●孫麗華

我國(guó)地方政府性債務(wù)管理的風(fēng)險(xiǎn)管控

●孫麗華

一、引言

2014年9月21日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)），從指導(dǎo)思想、基本原則、加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制、對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行規(guī)模控制和預(yù)算管理、控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、完善配套制度、妥善處理存量債務(wù)和在建項(xiàng)目后續(xù)融資、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)等多個(gè)方面對(duì)加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理提出要求，作出了部署。如何識(shí)別和控制地方政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)何種機(jī)制對(duì)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范，這將是本文重點(diǎn)研究的問(wèn)題。

二、地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的理論基礎(chǔ)

劉尚希（2004）以“公共風(fēng)險(xiǎn)”為邏輯出發(fā)點(diǎn)，認(rèn)為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不僅是技術(shù)性問(wèn)題，而且是社會(huì)問(wèn)題。劉尚希從政府掌控的公共資源和承擔(dān)的公共支出責(zé)任兩方面對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，并結(jié)合政府資產(chǎn)存量和收支流量評(píng)估政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，從經(jīng)濟(jì)運(yùn)行角度對(duì)基礎(chǔ)教育欠賬等帶來(lái)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)得出的趨勢(shì)性判斷財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)有擴(kuò)大趨勢(shì)。劉尚希提出，想要化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，可以通過(guò)控制公共風(fēng)險(xiǎn)、建立相關(guān)管理機(jī)制、增強(qiáng)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力、及時(shí)反映財(cái)政應(yīng)急等多種方式。

財(cái)政分權(quán)理論認(rèn)為，由多層級(jí)的政府體系對(duì)公共品供給負(fù)責(zé)與由單一的中央政府對(duì)所有公共支出負(fù)責(zé)相比，前者更有效率。世界銀行（2004）通過(guò)以下幾個(gè)理由支持地方政府的債務(wù)融資行為：①只通過(guò)稅收為公共建設(shè)項(xiàng)目融資的做法并不符合代際公平的原則；②通過(guò)債務(wù)融資為公共建設(shè)提供資金成本更低，進(jìn)而運(yùn)營(yíng)起來(lái)消耗的資源會(huì)更少；③債務(wù)融資能夠幫助地方政府將暫時(shí)性收支缺口平滑化；④債務(wù)融資有利于強(qiáng)化對(duì)地方政府的問(wèn)責(zé)和約束機(jī)制。

現(xiàn)階段，阻礙我國(guó)地方政府性債務(wù)發(fā)展的一大問(wèn)題就是缺乏統(tǒng)計(jì)債務(wù)規(guī)模的機(jī)構(gòu)，同時(shí)各地投融資平臺(tái)逐漸呈現(xiàn)出隱蔽化與多樣化的趨勢(shì),地方政府性債務(wù)規(guī)模大小和類型性質(zhì)一直存在爭(zhēng)議。因此，目前地方政府性債務(wù)管理的當(dāng)務(wù)之急是確保債務(wù)信息的準(zhǔn)確與公開(kāi),為此必須結(jié)合各地實(shí)際情況構(gòu)建科學(xué)合理的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)與可比口徑。除此之外,還應(yīng)定期對(duì)地方政府性債務(wù)進(jìn)行清查、統(tǒng)計(jì)和全面核算，充分而準(zhǔn)確地掌握地方政府性債務(wù)的類型、規(guī)模、結(jié)構(gòu)等核心信息，并在此基礎(chǔ)上判斷地方政府的償債能力。

三、基于融資模式視角下地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別分析

基于融資模式視角下的地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別主要可以從以下三個(gè)方面來(lái)進(jìn)行分析：

第一，地方政府性債務(wù)類別邊界不清。企業(yè)的義務(wù)履行以法律和契約為邊界，而政府所承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任不僅源于法律和契約的要求，更由于政治上的壓力、道義上的支持和公眾的期望而變得更加廣泛。這種義務(wù)和責(zé)任的廣泛性，導(dǎo)致政府性債務(wù)邊界具有模糊性和不確定性。

