●孫麗華

我國地方政府性債務管理的風險管控

●孫麗華

一、引言

2014年9月21日，國務院發(fā)布了《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號），從指導思想、基本原則、加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制、對地方政府債務實行規(guī)?？刂坪皖A算管理、控制和化解地方政府性債務風險、完善配套制度、妥善處理存量債務和在建項目后續(xù)融資、加強組織領導等多個方面對加強地方政府性債務管理提出要求，作出了部署。如何識別和控制地方政府性債務的風險，通過何種機制對地方政府性債務風險進行防范，這將是本文重點研究的問題。

二、地方政府性債務風險管理的理論基礎

劉尚希（2004）以“公共風險”為邏輯出發(fā)點，認為財政風險不僅是技術性問題，而且是社會問題。劉尚希從政府掌控的公共資源和承擔的公共支出責任兩方面對財政風險進行評估，并結合政府資產存量和收支流量評估政府債務風險，從經濟運行角度對基礎教育欠賬等帶來的財政風險得出的趨勢性判斷財政風險有擴大趨勢。劉尚希提出，想要化解財政風險，可以通過控制公共風險、建立相關管理機制、增強應對風險的能力、及時反映財政應急等多種方式。

財政分權理論認為，由多層級的政府體系對公共品供給負責與由單一的中央政府對所有公共支出負責相比，前者更有效率。世界銀行（2004）通過以下幾個理由支持地方政府的債務融資行為：①只通過稅收為公共建設項目融資的做法并不符合代際公平的原則；②通過債務融資為公共建設提供資金成本更低，進而運營起來消耗的資源會更少；③債務融資能夠幫助地方政府將暫時性收支缺口平滑化；④債務融資有利于強化對地方政府的問責和約束機制。

現階段，阻礙我國地方政府性債務發(fā)展的一大問題就是缺乏統計債務規(guī)模的機構，同時各地投融資平臺逐漸呈現出隱蔽化與多樣化的趨勢,地方政府性債務規(guī)模大小和類型性質一直存在爭議。因此，目前地方政府性債務管理的當務之急是確保債務信息的準確與公開,為此必須結合各地實際情況構建科學合理的統計標準與可比口徑。除此之外,還應定期對地方政府性債務進行清查、統計和全面核算，充分而準確地掌握地方政府性債務的類型、規(guī)模、結構等核心信息，并在此基礎上判斷地方政府的償債能力。

三、基于融資模式視角下地方政府性債務風險識別分析

基于融資模式視角下的地方政府性債務風險識別主要可以從以下三個方面來進行分析：

第一，地方政府性債務類別邊界不清。企業(yè)的義務履行以法律和契約為邊界，而政府所承擔的義務和責任不僅源于法律和契約的要求，更由于政治上的壓力、道義上的支持和公眾的期望而變得更加廣泛。這種義務和責任的廣泛性，導致政府性債務邊界具有模糊性和不確定性。

第二，地方政府性債務融資平臺不規(guī)范。自2008年城投債開閘以來,地方融資平臺公司不斷冒出,政府的融資平臺公司常常面臨著債務較多、債務管理缺乏合理性、無法實現較高盈利等問題。大量“將新借款用于償還舊債務”的情況以及大量到期未償還的債務屢見不鮮。政府融資平臺公司舉債得到的資金通常用于周期很長的公益性項目投資，這就造成地方融資平臺公司能夠用來進行盈利活動的資金越來越少，相關的資金流越來越有限，從而很可能無法及時償還到期債務。

第三，地方政府性債務風險難以識別。由于地方政府缺乏合理的融資機制，使得要想融到一定的資金，政府必須付出較高的成本。同樣，相關的融資行為也缺乏合法性，因此，我國仍未建立起完整的地方政府性債務風險預警和控制系統，風險沒有可信賴的控制預期比風險本身更加可怕。目前地方政府隱性借債的方式花樣百出,但不管通過哪種方式進行變相舉債,最終的償還責任還是會落到地方政府的身上,從而使得財政風險愈加積聚。

四、地方政府性債務風險成因分析

地方政府性債務風險的產生是多重原因共同作用的結果，本文將從以下五個方面進行分析：

第一，地方政府性債務預算業(yè)務不健全。目前我國還沒有專門針對金融機構提供政府性融資的法律法規(guī)，新《預算法》和《擔保法》僅僅規(guī)定了地方政府如何發(fā)行債券、如何提供擔保以及怎樣應對預算赤字等。一些金融機構提供政府性融資的積極性很高，這使得地方政府性債務不斷累積，而現行法律缺乏對地方政府違法違規(guī)融資糾錯和懲罰的必要內容。

第二，地方政府事權和支出責任不匹配。目前政府間債務管理權限劃分不夠明確，地方政府舉債缺乏必要的上級約束和監(jiān)督，地方政府性債務的管理體制不夠健全。同時，事權與支出責任不匹配，在推進城鎮(zhèn)化過程中，地方政府面臨的巨大資金缺口未能從體制上予以解決。不僅如此，雖然中央財政近年來加大了向下轉移支付的規(guī)模和力度,但是由于體制不夠規(guī)范,省級以下政府的轉移支付規(guī)模和力度都不夠,難以解決資金匱乏的問題。

