●孫麗華

我國地方政府性債務(wù)管理的風(fēng)險管控

●孫麗華

一、引言

2014年9月21日，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號），從指導(dǎo)思想、基本原則、加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制、對地方政府債務(wù)實行規(guī)?？刂坪皖A(yù)算管理、控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險、完善配套制度、妥善處理存量債務(wù)和在建項目后續(xù)融資、加強組織領(lǐng)導(dǎo)等多個方面對加強地方政府性債務(wù)管理提出要求，作出了部署。如何識別和控制地方政府性債務(wù)的風(fēng)險，通過何種機制對地方政府性債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行防范，這將是本文重點研究的問題。

二、地方政府性債務(wù)風(fēng)險管理的理論基礎(chǔ)

劉尚希（2004）以“公共風(fēng)險”為邏輯出發(fā)點，認(rèn)為財政風(fēng)險不僅是技術(shù)性問題，而且是社會問題。劉尚希從政府掌控的公共資源和承擔(dān)的公共支出責(zé)任兩方面對財政風(fēng)險進(jìn)行評估，并結(jié)合政府資產(chǎn)存量和收支流量評估政府債務(wù)風(fēng)險，從經(jīng)濟運行角度對基礎(chǔ)教育欠賬等帶來的財政風(fēng)險得出的趨勢性判斷財政風(fēng)險有擴大趨勢。劉尚希提出，想要化解財政風(fēng)險，可以通過控制公共風(fēng)險、建立相關(guān)管理機制、增強應(yīng)對風(fēng)險的能力、及時反映財政應(yīng)急等多種方式。

財政分權(quán)理論認(rèn)為，由多層級的政府體系對公共品供給負(fù)責(zé)與由單一的中央政府對所有公共支出負(fù)責(zé)相比，前者更有效率。世界銀行（2004）通過以下幾個理由支持地方政府的債務(wù)融資行為：①只通過稅收為公共建設(shè)項目融資的做法并不符合代際公平的原則；②通過債務(wù)融資為公共建設(shè)提供資金成本更低，進(jìn)而運營起來消耗的資源會更少；③債務(wù)融資能夠幫助地方政府將暫時性收支缺口平滑化；④債務(wù)融資有利于強化對地方政府的問責(zé)和約束機制。

現(xiàn)階段，阻礙我國地方政府性債務(wù)發(fā)展的一大問題就是缺乏統(tǒng)計債務(wù)規(guī)模的機構(gòu)，同時各地投融資平臺逐漸呈現(xiàn)出隱蔽化與多樣化的趨勢,地方政府性債務(wù)規(guī)模大小和類型性質(zhì)一直存在爭議。因此，目前地方政府性債務(wù)管理的當(dāng)務(wù)之急是確保債務(wù)信息的準(zhǔn)確與公開,為此必須結(jié)合各地實際情況構(gòu)建科學(xué)合理的統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)與可比口徑。除此之外,還應(yīng)定期對地方政府性債務(wù)進(jìn)行清查、統(tǒng)計和全面核算，充分而準(zhǔn)確地掌握地方政府性債務(wù)的類型、規(guī)模、結(jié)構(gòu)等核心信息，并在此基礎(chǔ)上判斷地方政府的償債能力。

三、基于融資模式視角下地方政府性債務(wù)風(fēng)險識別分析

基于融資模式視角下的地方政府性債務(wù)風(fēng)險識別主要可以從以下三個方面來進(jìn)行分析：

第一，地方政府性債務(wù)類別邊界不清。企業(yè)的義務(wù)履行以法律和契約為邊界，而政府所承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任不僅源于法律和契約的要求，更由于政治上的壓力、道義上的支持和公眾的期望而變得更加廣泛。這種義務(wù)和責(zé)任的廣泛性，導(dǎo)致政府性債務(wù)邊界具有模糊性和不確定性。

