摘 要：我國的水污染事故不斷發(fā)生，重大跨界水污染事件更是頻發(fā)，跨界水污染急需得到重視和整治。由于跨界水污染治理機制的不完善導(dǎo)致了群體性事件頻發(fā)和政府公信力打折。我國水資源的公共物品屬性、行政區(qū)劃造成的分頭管理、治理機制的局限都是造成這一困境的原因。未來，對跨界水污染治理機制的完善應(yīng)追根溯源，從意識、績效評估方式、管理協(xié)調(diào)、政府間的相互信任等方面做起，對我國保護跨界水資源有重大意義，對保障人民的飲用水安全也起到作用。

關(guān)鍵詞：跨界治理;水污染;機制構(gòu)建

中圖分類號：C915 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2015）07-0146-02

一、跨界水污染治理的緊迫性

我國的地表水環(huán)境可根據(jù)環(huán)保部《2012年全國水環(huán)境質(zhì)量狀況》歸納為：七大水系的總體為輕度污染;各個流域主要支流都存在著中度污染甚至重度污染的現(xiàn)象。由此可見，七大水系的污染治理不是單獨行政區(qū)域能夠解決的，七大水系網(wǎng)蓋了全國的重要水域，且都貫穿于多個省份之間，七大水系都設(shè)立了統(tǒng)一的管理部門，但是水利委員會的職能更側(cè)重于防汛抗旱、水資源的監(jiān)督管理、項目的開發(fā)管理方面，雖然也指出對水資源的保護，但是現(xiàn)實中當(dāng)發(fā)生水污染事故時，未能發(fā)揮調(diào)控作用。由于跨界水污染治理機制不完善，也造成了群體性事件的發(fā)生和政府公信力下降的負面影響。

（一）群體性事件的發(fā)生

跨界水污染可能影響大眾生活，導(dǎo)致群體性事件發(fā)生，近而干擾社會和諧。在現(xiàn)實生活中，因不及時處置跨界水污染，而導(dǎo)致群體性事件發(fā)生的情形較多，如江蘇蘇州與浙江嘉興由于河網(wǎng)的關(guān)系，就曾發(fā)生群體對抗事件。在2001年11月22日凌晨的嘉興王江涇鎮(zhèn)，受到跨界水污染影響的群眾通過沉船、筑壩封堵河道等手段，希望使上游停止污染，兩地群眾情緒對立，后經(jīng)國家有關(guān)方面及兩省政府的大力協(xié)調(diào)，群體性事件才得到妥善處理。

而在更早的2005年6月，蘇州吳江市桃源鎮(zhèn)恒祥酒精有限公司在水污染處理設(shè)備發(fā)生故障的情況下，繼續(xù)生產(chǎn)并偷排污水，導(dǎo)致其排出污水迅速影響了下游的嘉興市新塍鎮(zhèn)，不僅導(dǎo)致下游河網(wǎng)中生物死亡，還導(dǎo)致新塍鎮(zhèn)居民停水?dāng)?shù)天。事件發(fā)生后，得到上級政府高度重視才沒有發(fā)生嚴重的群體對抗情況。

（二）政府公信力打折

在跨界水污染事件中，政府多因政績考慮傾向于采取“瞞”和“騙”的方法，不透露事實真相，社會難以及時得到全面的信息。但是，環(huán)境污染的出現(xiàn)，則使相對人迫切需要知道真相，這也導(dǎo)致社會謠言的四起，以及各種虛假信息的傳播?；谡c公眾之間獲取信息能力的差異，會造成以下后果：第一，隱瞞真相的做法必然會造成政府與公眾的隔膜，使政府的管理行為無法獲得公眾的理解和支持;第二，采用欺騙公眾的手段一旦被揭穿，更會直接造成公眾對政府的不信任——無法想象，一個欺騙公眾的政府還能夠獲得公眾的信任。比如在黃浦江漂浮死豬事件后，相關(guān)部門對黃浦江的水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果公布為不影響居民生活，但是居民群眾對此表示懷疑。一起起水污染突發(fā)事件的發(fā)生，也是對政府的公信力一次次的沖擊。

二、跨界水污染治理的困境

跨界水污染的治理難以實現(xiàn)應(yīng)有的效果，主要可以從我國水資源的公共物品的屬性、行政區(qū)劃的影響、治理機制的局限三個方面來分析。

（一）水資源的公共物品屬性

公共性的事物可以指具有非排他性的事物，也可以指具有非競爭性的事物。具體包括三類：一是具有非排他性和非競爭性的事物;二是具有非競爭性但有排他性的事物;三是具有非排他性但有競爭性的事物。第一類即為純公共物品;第二類即為俱樂部物品;第三類即為公共池塘資源[1]。從公共經(jīng)濟學(xué)的角度看，流域水環(huán)境是介于純公共物品和私人物品之間的準公共物品。