第三，地方政府融資模式體系不完善。作為單一制國家，我國政策大多由中央政府統一制定，中央各部門都有制定和組織實施相關政策的權限。由于各地情況千差萬別，政策要求的統一性與各地執(zhí)行政策的財政能力的差異性往往存在矛盾。另外，由于地方政府在舉債環(huán)節(jié)中的管理不到位，一方面增加了財政支出的負擔，另一方面導致項目收益不能達到預期，這就使得地方政府性債務越積越多。債務規(guī)模大、或有債務多、償還機制缺陷明顯、缺乏統一口徑、風險預警應對債務隱性化等都進一步加大了融資風險。

第四，地方政府融資決策體系不合理。首先，缺乏相應的機構對地方政府性債務進行有效的管理。雖然中央層面明確了財政部統管地方政府性債務，但地方層面還沒有制度明確由財政部門來統管，“條塊分割、多頭管理”，從而難以對債務規(guī)模進行必要的控制。其次，缺乏應對地方政府債務風險的有效手段。在對應對地方政府性債務風險的相關文獻進行分析后，容易看出相關的研究還不夠充分，仍然只在表面下功夫。

第五，地方政府性債務會計核算不科學。現階段，財政界普遍使用Polackova在1998年提出的對政府負債的分類，他認為，政府負債可以劃分為四類，并將該四類政府負債歸入“財政風險矩陣”中。然而，會計信息系統無法將所有信息包含其中。出于成本效益的考量，一些對于利益相關者來說更為重要的信息被排除在會計學的負債定義之外，很明顯，這不利于防控財政風險。但是財務會計是專門記錄和反映企業(yè)日常經營情況的，是專門將財務活動報告給信息使用者的 （葛家澍，2003），政府領域的財務會計也應如此。

同時，隱性負債與或有負債發(fā)生的可能性難以確定。國際公共部門會計準則對如何確認政府負債作出了明確限定：一是相關經濟利益流出企業(yè)的可能性很大；二是流出的經濟利益可以通過準確的金額來計量。也正是由于第一條的限定，能否在表內列示隱性負債和或有負債還有很大爭議，確認基礎難以選擇。作為政府負債的確認基礎，收付實現制與權責發(fā)生制的本質區(qū)別在于：收付實現制下，政府負債的確認以現金的收付為依據，政府收到舉借的資金時確認為收入，支付資金償還債務時確認為支出，無法體現政府的負債，在實際工作中，政府的債務主要依賴統計手段取得；而權責發(fā)生制下，政府負債的確認以義務（交易或事項）的發(fā)生為依據，而不是以現金的收付為依據，政府舉借資金不是政府的收入，而屬于向債權人借入的資金，將來需要償還，可以直接體現出政府的負債。

傳統的政府會計（實際上是預算會計）通過預算會計信息來對預算實際執(zhí)行情況與法定預算進行比較。隨著經濟社會的發(fā)展變化，政府會計的目標由原來主要服務于財政預算管理轉為同時兼顧受托責任觀和決策有用觀，純粹的預算會計系統已無法滿足報告受托責任和決策有用信息的雙重責任。在此背景下，財務會計系統由于既能報告預算執(zhí)行情況、政府財務狀況等的受托責任，又能反映政府償債能力等與債權人投資決策相關的信息而受到政府會計的青睞。

此外，如何從表內列示到表外披露政府負債成為一個難點。我國還沒有建立起真正意義上的全口徑預算，政府的行動還沒有完全納入預算管理之內，其中一些活動已產生了政府隱性負債和或有負債。隱性負債和或有負債由于不符合政府負債的定義和確認條件，不能作為資產負債表項目，也缺乏相關報表或者附注予以披露，一旦這些負債成為現實負債，將會嚴重削弱政府的償債能力和財政的可持續(xù)性。

五、地方政府性債務風險管控對策建議

我國市場化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程不斷加快，在此過程中公共服務所需的資金也不斷增加，而地方政府的財力十分有限，這種矛盾日益凸顯。因此，必須將短期應對措施和長期制度建設同時兼顧，疏堵結合，從而改變地方政府過度依靠融資平臺公司變相舉借政府債務的方式，從根本上規(guī)范地方政府融資行為。

第一，建立我國現代債務預算管理體系。地方政府性債務收支情況是地方政府收支不可或缺的組成部分，如果在進行債務預算的過程中忽視了地方政府性債務，則很難通過預算管理解決資金浪費、不規(guī)范使用等問題，所以必須完整地、統一地以及真實地計量地方政府性債務，并將其作為預算管理體系的一部分，接受人大和審計部門的監(jiān)管。地方政府性債務的預算管理不是僅在預算中反映債務的信息，也不是單純地在政府可支配財力中安排資金償還債務,而是在明確界定地方政府償債義務與企業(yè)償債義務的基礎上，進一步對政府債務融資強化預算硬約束。