第二，地方政府性債務(wù)融資平臺不規(guī)范。自2008年城投債開閘以來,地方融資平臺公司不斷冒出,政府的融資平臺公司常常面臨著債務(wù)較多、債務(wù)管理缺乏合理性、無法實現(xiàn)較高盈利等問題。大量“將新借款用于償還舊債務(wù)”的情況以及大量到期未償還的債務(wù)屢見不鮮。政府融資平臺公司舉債得到的資金通常用于周期很長的公益性項目投資，這就造成地方融資平臺公司能夠用來進(jìn)行盈利活動的資金越來越少，相關(guān)的資金流越來越有限，從而很可能無法及時償還到期債務(wù)。

第三，地方政府性債務(wù)風(fēng)險難以識別。由于地方政府缺乏合理的融資機制，使得要想融到一定的資金，政府必須付出較高的成本。同樣，相關(guān)的融資行為也缺乏合法性，因此，我國仍未建立起完整的地方政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警和控制系統(tǒng)，風(fēng)險沒有可信賴的控制預(yù)期比風(fēng)險本身更加可怕。目前地方政府隱性借債的方式花樣百出,但不管通過哪種方式進(jìn)行變相舉債,最終的償還責(zé)任還是會落到地方政府的身上,從而使得財政風(fēng)險愈加積聚。

四、地方政府性債務(wù)風(fēng)險成因分析

地方政府性債務(wù)風(fēng)險的產(chǎn)生是多重原因共同作用的結(jié)果，本文將從以下五個方面進(jìn)行分析：

第一，地方政府性債務(wù)預(yù)算業(yè)務(wù)不健全。目前我國還沒有專門針對金融機構(gòu)提供政府性融資的法律法規(guī)，新《預(yù)算法》和《擔(dān)保法》僅僅規(guī)定了地方政府如何發(fā)行債券、如何提供擔(dān)保以及怎樣應(yīng)對預(yù)算赤字等。一些金融機構(gòu)提供政府性融資的積極性很高，這使得地方政府性債務(wù)不斷累積，而現(xiàn)行法律缺乏對地方政府違法違規(guī)融資糾錯和懲罰的必要內(nèi)容。

第二，地方政府事權(quán)和支出責(zé)任不匹配。目前政府間債務(wù)管理權(quán)限劃分不夠明確，地方政府舉債缺乏必要的上級約束和監(jiān)督，地方政府性債務(wù)的管理體制不夠健全。同時，事權(quán)與支出責(zé)任不匹配，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中，地方政府面臨的巨大資金缺口未能從體制上予以解決。不僅如此，雖然中央財政近年來加大了向下轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和力度,但是由于體制不夠規(guī)范,省級以下政府的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和力度都不夠,難以解決資金匱乏的問題。

第三，地方政府融資模式體系不完善。作為單一制國家，我國政策大多由中央政府統(tǒng)一制定，中央各部門都有制定和組織實施相關(guān)政策的權(quán)限。由于各地情況千差萬別，政策要求的統(tǒng)一性與各地執(zhí)行政策的財政能力的差異性往往存在矛盾。另外，由于地方政府在舉債環(huán)節(jié)中的管理不到位，一方面增加了財政支出的負(fù)擔(dān)，另一方面導(dǎo)致項目收益不能達(dá)到預(yù)期，這就使得地方政府性債務(wù)越積越多。債務(wù)規(guī)模大、或有債務(wù)多、償還機制缺陷明顯、缺乏統(tǒng)一口徑、風(fēng)險預(yù)警應(yīng)對債務(wù)隱性化等都進(jìn)一步加大了融資風(fēng)險。

第四，地方政府融資決策體系不合理。首先，缺乏相應(yīng)的機構(gòu)對地方政府性債務(wù)進(jìn)行有效的管理。雖然中央層面明確了財政部統(tǒng)管地方政府性債務(wù)，但地方層面還沒有制度明確由財政部門來統(tǒng)管，“條塊分割、多頭管理”，從而難以對債務(wù)規(guī)模進(jìn)行必要的控制。其次，缺乏應(yīng)對地方政府債務(wù)風(fēng)險的有效手段。在對應(yīng)對地方政府性債務(wù)風(fēng)險的相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行分析后，容易看出相關(guān)的研究還不夠充分，仍然只在表面下功夫。