第二，地方政府性債務(wù)融資平臺(tái)不規(guī)范。自2008年城投債開(kāi)閘以來(lái),地方融資平臺(tái)公司不斷冒出,政府的融資平臺(tái)公司常常面臨著債務(wù)較多、債務(wù)管理缺乏合理性、無(wú)法實(shí)現(xiàn)較高盈利等問(wèn)題。大量“將新借款用于償還舊債務(wù)”的情況以及大量到期未償還的債務(wù)屢見(jiàn)不鮮。政府融資平臺(tái)公司舉債得到的資金通常用于周期很長(zhǎng)的公益性項(xiàng)目投資，這就造成地方融資平臺(tái)公司能夠用來(lái)進(jìn)行盈利活動(dòng)的資金越來(lái)越少，相關(guān)的資金流越來(lái)越有限，從而很可能無(wú)法及時(shí)償還到期債務(wù)。

第三，地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)難以識(shí)別。由于地方政府缺乏合理的融資機(jī)制，使得要想融到一定的資金，政府必須付出較高的成本。同樣，相關(guān)的融資行為也缺乏合法性，因此，我國(guó)仍未建立起完整的地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和控制系統(tǒng)，風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有可信賴的控制預(yù)期比風(fēng)險(xiǎn)本身更加可怕。目前地方政府隱性借債的方式花樣百出,但不管通過(guò)哪種方式進(jìn)行變相舉債,最終的償還責(zé)任還是會(huì)落到地方政府的身上,從而使得財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)愈加積聚。

四、地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成因分析

地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生是多重原因共同作用的結(jié)果，本文將從以下五個(gè)方面進(jìn)行分析：

第一，地方政府性債務(wù)預(yù)算業(yè)務(wù)不健全。目前我國(guó)還沒(méi)有專門針對(duì)金融機(jī)構(gòu)提供政府性融資的法律法規(guī)，新《預(yù)算法》和《擔(dān)保法》僅僅規(guī)定了地方政府如何發(fā)行債券、如何提供擔(dān)保以及怎樣應(yīng)對(duì)預(yù)算赤字等。一些金融機(jī)構(gòu)提供政府性融資的積極性很高，這使得地方政府性債務(wù)不斷累積，而現(xiàn)行法律缺乏對(duì)地方政府違法違規(guī)融資糾錯(cuò)和懲罰的必要內(nèi)容。

第二，地方政府事權(quán)和支出責(zé)任不匹配。目前政府間債務(wù)管理權(quán)限劃分不夠明確，地方政府舉債缺乏必要的上級(jí)約束和監(jiān)督，地方政府性債務(wù)的管理體制不夠健全。同時(shí)，事權(quán)與支出責(zé)任不匹配，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，地方政府面臨的巨大資金缺口未能從體制上予以解決。不僅如此，雖然中央財(cái)政近年來(lái)加大了向下轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和力度,但是由于體制不夠規(guī)范,省級(jí)以下政府的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和力度都不夠,難以解決資金匱乏的問(wèn)題。

第三，地方政府融資模式體系不完善。作為單一制國(guó)家，我國(guó)政策大多由中央政府統(tǒng)一制定，中央各部門都有制定和組織實(shí)施相關(guān)政策的權(quán)限。由于各地情況千差萬(wàn)別，政策要求的統(tǒng)一性與各地執(zhí)行政策的財(cái)政能力的差異性往往存在矛盾。另外，由于地方政府在舉債環(huán)節(jié)中的管理不到位，一方面增加了財(cái)政支出的負(fù)擔(dān)，另一方面導(dǎo)致項(xiàng)目收益不能達(dá)到預(yù)期，這就使得地方政府性債務(wù)越積越多。債務(wù)規(guī)模大、或有債務(wù)多、償還機(jī)制缺陷明顯、缺乏統(tǒng)一口徑、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警應(yīng)對(duì)債務(wù)隱性化等都進(jìn)一步加大了融資風(fēng)險(xiǎn)。

第四，地方政府融資決策體系不合理。首先，缺乏相應(yīng)的機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府性債務(wù)進(jìn)行有效的管理。雖然中央層面明確了財(cái)政部統(tǒng)管地方政府性債務(wù)，但地方層面還沒(méi)有制度明確由財(cái)政部門來(lái)統(tǒng)管，“條塊分割、多頭管理”，從而難以對(duì)債務(wù)規(guī)模進(jìn)行必要的控制。其次，缺乏應(yīng)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效手段。在對(duì)應(yīng)對(duì)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行分析后，容易看出相關(guān)的研究還不夠充分，仍然只在表面下功夫。