該屬性是由兩種原因引起的：一是由流域水環(huán)境在一定范圍內(nèi)的外部性引起的;二是由流域水環(huán)境作為物品本身具有消費的非競爭性又具有受益的排他性引起的[2]。

跨界的流域內(nèi)水資源的任何一部分受到污染，都可能破壞整個流域循環(huán)系統(tǒng)，從而呈現(xiàn)跨區(qū)域的特征。上游污染可以通過徑流攜帶到下游地區(qū)，形成區(qū)際環(huán)境系統(tǒng)的惡性關(guān)聯(lián);如果上游地區(qū)進行合理的經(jīng)濟開發(fā)，改良了生態(tài)環(huán)境，就會優(yōu)化中下游地區(qū)、相鄰或相關(guān)區(qū)域的環(huán)境系統(tǒng)，形成區(qū)際環(huán)境系統(tǒng)的良性關(guān)聯(lián)。面對流域內(nèi)跨界水污染問題，沒有一個地方是可以獨善其身的。

（二）行政區(qū)劃的影響

行政區(qū)劃在跨界水污染治理中的阻礙體現(xiàn)在兩個方面：跨界之間缺乏溝通，不存在管理與被管理的關(guān)系。具體到水污染中就是：一是確實采取了治理措施，但是缺乏流域內(nèi)的跨行政區(qū)域合作，使水資源保護和修復(fù)不能得到迅速有效的解決;二是以鄰為壑，損人利己。有些區(qū)域以水污染為代價，發(fā)展污染項目，甚至把污染項目選址在鄰域下游交界處，在發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的同時，嚴重污染了鄰域下游，形成跨界水污染[3]。鄰域上游的劣質(zhì)入境水，必然會影響下游企業(yè)和社會的治污積極性，還會陷入“你污染我也污染”的惡性循環(huán)。

另外，我國的政府績效評估制度，以經(jīng)濟考核為主，對環(huán)境污染不夠重視。這也導(dǎo)致地方政府的地方保護主義，充當(dāng)了跨區(qū)域環(huán)境污染產(chǎn)生的溫床和保護傘。我國特定的考評體制決定了地方政府官員通常通過經(jīng)濟競爭和上級評價來獲得晉升，因而從這個方面來講，經(jīng)濟績效仍是地方政府所追求的目標[4]。地方政府在經(jīng)濟資源方面的競爭主要體現(xiàn)在招商引資、引進國家項目、爭取財政轉(zhuǎn)移支付等活動中，而不顧這些企業(yè)對環(huán)境影響的大小。因此，地方政府就難以積極地對當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的污染行為采取有效的干預(yù);甚至不但不去制止污染行為，還充當(dāng)污染企業(yè)的保護傘，使污染行為更加肆無忌憚。

（三）治理機制的局限

我國現(xiàn)行的水污染防治調(diào)控機制偏重于單一的末端治理，側(cè)重于事后性的事故處置。這種單一的行政手段在環(huán)境保護的初始階段是必要的，但是隨著環(huán)境促進經(jīng)濟增長新階段的到來，對水污染的治理必須防患未然，未雨綢繆，這是因為現(xiàn)代社會的污染中化工污染往往具有一定的潛伏期，污染具有持久性，治理后具有難恢復(fù)性。所以，傳統(tǒng)的水污染防治調(diào)控機制已經(jīng)不能應(yīng)對這一轉(zhuǎn)變，必須對治理機制進行改革創(chuàng)新。

三、跨界水污染治理的機制構(gòu)建

（一）確立共同治理的意識

現(xiàn)行行政區(qū)劃的分割性和流域環(huán)境的整體不可分割性以及跨界河流水污染治理的復(fù)雜性決定了各地方政府的單方面努力無法達到流域跨界水污染治理的目標?？缃缢廴镜闹卫硇枰苓呄噜彽恼块T甚至跨流域的多個地方政府的共同努力，共同規(guī)劃產(chǎn)業(yè)，統(tǒng)一水質(zhì)檢測標準，確定污水處理方案。在相互協(xié)商的基礎(chǔ)上，合力解決流域水污染。

要樹立跨界水污染的治理“無行政區(qū)域界限”的意識，各個地方政府要從思想上和觀念上打破行政區(qū)劃的思想束縛。在經(jīng)濟發(fā)展中要樹立可持續(xù)發(fā)展的環(huán)保意識、全面發(fā)展的意識，增強行政區(qū)域之間保護水資源的共同意識。