第五，地方政府性債務(wù)會計核算不科學(xué)。現(xiàn)階段，財政界普遍使用Polackova在1998年提出的對政府負(fù)債的分類，他認(rèn)為，政府負(fù)債可以劃分為四類，并將該四類政府負(fù)債歸入“財政風(fēng)險矩陣”中。然而，會計信息系統(tǒng)無法將所有信息包含其中。出于成本效益的考量，一些對于利益相關(guān)者來說更為重要的信息被排除在會計學(xué)的負(fù)債定義之外，很明顯，這不利于防控財政風(fēng)險。但是財務(wù)會計是專門記錄和反映企業(yè)日常經(jīng)營情況的，是專門將財務(wù)活動報告給信息使用者的 （葛家澍，2003），政府領(lǐng)域的財務(wù)會計也應(yīng)如此。

同時，隱性負(fù)債與或有負(fù)債發(fā)生的可能性難以確定。國際公共部門會計準(zhǔn)則對如何確認(rèn)政府負(fù)債作出了明確限定：一是相關(guān)經(jīng)濟利益流出企業(yè)的可能性很大；二是流出的經(jīng)濟利益可以通過準(zhǔn)確的金額來計量。也正是由于第一條的限定，能否在表內(nèi)列示隱性負(fù)債和或有負(fù)債還有很大爭議，確認(rèn)基礎(chǔ)難以選擇。作為政府負(fù)債的確認(rèn)基礎(chǔ)，收付實現(xiàn)制與權(quán)責(zé)發(fā)生制的本質(zhì)區(qū)別在于：收付實現(xiàn)制下，政府負(fù)債的確認(rèn)以現(xiàn)金的收付為依據(jù)，政府收到舉借的資金時確認(rèn)為收入，支付資金償還債務(wù)時確認(rèn)為支出，無法體現(xiàn)政府的負(fù)債，在實際工作中，政府的債務(wù)主要依賴統(tǒng)計手段取得；而權(quán)責(zé)發(fā)生制下，政府負(fù)債的確認(rèn)以義務(wù)（交易或事項）的發(fā)生為依據(jù)，而不是以現(xiàn)金的收付為依據(jù)，政府舉借資金不是政府的收入，而屬于向債權(quán)人借入的資金，將來需要償還，可以直接體現(xiàn)出政府的負(fù)債。

傳統(tǒng)的政府會計（實際上是預(yù)算會計）通過預(yù)算會計信息來對預(yù)算實際執(zhí)行情況與法定預(yù)算進(jìn)行比較。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展變化，政府會計的目標(biāo)由原來主要服務(wù)于財政預(yù)算管理轉(zhuǎn)為同時兼顧受托責(zé)任觀和決策有用觀，純粹的預(yù)算會計系統(tǒng)已無法滿足報告受托責(zé)任和決策有用信息的雙重責(zé)任。在此背景下，財務(wù)會計系統(tǒng)由于既能報告預(yù)算執(zhí)行情況、政府財務(wù)狀況等的受托責(zé)任，又能反映政府償債能力等與債權(quán)人投資決策相關(guān)的信息而受到政府會計的青睞。

此外，如何從表內(nèi)列示到表外披露政府負(fù)債成為一個難點。我國還沒有建立起真正意義上的全口徑預(yù)算，政府的行動還沒有完全納入預(yù)算管理之內(nèi)，其中一些活動已產(chǎn)生了政府隱性負(fù)債和或有負(fù)債。隱性負(fù)債和或有負(fù)債由于不符合政府負(fù)債的定義和確認(rèn)條件，不能作為資產(chǎn)負(fù)債表項目，也缺乏相關(guān)報表或者附注予以披露，一旦這些負(fù)債成為現(xiàn)實負(fù)債，將會嚴(yán)重削弱政府的償債能力和財政的可持續(xù)性。

