●黃德祥

鄉(xiāng)村財政資金監(jiān)管存在的問題與對策
——以湖南省冷水江市為例

●黃德祥

冷水江市地處湖南省腹地，下轄7鎮(zhèn)5鄉(xiāng)4個街道辦事處，共有153個村、40個居委會、18個社區(qū)，共設(shè)16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦財政所，核定編制72人，實(shí)際在崗人數(shù)56人。該市于2012年將國庫集中收付制度延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所全部收入直達(dá)市級財政國庫，所有支出實(shí)行財政直接支付或授權(quán)支付；對村級財務(wù)實(shí)行了“村賬鄉(xiāng)管”；對惠農(nóng)補(bǔ)貼基本上實(shí)行 “一卡通”發(fā)放。應(yīng)該說，該市在加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管方面做得比較好，但從深層次調(diào)查，鄉(xiāng)村特別是村級財政資金監(jiān)管方面還存在一些問題，亟待進(jìn)一步加強(qiáng)。

一、鄉(xiāng)村財政資金監(jiān)管存在的問題

據(jù)調(diào)查顯示，目前鄉(xiāng)村財政資金監(jiān)管存在的主要問題包括基層監(jiān)管隊(duì)伍有待加強(qiáng)，村級財務(wù)制度不健全，鄉(xiāng)村資金監(jiān)管不到位，村級項(xiàng)目資金管理不規(guī)范。

（一）基層監(jiān)管隊(duì)伍有待加強(qiáng)

全市16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦財政所，核定編制72人，實(shí)際在崗只有56個，人員隊(duì)伍不足，每個財政所最多的4人，最少的只有3個，而且有一部分人員沒有經(jīng)過系統(tǒng)的專業(yè)學(xué)習(xí)，業(yè)務(wù)素質(zhì)、政策水平不高，與基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政繁雜的業(yè)務(wù)工作不相適應(yīng)，更無暇顧及每筆項(xiàng)目資金的嚴(yán)格審核監(jiān)管；村級財務(wù)人員包括報賬員、理財小組人員變動頻繁（一般二、三年一更換），且沒有經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)學(xué)習(xí)，有的人員沒有取得會計從業(yè)資格，業(yè)務(wù)素質(zhì)較低，特別是還有少數(shù)人工作原則性不強(qiáng)，法制觀念淡薄，容易形成資金管理漏洞。

（二）村級財務(wù)制度不健全

據(jù)調(diào)查，目前在村級財務(wù)運(yùn)行上還沒有一個比較健全規(guī)范的財務(wù)管理制度。在村級財務(wù)運(yùn)行中，諸如村內(nèi)備用金由誰管、保管限額是多少，公務(wù)接待費(fèi)、會議費(fèi)、差旅費(fèi)的開支范圍和開支標(biāo)準(zhǔn)，租車費(fèi)報銷范圍、村級集體資產(chǎn)如何管理，債務(wù)如何控制等都沒有明確規(guī)定。這些問題致使村級財務(wù)管理比較混亂，財務(wù)開支漏洞時有出現(xiàn)。比如，接待費(fèi)開支過大，有的村一年接待費(fèi)開支多達(dá)近10萬元；有的村借新農(nóng)村建設(shè)之名，盲目追求高速度、政績工程，不顧村級償還能力搞負(fù)債建設(shè)，導(dǎo)致村級債務(wù)失控，包袱越背越重；有的村雖然賬面無欠債，但項(xiàng)目工程建設(shè)完成后長期不入賬，形成大量隱性債務(wù)。

（三）鄉(xiāng)村資金監(jiān)管不到位

資金監(jiān)管不到位的主要表現(xiàn)：一是鄉(xiāng)級政府的財政授權(quán)支付資金部分監(jiān)管難以到位，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政國庫集中收付制度下，資金支付實(shí)行財政直接支付和財政授權(quán)支付兩種方式并行，比例為6∶4，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)的全部支出60%實(shí)行由市級財政直接支付，40%采取財政授權(quán)支付。其中，財政授權(quán)支付部分由于會計憑證不向市局（鄉(xiāng)財局）送審，缺乏事前、事中的控制，而事后檢查監(jiān)督效果并不理想。二是村級資金監(jiān)管不到位。村級財務(wù)雖然實(shí)行了 “村賬鄉(xiāng)代理”制度，代理機(jī)構(gòu)是鄉(xiāng)經(jīng)管站，但經(jīng)管站由于人手少、業(yè)務(wù)多、日常工作繁雜，在行使財務(wù)監(jiān)督職能上往往顯得力不從心，更談不上對資金跟蹤監(jiān)管；財政部門雖然對村級財務(wù)有監(jiān)管職能，但是由于財政與經(jīng)管部門屬平行機(jī)構(gòu)，不便于參與村級資金的跟蹤監(jiān)管。在村級財政資金監(jiān)管上，形成了多頭監(jiān)管、監(jiān)管不到位的局面。