第二，構建地方政府PPP融資模式平臺。我國必須堅決制止地方政府違法違規(guī)融資的行為，必須對地方政府性債務實行規(guī)范管理，要疏堵結合，“開前門、堵后門、筑圍墻”。既要“開前門”，研究如何規(guī)范舉債、用債和還債，又要“堵后門”，研究如何創(chuàng)新融資機制、融資模式，消化解決歷史形成的存量債務。現有研究認為，PPP（政府和社會資本合作）模式能夠減輕政府的財政壓力，分散政府風險，能夠將政府的戰(zhàn)略規(guī)劃、市場監(jiān)管、公共服務與社會資本的管理效率、技術創(chuàng)新有機結合在一起，有助于政府更好地履行公共職能，全面提升公共服務水平。PPP融資模式運作包括多個環(huán)節(jié)：首先，政府需要選擇合適的企業(yè)，確立合作項目之后成立運營項目的公司；然后，通過招標為該合作項目融資，保證運作時有足夠的資金；最后，就是項目的具體運營過程，包括建設和管理、移交最終完成的項目，等等。隨著更多的社會資本參與到PPP模式整個周期的建設中，與政府共同確立建設項目、設計如何運營以及可行性分析等，提高了建設項目運營的效率，控制了項目投資的風險，保證了建設項目各個主體的利益。由于PPP是全新的公共服務提供方式，既涉及政府和社會資本的經濟效益，又涉及政府和公眾的公共利益，因此，政府有必要通過制定相關政策來推廣運用PPP模式，使更多的社會資本參與其中。

第三，健全地方政府性債務風險度量方法。資產負債類指標由于其存量性質和對稱性特質，在評價企業(yè)償債能力方面的有效性已經得到了實踐的驗證。地方政府作為一個經濟主體，也可以使用資產負債類指標評價其償債能力，但地方政府又是一個公共機構，在選用資產負債類指標時必須關注其職能內容和資產負債的構成與企業(yè)的差異。在選擇用于評價地方政府償債能力的資產負債類指標時應遵循以下原則：（1）相關性原則。資產、負債在內容上具有不對稱性，政府的資產并不能全部用于償還債務，只有一部分資產可以納入評價體系，但負債則要全部納入評價體系，否則就會影響評價結果的正確性和有效性。（2）相對穩(wěn)定性原則。如何實現穩(wěn)定性和靈活性的均衡是選擇資產負債類指標時應當認真考慮的問題。（3）可獲得性原則。在設計地方政府資產負債類指標、評價地方政府償債能力時，應當以可獲得數據為依據。（4）預警性原則。通過設計具有預警作用的資產負債類指標，建立地方政府性債務風險預警機制,向地方政府和市場及時傳遞有關地方政府性債務的結構、規(guī)模、風險和償債能力的信息和信號。

第四，建立地方政府性債務信息披露制度體系?！瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎?。為切實加強地方政府性債務管理，防范和化解財政風險，中央政府應當建立統一的地方政府性債務信息披露制度體系。一是完善地方政府性債務統計制度。中央政府應統一規(guī)定地方政府性債務的定義、債務統計范圍、分類標準、統計方法，對謊報債務和隱瞞債務的行為要嚴懲,同時建立加強披露金融行業(yè)數據統計和資本市場信息的制度。二是建立以政府財務報告為核心的地方政府性債務信息披露制度。對各種不同的債務類型進行風險評估和成因分析,建立透明的地方政府性債務內部報告制度和外部信息披露制度，核心是政府財務報告。政府財務報告是指政府以權責發(fā)生制為基礎，編制的綜合反映政府整體財務狀況、運行情況（含運行成本）和財政中長期可持續(xù)性的書面報告，它不同于現行的決算報告。在政府財務報告中，資產負債表是其主要構成部分，可以全面反映政府在某一特定時點所擁有的資產和承擔的負債，包括政府性債務。三是建立地方政府性債務審計報告制度。審計報告是政府財務報告制度中不可或缺的重要組成部分，對于提高地方政府性債務的可信度具有保證作用。四是建立政府債券信用評級制度。在政府財務報告的基礎上，對地方政府按照新預算法發(fā)行的一般債券和專項債券進行信用評級，對于約束地方政府的增量發(fā)債行為、降低地方政府的融資成本、降低地方政府償債風險等能夠發(fā)揮重要作用。這四項制度中，當前最重要的是建立政府財務報告制度，編制政府資產負債表。因此，深入推進我國權責發(fā)生制政府會計改革勢在必行，在政府現有預算會計體系的基礎上，建立起財務會計體系，實現“雙軌制”運行，為加強政府債務管理和強化對政府運行成本的約束發(fā)揮重要作用?！?/p>

（作者單位：東北財經大學金融學院）