第五，地方政府性債務(wù)會(huì)計(jì)核算不科學(xué)。現(xiàn)階段，財(cái)政界普遍使用Polackova在1998年提出的對(duì)政府負(fù)債的分類，他認(rèn)為，政府負(fù)債可以劃分為四類，并將該四類政府負(fù)債歸入“財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣”中。然而，會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)無(wú)法將所有信息包含其中。出于成本效益的考量，一些對(duì)于利益相關(guān)者來(lái)說(shuō)更為重要的信息被排除在會(huì)計(jì)學(xué)的負(fù)債定義之外，很明顯，這不利于防控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。但是財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)是專門記錄和反映企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)情況的，是專門將財(cái)務(wù)活動(dòng)報(bào)告給信息使用者的 （葛家澍，2003），政府領(lǐng)域的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)也應(yīng)如此。

同時(shí)，隱性負(fù)債與或有負(fù)債發(fā)生的可能性難以確定。國(guó)際公共部門會(huì)計(jì)準(zhǔn)則對(duì)如何確認(rèn)政府負(fù)債作出了明確限定：一是相關(guān)經(jīng)濟(jì)利益流出企業(yè)的可能性很大；二是流出的經(jīng)濟(jì)利益可以通過(guò)準(zhǔn)確的金額來(lái)計(jì)量。也正是由于第一條的限定，能否在表內(nèi)列示隱性負(fù)債和或有負(fù)債還有很大爭(zhēng)議，確認(rèn)基礎(chǔ)難以選擇。作為政府負(fù)債的確認(rèn)基礎(chǔ)，收付實(shí)現(xiàn)制與權(quán)責(zé)發(fā)生制的本質(zhì)區(qū)別在于：收付實(shí)現(xiàn)制下，政府負(fù)債的確認(rèn)以現(xiàn)金的收付為依據(jù)，政府收到舉借的資金時(shí)確認(rèn)為收入，支付資金償還債務(wù)時(shí)確認(rèn)為支出，無(wú)法體現(xiàn)政府的負(fù)債，在實(shí)際工作中，政府的債務(wù)主要依賴統(tǒng)計(jì)手段取得；而權(quán)責(zé)發(fā)生制下，政府負(fù)債的確認(rèn)以義務(wù)（交易或事項(xiàng)）的發(fā)生為依據(jù)，而不是以現(xiàn)金的收付為依據(jù)，政府舉借資金不是政府的收入，而屬于向債權(quán)人借入的資金，將來(lái)需要償還，可以直接體現(xiàn)出政府的負(fù)債。

傳統(tǒng)的政府會(huì)計(jì)（實(shí)際上是預(yù)算會(huì)計(jì)）通過(guò)預(yù)算會(huì)計(jì)信息來(lái)對(duì)預(yù)算實(shí)際執(zhí)行情況與法定預(yù)算進(jìn)行比較。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變化，政府會(huì)計(jì)的目標(biāo)由原來(lái)主要服務(wù)于財(cái)政預(yù)算管理轉(zhuǎn)為同時(shí)兼顧受托責(zé)任觀和決策有用觀，純粹的預(yù)算會(huì)計(jì)系統(tǒng)已無(wú)法滿足報(bào)告受托責(zé)任和決策有用信息的雙重責(zé)任。在此背景下，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)系統(tǒng)由于既能報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況、政府財(cái)務(wù)狀況等的受托責(zé)任，又能反映政府償債能力等與債權(quán)人投資決策相關(guān)的信息而受到政府會(huì)計(jì)的青睞。

此外，如何從表內(nèi)列示到表外披露政府負(fù)債成為一個(gè)難點(diǎn)。我國(guó)還沒(méi)有建立起真正意義上的全口徑預(yù)算，政府的行動(dòng)還沒(méi)有完全納入預(yù)算管理之內(nèi)，其中一些活動(dòng)已產(chǎn)生了政府隱性負(fù)債和或有負(fù)債。隱性負(fù)債和或有負(fù)債由于不符合政府負(fù)債的定義和確認(rèn)條件，不能作為資產(chǎn)負(fù)債表項(xiàng)目，也缺乏相關(guān)報(bào)表或者附注予以披露，一旦這些負(fù)債成為現(xiàn)實(shí)負(fù)債，將會(huì)嚴(yán)重削弱政府的償債能力和財(cái)政的可持續(xù)性。

