，政府預(yù)算的跨期調(diào)控功能較弱。政府預(yù)算編制遵循的是年度預(yù)算平衡原則，沒有建立跨期性的中長期（如3年、5年、10年等）政府預(yù)算制度及相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，包括跨期預(yù)算平衡機(jī)制（跨期預(yù)算調(diào)節(jié)基金）、中長期項(xiàng)目論證機(jī)制等。政府預(yù)算支出結(jié)構(gòu)趨于硬化、僵化、部門化，越來越多的支出項(xiàng)目與GDP增長或者財(cái)政總支出增長掛鉤安排，預(yù)算支出結(jié)構(gòu)性調(diào)節(jié)的回旋余地越來越小，“相機(jī)抉擇”的預(yù)算支出調(diào)節(jié)機(jī)制難以實(shí)施。

第四，按稅收計(jì)劃征稅具有明顯的順周期特征。政府課稅，理應(yīng)確定、確實(shí)，并以權(quán)力機(jī)關(guān)通過的稅法為基礎(chǔ)，作為行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)的政府必須依法征稅、依率計(jì)征。然而，實(shí)際情況往往是，從中央到地方每個(gè)財(cái)政年度都要確定稅收計(jì)劃，而且在計(jì)劃確定中層層加碼。在經(jīng)濟(jì)處于下行時(shí)期，為完成稅收計(jì)劃不得不收“過頭稅”，使下行的經(jīng)濟(jì)“雪上加霜”；而在經(jīng)濟(jì)過熱時(shí)期，稅源充足，該收不收，助推過熱的經(jīng)濟(jì)。

三、建立逆周期預(yù)算調(diào)節(jié)機(jī)制的路徑

首先，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，認(rèn)識財(cái)政新常態(tài)，轉(zhuǎn)換政府預(yù)算治理思路。中國的粗放式經(jīng)濟(jì)增長，因資源能源約束越來越緊、環(huán)境承載力更是達(dá)到了極限，已經(jīng)難以為繼。經(jīng)濟(jì)由高速轉(zhuǎn)為中高速增長、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)由失衡轉(zhuǎn)為優(yōu)化再配合、經(jīng)濟(jì)增長動力由要素推動轉(zhuǎn)為創(chuàng)新驅(qū)動。隨著經(jīng)濟(jì)增速、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及經(jīng)濟(jì)增長動力的變化，政府財(cái)政也必然發(fā)生變化：稅收由持續(xù)大幅超GDP增長轉(zhuǎn)為與GDP保持大致同步的增長，年度之間略高于或者略低于GDP增長，將成為財(cái)政收入的新常態(tài)；公共開支由政府在投融資中占主導(dǎo)地位并將大量資金投向基礎(chǔ)建設(shè)的“建設(shè)型財(cái)政”，轉(zhuǎn)為“開渠引水”的“公共服務(wù)型財(cái)政”，引入社會資本參與公共工程和服務(wù)，支出結(jié)構(gòu)從經(jīng)濟(jì)建設(shè)向民生性調(diào)整優(yōu)化，將成為財(cái)政支出的新常態(tài)；財(cái)政調(diào)控由單純追求GDP增長，向穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長、增進(jìn)社會公平公正、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、惠及民生轉(zhuǎn)變，將成為政府財(cái)政宏觀調(diào)控的新常態(tài)。因此，政府財(cái)政必須適應(yīng)財(cái)政經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的客觀要求，轉(zhuǎn)變政府職能與財(cái)政職能，轉(zhuǎn)換公共財(cái)政治理思路及方式，提高治理績效。

其次，加快稅制結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與社會保障體系建設(shè)步伐，增強(qiáng)內(nèi)在穩(wěn)定器功能。無論是從增進(jìn)稅收的社會公平功能看，還是從逆周期調(diào)節(jié)功能看，都應(yīng)該加快中國稅制結(jié)構(gòu)由商品服務(wù)稅為主向直接稅為主的轉(zhuǎn)變步伐。與此同時(shí)，伴隨著加速進(jìn)行的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，要相應(yīng)加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，提高民生保障支出比重，通過優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)和支出結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)政府預(yù)算的自動穩(wěn)定器功能。

再次，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。政府預(yù)算的編制應(yīng)該順應(yīng)經(jīng)濟(jì)周期和社會發(fā)展周期，追求財(cái)政收支周期性的、動態(tài)的平衡，而不是靜態(tài)的年度預(yù)算平衡；追求中期視野下（如3-5年）的預(yù)算收支之間的協(xié)調(diào)、匹配，而不是單個(gè)財(cái)政年度內(nèi)的以收定支。為此，應(yīng)建立中長期重大經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)項(xiàng)目科學(xué)論證機(jī)制，加強(qiáng)政府預(yù)算收支科學(xué)預(yù)測，編制中期預(yù)算方案，建立跨年度預(yù)算赤字彌補(bǔ)機(jī)制等?！?/p>

(作者單位：武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院)

（本欄目責(zé)任編輯：周菲）