（四）項(xiàng)目資金管理不規(guī)范

村級項(xiàng)目資金管理不規(guī)范的主要表現(xiàn)：一是項(xiàng)目建設(shè)程序不規(guī)范，項(xiàng)目建設(shè)一般應(yīng)遵循預(yù)算、招標(biāo)、簽訂合同、施工、驗(yàn)收、結(jié)算、決算、付款等程序。然而在鄉(xiāng)村項(xiàng)目建設(shè)中，為數(shù)不少的項(xiàng)目建設(shè)無預(yù)算、無招標(biāo)投標(biāo)、無合同。有的雖然有項(xiàng)目預(yù)算表，但其內(nèi)容籠統(tǒng)，流于形式，其目的是應(yīng)付上級檢查；有的工程項(xiàng)目建設(shè)施工無書面合同，任憑口說；有的工程項(xiàng)目雖然簽訂了書面合同，但合同要素不全、條款不明、權(quán)利與義務(wù)不清，起不到應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)合同約束作用。二是項(xiàng)目驗(yàn)收把關(guān)不嚴(yán)，項(xiàng)目驗(yàn)收本是項(xiàng)目建設(shè)的關(guān)鍵，它既是工程項(xiàng)目質(zhì)量保證的關(guān)鍵，也是結(jié)算付款控制的關(guān)鍵，但在部分村級項(xiàng)目監(jiān)理中，有的根本沒有驗(yàn)收這個環(huán)節(jié)，沒有任何驗(yàn)收依據(jù)；有的驗(yàn)收環(huán)節(jié)流于形式，沒有驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，沒有專業(yè)技術(shù)人員參與，僅由村領(lǐng)導(dǎo)或村財管中心負(fù)責(zé)人簽字了事，目的只是為了找上級付款；有的項(xiàng)目驗(yàn)收后，不將項(xiàng)目工程驗(yàn)收情況按規(guī)定公示，因群眾不了解項(xiàng)目建設(shè)情況而產(chǎn)生不必要的矛盾。三是結(jié)算付款把關(guān)不嚴(yán)，一方面付款憑據(jù)不合規(guī)，不少項(xiàng)目工程的付款沒有取得合法有效的工程發(fā)票，工程材料采購也沒有取得正式的材料發(fā)票，大部分以白條、領(lǐng)據(jù)、收據(jù)入賬，而且項(xiàng)目工程合同、招投標(biāo)會議記錄、驗(yàn)收單、結(jié)算單等內(nèi)部控制憑證不完整。另一方面付款控制不到位。由于村級組織的經(jīng)費(fèi)開支沒有納入政府采購范圍，村級項(xiàng)目工程款的支付除了少部分承包（包工包料）項(xiàng)目實(shí)行了直接支付給第三方外，大部分還是由村級組織自主付款；對于只包工不包料方式的工程項(xiàng)目，由村自行采購的材料部分，由于采購方式零散、供貨門店規(guī)模小，除了材料質(zhì)量難以保證外，更沒有正規(guī)的發(fā)票報銷憑證。

二、加強(qiáng)鄉(xiāng)村財政資金監(jiān)管的措施

（一）加強(qiáng)基層財會隊(duì)伍建設(shè)

高素質(zhì)的基層財會人員隊(duì)伍是做好基層財務(wù)監(jiān)督管理的基本條件。加強(qiáng)基層財會隊(duì)伍建設(shè)，一是要按鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所定員編制要求配齊財會人員；二是要引進(jìn)高素質(zhì)的財會人員，建議嚴(yán)格按公務(wù)員選拔條件和方式從高校財會專業(yè)畢業(yè)生中引進(jìn)財會人才，村級報賬員更換時應(yīng)優(yōu)先選擇取得了會計從業(yè)資格證的人員，鼓勵在職村級報賬員參加會計從業(yè)資格考試；三是市（縣）級財政部門要加強(qiáng)基層財會人員的培訓(xùn)工作，對基層財會人員培訓(xùn)的范圍，應(yīng)包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)財會人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理會計和村級報賬員等，培訓(xùn)的內(nèi)容應(yīng)涵養(yǎng)財務(wù)知識、會計知識、計算機(jī)知識和財政支農(nóng)惠農(nóng)政策等，培訓(xùn)的時間間隔，每年應(yīng)至少一次，每次3—5天。