五、地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控對(duì)策建議

我國(guó)市場(chǎng)化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，在此過(guò)程中公共服務(wù)所需的資金也不斷增加，而地方政府的財(cái)力十分有限，這種矛盾日益凸顯。因此，必須將短期應(yīng)對(duì)措施和長(zhǎng)期制度建設(shè)同時(shí)兼顧，疏堵結(jié)合，從而改變地方政府過(guò)度依靠融資平臺(tái)公司變相舉借政府債務(wù)的方式，從根本上規(guī)范地方政府融資行為。

第一，建立我國(guó)現(xiàn)代債務(wù)預(yù)算管理體系。地方政府性債務(wù)收支情況是地方政府收支不可或缺的組成部分，如果在進(jìn)行債務(wù)預(yù)算的過(guò)程中忽視了地方政府性債務(wù)，則很難通過(guò)預(yù)算管理解決資金浪費(fèi)、不規(guī)范使用等問(wèn)題，所以必須完整地、統(tǒng)一地以及真實(shí)地計(jì)量地方政府性債務(wù)，并將其作為預(yù)算管理體系的一部分，接受人大和審計(jì)部門的監(jiān)管。地方政府性債務(wù)的預(yù)算管理不是僅在預(yù)算中反映債務(wù)的信息，也不是單純地在政府可支配財(cái)力中安排資金償還債務(wù),而是在明確界定地方政府償債義務(wù)與企業(yè)償債義務(wù)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步對(duì)政府債務(wù)融資強(qiáng)化預(yù)算硬約束。

第二，構(gòu)建地方政府PPP融資模式平臺(tái)。我國(guó)必須堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)融資的行為，必須對(duì)地方政府性債務(wù)實(shí)行規(guī)范管理，要疏堵結(jié)合，“開(kāi)前門、堵后門、筑圍墻”。既要“開(kāi)前門”，研究如何規(guī)范舉債、用債和還債，又要“堵后門”，研究如何創(chuàng)新融資機(jī)制、融資模式，消化解決歷史形成的存量債務(wù)?，F(xiàn)有研究認(rèn)為，PPP（政府和社會(huì)資本合作）模式能夠減輕政府的財(cái)政壓力，分散政府風(fēng)險(xiǎn)，能夠?qū)⒄膽?zhàn)略規(guī)劃、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)與社會(huì)資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合在一起，有助于政府更好地履行公共職能，全面提升公共服務(wù)水平。PPP融資模式運(yùn)作包括多個(gè)環(huán)節(jié)：首先，政府需要選擇合適的企業(yè)，確立合作項(xiàng)目之后成立運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目的公司；然后，通過(guò)招標(biāo)為該合作項(xiàng)目融資，保證運(yùn)作時(shí)有足夠的資金；最后，就是項(xiàng)目的具體運(yùn)營(yíng)過(guò)程，包括建設(shè)和管理、移交最終完成的項(xiàng)目，等等。隨著更多的社會(huì)資本參與到PPP模式整個(gè)周期的建設(shè)中，與政府共同確立建設(shè)項(xiàng)目、設(shè)計(jì)如何運(yùn)營(yíng)以及可行性分析等，提高了建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的效率，控制了項(xiàng)目投資的風(fēng)險(xiǎn)，保證了建設(shè)項(xiàng)目各個(gè)主體的利益。由于PPP是全新的公共服務(wù)提供方式，既涉及政府和社會(huì)資本的經(jīng)濟(jì)效益，又涉及政府和公眾的公共利益，因此，政府有必要通過(guò)制定相關(guān)政策來(lái)推廣運(yùn)用PPP模式，使更多的社會(huì)資本參與其中。

