●李 鼎

關(guān)于新預算法的幾點思考

●李 鼎

新預算法的頒布和實施，是我國深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的里程碑事件，具有深遠的意義。

一、用什么角度來看新預算法的意義

站在全面深化改革全局角度橫向看。所謂不識廬山真面目，只緣身在此山中，如果僅僅專注于預算法的內(nèi)容和內(nèi)涵，就難以真正理解新預算法的深遠意義。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），將深化財稅體制改革單獨設(shè)立一章進行了闡述，并首次將“財政”定義為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，可見財稅體制改革工作在我國全面深化改革全局的重要性?！稕Q定》分17、18、19三節(jié)從預算管理制度、稅收制度、事權(quán)和支出責任，指明了深化財稅體制改革的三大任務。其中，預算管理制度改革排在第一位，財政部部長樓繼偉在回答財稅體制改革的路線圖和時間表時也指出，“預算管理制度改革是基礎(chǔ)，要先行”。因此，從宏觀上看，新預算法是深化財稅體制改革的基礎(chǔ)，是突破口，而財稅體制改革又是我國全面深化改革大局的先行軍。新預算法的頒布，不僅僅是一部法律的重新修訂，更吹響了財稅體制改革的沖鋒號，意味著我們已經(jīng)置身于全面深化改革的進程之中。

站在歷史進程的角度縱向看。新中國成立到現(xiàn)在，我國財政體制主要經(jīng)歷了四段時期三次變革，即：計劃經(jīng)濟時期的統(tǒng)收統(tǒng)支制度，1978年改革開放到1994年期間的大包干制度，1994年分稅制改革至當下的深化財稅體制改革，新預算法頒布后的新時期。預算是財政的核心，財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，如果說94年的分稅制保證了我國20年的高速發(fā)展，建立了與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的現(xiàn)代財稅體制基礎(chǔ)，那么，現(xiàn)在的預算管理制度改革，就是建立現(xiàn)代財政制度，實現(xiàn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的新階段，新預算法的頒布和執(zhí)行的意義，已經(jīng)不僅僅局限于一些條款的修改，一些內(nèi)容的增加，而是財政體制和財政理念的一種變革，是中國經(jīng)濟新常態(tài)、全面深化改革歷史新時期的一種必然要求。若干年后回過頭來看，新預算法的頒布必然是我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的一座里程碑。

二、怎么理解全面規(guī)范、公開透明的預算管理制度

新預算法的第一條指出，要建立健全“全面規(guī)范、公開透明”的預算制度。這也是十八屆三中全會決定提出的要求。新預算法共11章101條，內(nèi)容豐富，亮點很多，但“全面規(guī)范、公開透明”這8個字，實際是新預算法最顯著特征的集中表述，具有豐富的內(nèi)涵。

“全面”體現(xiàn)在：一是所有的財政資金都要納入預算管理，沒有了預算外資金的提法。二是原先不屬于財政資金的地方政府性債務及或有債務，也要通過政府債券的形式，逐步納入到預算監(jiān)管的范圍內(nèi)，做到預算管理無死角。三是實現(xiàn)四本預算制度，將一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社?；痤A算都納入到全口徑預算中來。四是建立跨年度預算調(diào)整機制，更加全面地體現(xiàn)了預算的周期性、波動性和長期屬性。

“規(guī)范”體現(xiàn)在：從中央到地方各級政府，政府的支出都必須以已經(jīng)批準的預算為依據(jù)，沒有依據(jù)不得支出，強化預算的硬約束，防止原先財政支出的隨意性和開口子；預算的編制、執(zhí)行，都要按規(guī)定的收支分類科目進行，體現(xiàn)預算的嚴謹性、統(tǒng)一性、規(guī)范性。對違規(guī)行為，規(guī)定了相應的明確的處罰條款，追究違規(guī)單位和違規(guī)人員的責任，保證預算法的嚴肅性和可執(zhí)行性。

“公開透明”體現(xiàn)在：除開涉密的信息外，所有使用財政資金的各級政府以及部門，都要公開預算、預算調(diào)整、決算、預算執(zhí)行報告及報表，并且老百姓關(guān)心的三公經(jīng)費、民生支出、政府采購等重要事項，都要公開并進行說明，從而實現(xiàn)透明預算，陽光預算。

因此，新預算法，通過“全面規(guī)范、公開透明”來概括其最重要的特征，是十分精確到位的。

三、新預算法與專員辦工作的聯(lián)系

預算是財政的核心，專員辦的工作轉(zhuǎn)移并嵌入到財政主體工作之中，實際就是嵌入預算管理的主體工作之中。專員辦的業(yè)務，過去側(cè)重于事后監(jiān)督，而現(xiàn)在是全面嵌入預算編制、預算執(zhí)行、預算監(jiān)督全過程之中。對于專員辦監(jiān)督檢查處來說，雖然是保留的唯一對口部監(jiān)督檢查局的業(yè)務處室，但這并不與服務于預算管理工作相矛盾，相反，監(jiān)督檢查工作應該和預算管理是一個整體，朝著同一個方向前進。預算管理的職能主要涵蓋預算編制、預算執(zhí)行、預算監(jiān)督，而監(jiān)督是

預算編制和預算執(zhí)行的重要保障，監(jiān)督檢查工作可以寓于預、決算編制之中，看預算編制是否科學、合規(guī)，是否復合既定程序，也可以體現(xiàn)在預算執(zhí)行情況的過程之中，比如預算執(zhí)行進度，執(zhí)行的績效，執(zhí)行的合規(guī)性，當然，監(jiān)督檢查還可以用于發(fā)現(xiàn)違反預算法、違反財經(jīng)紀律的行為?？傊?，新預算法賦予專員辦更大的一個舞臺，而監(jiān)督檢查工作，在這個舞臺上，大有可為。■