（二）建立綠色的績效評估機制

我國對地方政府工作的評估主要是看經(jīng)濟效益，這就導(dǎo)致了地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟，引進外資，不惜以犧牲當(dāng)?shù)丨h(huán)境甚至是損害其他地區(qū)的環(huán)境為代價，來謀求短時間的經(jīng)濟繁榮。環(huán)保部門雖然有志于履行職責(zé)，保護環(huán)境，但是迫于種種壓力，往往是心有余而力不足。地方政府與環(huán)保部門在經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護層面的沖突，最終的結(jié)果就是環(huán)保部門的屈服讓步，成全了地方政府對經(jīng)濟利益的要求。

要改變地方政府與環(huán)保部門在環(huán)境保護問題上的對立局面，必須讓地方政府重視環(huán)保工作，將環(huán)境保護工作納入到政府的績效考核中，從而使地方政府與環(huán)保部門“一條心”，環(huán)保工作才能順利開展。另外，還可在流域治污中推行“兩級首長負責(zé)制”，促使各行政區(qū)首長盡心盡責(zé)進行水污染治理，當(dāng)出現(xiàn)難以調(diào)和的問題時，尋求上級政府的幫助，使水污染治理效果最優(yōu)化。

（三）建立統(tǒng)一的權(quán)威的流域管理協(xié)調(diào)機制

環(huán)境問題的解決不能局限于傳統(tǒng)的行政區(qū)劃，環(huán)境污染治理也不是單一的行政區(qū)域的“私事”。環(huán)境問題的治理需要建立統(tǒng)一的防治協(xié)調(diào)機構(gòu)，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測，實施統(tǒng)一的防治措施。

由于跨界水污染問題涉及面大、復(fù)雜性高，地方分塊的管理體系又增加了治理的難度，因此有必要建立跨行政區(qū)域的、權(quán)威性強的管理機構(gòu)來協(xié)調(diào)治理工作。目前我國在跨界水污染的治理中，必須有一個“牽頭組織”，同時這個“牽頭組織”必須有足夠的權(quán)威來管理和協(xié)調(diào)跨界水污染所涉及的政府部門。

（四）完善相互信任機制

首先是政府部門之間的信任。地方政府之間的溝通協(xié)商是治理跨界水污染的必要條件，但是也只有在相互信任和信息共享的基礎(chǔ)上，才可能真心真意地來協(xié)商治污，否則只是對利益的爭奪，對責(zé)任的相互推諉。福山認為，信任是指正式的、誠實和合作行為的共同體內(nèi)，基于共享規(guī)范的期望[5]?；ハ硇湃慰梢韵?jīng)濟發(fā)展中的惡性競爭，消除在環(huán)境保護中的相互欺瞞。同時要建立信息共享平臺，對跨界流域的水質(zhì)檢測標準進行統(tǒng)一，對污染進行實時統(tǒng)一監(jiān)測，制定統(tǒng)一的風(fēng)險預(yù)防機制。地方政府之間要本著共贏的目的來發(fā)展經(jīng)濟、保護環(huán)境。除了信息共享機制，還應(yīng)當(dāng)建立糾紛處理機制，包括協(xié)同治理機制、水污染糾紛協(xié)調(diào)機制等。

其次是政府與民眾之間的信任。在跨界水污染事件中，政府應(yīng)當(dāng)及時準確真實地公開事件的污染程度及情況。錯誤、惡意的工作失誤將導(dǎo)致民眾對政府的信任度大打折扣。水資源的管理，作為涉及每一個人生活、生命之源的管理，缺乏公眾的參與，僅靠行政機關(guān)的孤軍奮戰(zhàn)，是很難管好的。因此更應(yīng)發(fā)揮民眾的需要，做好信息公開工作，將一手資料告知社會，使政府和民眾相互信任。

四、結(jié)語

解決跨界水污染事件，亟須地方政府之間的相互協(xié)商、共同努力來應(yīng)對，協(xié)商對話是前提，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是關(guān)鍵，公眾參與是必要的補充?？缃缢廴镜玫接行У闹卫恚皇且怀幌Φ娜蝿?wù)，但一定是當(dāng)下應(yīng)該去做的任務(wù)。環(huán)境整治需要政府、社會的共同努力，跨界水污染整治也是對公眾生存環(huán)境質(zhì)量的保障，對構(gòu)建和諧社會、美麗中國有著重大的深遠意義。

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[5][美]弗蘭西斯·福山.信任：社會美德與創(chuàng)造經(jīng)濟繁榮[M].彭志華，譯.?？冢汉Ｄ铣霭嫔?，2001：30.

收稿日期：2015-01-15

作者簡介：胡越（1989-），男，浙江寧波人，碩士研究生，從事環(huán)境與資源保護法學(xué)研究。