第三，健全地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)度量方法。資產(chǎn)負(fù)債類指標(biāo)由于其存量性質(zhì)和對(duì)稱性特質(zhì)，在評(píng)價(jià)企業(yè)償債能力方面的有效性已經(jīng)得到了實(shí)踐的驗(yàn)證。地方政府作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體，也可以使用資產(chǎn)負(fù)債類指標(biāo)評(píng)價(jià)其償債能力，但地方政府又是一個(gè)公共機(jī)構(gòu)，在選用資產(chǎn)負(fù)債類指標(biāo)時(shí)必須關(guān)注其職能內(nèi)容和資產(chǎn)負(fù)債的構(gòu)成與企業(yè)的差異。在選擇用于評(píng)價(jià)地方政府償債能力的資產(chǎn)負(fù)債類指標(biāo)時(shí)應(yīng)遵循以下原則：（1）相關(guān)性原則。資產(chǎn)、負(fù)債在內(nèi)容上具有不對(duì)稱性，政府的資產(chǎn)并不能全部用于償還債務(wù)，只有一部分資產(chǎn)可以納入評(píng)價(jià)體系，但負(fù)債則要全部納入評(píng)價(jià)體系，否則就會(huì)影響評(píng)價(jià)結(jié)果的正確性和有效性。（2）相對(duì)穩(wěn)定性原則。如何實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定性和靈活性的均衡是選擇資產(chǎn)負(fù)債類指標(biāo)時(shí)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真考慮的問(wèn)題。（3）可獲得性原則。在設(shè)計(jì)地方政府資產(chǎn)負(fù)債類指標(biāo)、評(píng)價(jià)地方政府償債能力時(shí)，應(yīng)當(dāng)以可獲得數(shù)據(jù)為依據(jù)。（4）預(yù)警性原則。通過(guò)設(shè)計(jì)具有預(yù)警作用的資產(chǎn)負(fù)債類指標(biāo)，建立地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制,向地方政府和市場(chǎng)及時(shí)傳遞有關(guān)地方政府性債務(wù)的結(jié)構(gòu)、規(guī)模、風(fēng)險(xiǎn)和償債能力的信息和信號(hào)。

第四，建立地方政府性債務(wù)信息披露制度體系?！瓣?yáng)光是最好的防腐劑”。為切實(shí)加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，中央政府應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)信息披露制度體系。一是完善地方政府性債務(wù)統(tǒng)計(jì)制度。中央政府應(yīng)統(tǒng)一規(guī)定地方政府性債務(wù)的定義、債務(wù)統(tǒng)計(jì)范圍、分類標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)計(jì)方法，對(duì)謊報(bào)債務(wù)和隱瞞債務(wù)的行為要嚴(yán)懲,同時(shí)建立加強(qiáng)披露金融行業(yè)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和資本市場(chǎng)信息的制度。二是建立以政府財(cái)務(wù)報(bào)告為核心的地方政府性債務(wù)信息披露制度。對(duì)各種不同的債務(wù)類型進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和成因分析,建立透明的地方政府性債務(wù)內(nèi)部報(bào)告制度和外部信息披露制度，核心是政府財(cái)務(wù)報(bào)告。政府財(cái)務(wù)報(bào)告是指政府以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)，編制的綜合反映政府整體財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行情況（含運(yùn)行成本）和財(cái)政中長(zhǎng)期可持續(xù)性的書(shū)面報(bào)告，它不同于現(xiàn)行的決算報(bào)告。在政府財(cái)務(wù)報(bào)告中，資產(chǎn)負(fù)債表是其主要構(gòu)成部分，可以全面反映政府在某一特定時(shí)點(diǎn)所擁有的資產(chǎn)和承擔(dān)的負(fù)債，包括政府性債務(wù)。三是建立地方政府性債務(wù)審計(jì)報(bào)告制度。審計(jì)報(bào)告是政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度中不可或缺的重要組成部分，對(duì)于提高地方政府性債務(wù)的可信度具有保證作用。四是建立政府債券信用評(píng)級(jí)制度。在政府財(cái)務(wù)報(bào)告的基礎(chǔ)上，對(duì)地方政府按照新預(yù)算法發(fā)行的一般債券和專項(xiàng)債券進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，對(duì)于約束地方政府的增量發(fā)債行為、降低地方政府的融資成本、降低地方政府償債風(fēng)險(xiǎn)等能夠發(fā)揮重要作用。這四項(xiàng)制度中，當(dāng)前最重要的是建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度，編制政府資產(chǎn)負(fù)債表。因此，深入推進(jìn)我國(guó)權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會(huì)計(jì)改革勢(shì)在必行，在政府現(xiàn)有預(yù)算會(huì)計(jì)體系的基礎(chǔ)上，建立起財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)體系，實(shí)現(xiàn)“雙軌制”運(yùn)行，為加強(qiáng)政府債務(wù)管理和強(qiáng)化對(duì)政府運(yùn)行成本的約束發(fā)揮重要作用。■

（作者單位：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院）