五、地方政府性債務(wù)風(fēng)險管控對策建議

我國市場化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，在此過程中公共服務(wù)所需的資金也不斷增加，而地方政府的財力十分有限，這種矛盾日益凸顯。因此，必須將短期應(yīng)對措施和長期制度建設(shè)同時兼顧，疏堵結(jié)合，從而改變地方政府過度依靠融資平臺公司變相舉借政府債務(wù)的方式，從根本上規(guī)范地方政府融資行為。

第一，建立我國現(xiàn)代債務(wù)預(yù)算管理體系。地方政府性債務(wù)收支情況是地方政府收支不可或缺的組成部分，如果在進(jìn)行債務(wù)預(yù)算的過程中忽視了地方政府性債務(wù)，則很難通過預(yù)算管理解決資金浪費、不規(guī)范使用等問題，所以必須完整地、統(tǒng)一地以及真實地計量地方政府性債務(wù)，并將其作為預(yù)算管理體系的一部分，接受人大和審計部門的監(jiān)管。地方政府性債務(wù)的預(yù)算管理不是僅在預(yù)算中反映債務(wù)的信息，也不是單純地在政府可支配財力中安排資金償還債務(wù),而是在明確界定地方政府償債義務(wù)與企業(yè)償債義務(wù)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步對政府債務(wù)融資強化預(yù)算硬約束。

第二，構(gòu)建地方政府PPP融資模式平臺。我國必須堅決制止地方政府違法違規(guī)融資的行為，必須對地方政府性債務(wù)實行規(guī)范管理，要疏堵結(jié)合，“開前門、堵后門、筑圍墻”。既要“開前門”，研究如何規(guī)范舉債、用債和還債，又要“堵后門”，研究如何創(chuàng)新融資機制、融資模式，消化解決歷史形成的存量債務(wù)?，F(xiàn)有研究認(rèn)為，PPP（政府和社會資本合作）模式能夠減輕政府的財政壓力，分散政府風(fēng)險，能夠?qū)⒄膽?zhàn)略規(guī)劃、市場監(jiān)管、公共服務(wù)與社會資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新有機結(jié)合在一起，有助于政府更好地履行公共職能，全面提升公共服務(wù)水平。PPP融資模式運作包括多個環(huán)節(jié)：首先，政府需要選擇合適的企業(yè)，確立合作項目之后成立運營項目的公司；然后，通過招標(biāo)為該合作項目融資，保證運作時有足夠的資金；最后，就是項目的具體運營過程，包括建設(shè)和管理、移交最終完成的項目，等等。隨著更多的社會資本參與到PPP模式整個周期的建設(shè)中，與政府共同確立建設(shè)項目、設(shè)計如何運營以及可行性分析等，提高了建設(shè)項目運營的效率，控制了項目投資的風(fēng)險，保證了建設(shè)項目各個主體的利益。由于PPP是全新的公共服務(wù)提供方式，既涉及政府和社會資本的經(jīng)濟效益，又涉及政府和公眾的公共利益，因此，政府有必要通過制定相關(guān)政策來推廣運用PPP模式，使更多的社會資本參與其中。