（二）加快村級財務(wù)制度建設(shè)

完善的財務(wù)制度是加強(qiáng)村級資金管理的保證，市（縣）級財政部門應(yīng)會同經(jīng)管部門在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上制定出臺“村級財務(wù)管理制度”，并監(jiān)督實(shí)施。村級財務(wù)管理制度的內(nèi)容，至少應(yīng)明確村理財小組人員和報賬員的工作職責(zé)范圍；明確村級公務(wù)接待、差旅費(fèi)、會議費(fèi)、辦公費(fèi)等的開支范圍和報銷標(biāo)準(zhǔn)；明確村級組織干部的工資及福利待遇的范圍和標(biāo)準(zhǔn)；明確村級預(yù)算的編制方法和審批程序；明確村級組織資產(chǎn)的管理及責(zé)任歸屬；明確村級組織各項(xiàng)費(fèi)用報銷的審批程序和方式；明確費(fèi)用的報銷必須使用合法有效的報銷憑證，禁止使用白紙條等非法憑證報銷付款；明確村級項(xiàng)目資金申報的程序和方式，明確村級財務(wù)公開的范圍、時間和方式；明確會計檔案的范圍、保管期限以及提供利用責(zé)任等。

（三）強(qiáng)化村級項(xiàng)目資金監(jiān)管

一是規(guī)范對外承包工程項(xiàng)目的操作流程。對村級組織實(shí)施的對外承包的工程項(xiàng)目，必須做到先有工程預(yù)算，后有招投標(biāo)原始記錄，再有工程承包合同，還有竣工驗(yàn)收報告。對工程預(yù)算，要報經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門審查批準(zhǔn)；對工程承包合同，應(yīng)做到要素齊全，雙方權(quán)利與義務(wù)關(guān)系明確，能保護(hù)村級組織的合法權(quán)益；對工程竣工驗(yàn)收應(yīng)有專業(yè)技術(shù)人員或有驗(yàn)收資質(zhì)的人員參加并在驗(yàn)收報告上簽名，以示承擔(dān)責(zé)任。二是加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村級項(xiàng)目的監(jiān)管力度。對工程項(xiàng)目預(yù)算達(dá)到或超過30萬元的項(xiàng)目，在項(xiàng)目招投標(biāo)、合同簽訂、項(xiàng)目實(shí)施、竣工驗(yàn)收等環(huán)節(jié)，必須有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所和經(jīng)管站人員到現(xiàn)場參與監(jiān)管。三是規(guī)范項(xiàng)目資金報賬手續(xù)。對外承包的工程項(xiàng)目，結(jié)賬付款時，除了有正式發(fā)票外，還應(yīng)附有預(yù)決算清單、會議記錄、施工合同等原始單據(jù)，以及村領(lǐng)導(dǎo)、理財小組成員審核審批簽名。

（四）嚴(yán)格控制村級債務(wù)

在近幾年的新農(nóng)村建設(shè)中，一方面新農(nóng)村建設(shè)成績顯著，農(nóng)村道路、農(nóng)村文化場館等基礎(chǔ)設(shè)施得以加強(qiáng)，村容村貌煥然一新；但另一方面村級債務(wù)包袱也越背越重，如不加以控制可能危及到鄉(xiāng)級財政和正常運(yùn)轉(zhuǎn)。加強(qiáng)村級債務(wù)控制，一是要全面開展村級債務(wù)清理，摸清村級債務(wù)的底子，將所有村級債務(wù)登記入賬，并將債務(wù)清理結(jié)果采取一定的方式在全村進(jìn)行公開，接受群眾監(jiān)督；二是要多措并舉化債，如村級組織通過盤活資產(chǎn)償債，清理賬目卸債，銀行借款降息停息減債，村組織增收節(jié)支化債，清收欠款還債等；三是市（縣）應(yīng)在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上制定出臺村級債務(wù)管理制度，嚴(yán)格控制村級借債的范圍和規(guī)模?！?/p>

（作者單位：湖南省冷水江市財政局）