第三，健全地方政府性債務(wù)風(fēng)險度量方法。資產(chǎn)負(fù)債類指標(biāo)由于其存量性質(zhì)和對稱性特質(zhì)，在評價企業(yè)償債能力方面的有效性已經(jīng)得到了實踐的驗證。地方政府作為一個經(jīng)濟主體，也可以使用資產(chǎn)負(fù)債類指標(biāo)評價其償債能力，但地方政府又是一個公共機構(gòu)，在選用資產(chǎn)負(fù)債類指標(biāo)時必須關(guān)注其職能內(nèi)容和資產(chǎn)負(fù)債的構(gòu)成與企業(yè)的差異。在選擇用于評價地方政府償債能力的資產(chǎn)負(fù)債類指標(biāo)時應(yīng)遵循以下原則：（1）相關(guān)性原則。資產(chǎn)、負(fù)債在內(nèi)容上具有不對稱性，政府的資產(chǎn)并不能全部用于償還債務(wù)，只有一部分資產(chǎn)可以納入評價體系，但負(fù)債則要全部納入評價體系，否則就會影響評價結(jié)果的正確性和有效性。（2）相對穩(wěn)定性原則。如何實現(xiàn)穩(wěn)定性和靈活性的均衡是選擇資產(chǎn)負(fù)債類指標(biāo)時應(yīng)當(dāng)認(rèn)真考慮的問題。（3）可獲得性原則。在設(shè)計地方政府資產(chǎn)負(fù)債類指標(biāo)、評價地方政府償債能力時，應(yīng)當(dāng)以可獲得數(shù)據(jù)為依據(jù)。（4）預(yù)警性原則。通過設(shè)計具有預(yù)警作用的資產(chǎn)負(fù)債類指標(biāo)，建立地方政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制,向地方政府和市場及時傳遞有關(guān)地方政府性債務(wù)的結(jié)構(gòu)、規(guī)模、風(fēng)險和償債能力的信息和信號。

第四，建立地方政府性債務(wù)信息披露制度體系?！瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎?。為切實加強地方政府性債務(wù)管理，防范和化解財政風(fēng)險，中央政府應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)信息披露制度體系。一是完善地方政府性債務(wù)統(tǒng)計制度。中央政府應(yīng)統(tǒng)一規(guī)定地方政府性債務(wù)的定義、債務(wù)統(tǒng)計范圍、分類標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)計方法，對謊報債務(wù)和隱瞞債務(wù)的行為要嚴(yán)懲,同時建立加強披露金融行業(yè)數(shù)據(jù)統(tǒng)計和資本市場信息的制度。二是建立以政府財務(wù)報告為核心的地方政府性債務(wù)信息披露制度。對各種不同的債務(wù)類型進(jìn)行風(fēng)險評估和成因分析,建立透明的地方政府性債務(wù)內(nèi)部報告制度和外部信息披露制度，核心是政府財務(wù)報告。政府財務(wù)報告是指政府以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)，編制的綜合反映政府整體財務(wù)狀況、運行情況（含運行成本）和財政中長期可持續(xù)性的書面報告，它不同于現(xiàn)行的決算報告。在政府財務(wù)報告中，資產(chǎn)負(fù)債表是其主要構(gòu)成部分，可以全面反映政府在某一特定時點所擁有的資產(chǎn)和承擔(dān)的負(fù)債，包括政府性債務(wù)。三是建立地方政府性債務(wù)審計報告制度。審計報告是政府財務(wù)報告制度中不可或缺的重要組成部分，對于提高地方政府性債務(wù)的可信度具有保證作用。四是建立政府債券信用評級制度。在政府財務(wù)報告的基礎(chǔ)上，對地方政府按照新預(yù)算法發(fā)行的一般債券和專項債券進(jìn)行信用評級，對于約束地方政府的增量發(fā)債行為、降低地方政府的融資成本、降低地方政府償債風(fēng)險等能夠發(fā)揮重要作用。這四項制度中，當(dāng)前最重要的是建立政府財務(wù)報告制度，編制政府資產(chǎn)負(fù)債表。因此，深入推進(jìn)我國權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會計改革勢在必行，在政府現(xiàn)有預(yù)算會計體系的基礎(chǔ)上，建立起財務(wù)會計體系，實現(xiàn)“雙軌制”運行，為加強政府債務(wù)管理和強化對政府運行成本的約束發(fā)揮重要作用?！?/p>

（作者單位：東北財經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院）