席云

摘 要：在當(dāng)前利益主體多元化的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，積極建構(gòu)并不斷完善和創(chuàng)新公民政策參與體制成為社會(huì)發(fā)展的題中應(yīng)有之義。主要論述建構(gòu)、完善和創(chuàng)新中國(guó)公民政策參與體制的相關(guān)問(wèn)題，并提出相應(yīng)的建議和措施。

關(guān)鍵詞：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)；政策參與；體制；建構(gòu)

中圖分類(lèi)號(hào)：D621.5 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）34-0245-02

公民政策參與，是指公民以合法的途徑和方式，并以政策主體和客體的雙重身份直接或間接參與公共政策過(guò)程，表達(dá)自身利益訴求和意愿的一般公民政治行為，體現(xiàn)著公民與政策體系關(guān)系的民主性質(zhì)。在利益主體多元化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，公民參與公共政策多數(shù)基于自己的利益考慮，但政策參與體制的不完善可能無(wú)法滿(mǎn)足公眾的利益訴求。因此，我們必須不斷完善公民政策參與體制，以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。

一、建構(gòu)合理、有序的制度性民意代表、表達(dá)綜合結(jié)構(gòu)

從中國(guó)國(guó)情出發(fā)，我們應(yīng)從以下諸方面對(duì)民意代表、民意表達(dá)和民意綜合結(jié)構(gòu)進(jìn)行功能界定和機(jī)制整合。

1.中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，在公共政策中居領(lǐng)導(dǎo)核心地位，主要發(fā)揮政策的政治規(guī)范作用，引領(lǐng)公共政策方向。具體說(shuō)，其主要職能包含：（1）制訂元政策，即確認(rèn)制訂政策的戰(zhàn)略、策略和方向；（2）制訂政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的總政策；（3）規(guī)定重大公共政策的價(jià)值目標(biāo)。簡(jiǎn)言之，執(zhí)政黨應(yīng)通過(guò)立法機(jī)關(guān)把自己的主張轉(zhuǎn)換成國(guó)家意志，通過(guò)行政機(jī)關(guān)貫徹自己的路線(xiàn)、方針和政策。

2.強(qiáng)化人民代表大會(huì)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的政治地位和權(quán)力，正確處理黨和人民代表大會(huì)的關(guān)系，并明確劃分職責(zé)范圍。人民代表大會(huì)以立法權(quán)和審議權(quán)為依托，監(jiān)督政府，保證公共政策的運(yùn)行合乎人民的意志。具體說(shuō)，人大系統(tǒng)的主要職能包括：（1）把執(zhí)政黨的主張通過(guò)立法的程序變?yōu)閲?guó)家意志；（2）審議批準(zhǔn)政府重大公共政策方案，包括經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)家預(yù)決算方案、政府主要法規(guī)文件，等等；（3）把成熟的公共政策方案上升為法律；（4）撤消和糾正與憲法、法律及人大的決議相抵觸的公共政策方案；（5）為公共政策參與專(zhuān)門(mén)立法，規(guī)范各種政策主體公共政策參與行為等。

3.行政機(jī)關(guān)居于公共政策實(shí)際運(yùn)作的中心地位。根據(jù)法律有關(guān)規(guī)定，中國(guó)行政機(jī)關(guān)相對(duì)于執(zhí)政黨和國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，而在公共管理的范圍內(nèi)則是決策和執(zhí)行一體化的機(jī)構(gòu)，因此政府兼有公共政策制訂和執(zhí)行的雙重職能。其基本職能包括：（1）執(zhí)行執(zhí)政黨路線(xiàn)、方針、政策和人大頒布的憲法、法律和決議；（2）制訂和執(zhí)行經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和計(jì)劃；（3）制訂和執(zhí)行各項(xiàng)具體公共政策方案，包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科技、教育等一切社會(huì)領(lǐng)域的政策方案；（4）操縱各種政策工具，主要有財(cái)政政策工具，貨幣政策工具等；（5）聽(tīng)取和吸收政協(xié)委員的政策建議，等等。相應(yīng)地，各級(jí)政府實(shí)際上處于各種政策主體參與公共政策過(guò)程的焦點(diǎn)，是決定公共政策質(zhì)量的關(guān)鍵因素。在制度建設(shè)方面，當(dāng)前首要的是強(qiáng)化政府公共政策主體地位。

4.政治協(xié)商會(huì)議是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的組織形式。其主要職能為：（1）對(duì)公共政策方案提出咨詢(xún)建議；（2）就重要的公共政策問(wèn)題進(jìn)行調(diào)研；（3）評(píng)價(jià)公共政策質(zhì)量，提供反饋信息等。當(dāng)前的任務(wù)是，要加強(qiáng)有關(guān)方面的制度與組織建設(shè)，確保政協(xié)能夠表達(dá)各界人民的意志和愿望，協(xié)調(diào)各界人民的利益。

二、完善公民公共政策參與體制的法律制度基礎(chǔ)

社會(huì)實(shí)踐表明，要保證公民參與的廣度和深度，必須有法律的、制度的和程序上的保障。因此，應(yīng)當(dāng)建立健全公民參與的法律制度基礎(chǔ)，切實(shí)維護(hù)公民參與的權(quán)利。

1.加強(qiáng)立法，為公民政策參與的范圍提供法律依據(jù)。以法律形式確立公民的政策參與范圍是切實(shí)保障公民參與權(quán)利的重要措施。原因在于，公民參與機(jī)制中的一方是擁有權(quán)力的政府，隨時(shí)都有濫用職權(quán)的可能性，而另一方是普通民眾，其權(quán)益則隨時(shí)都可能被濫用職權(quán)者所損害。在這種不對(duì)等的博弈中，如果沒(méi)有法律法規(guī)具體規(guī)定公民參與范圍，那么公民參與機(jī)制即便建立，也往往流于形式。再者，許多政策本身具有不同程度的機(jī)密性，這就使得公眾直接參與每一項(xiàng)公共決策既不必要，也不可能。因此，法律既要賦予公民參與權(quán)，又要對(duì)權(quán)利行使進(jìn)行恰當(dāng)限定，即，要合理地界定公民政策參與的范圍。

要合理地界定公民政策參與的范圍，在立法過(guò)程中應(yīng)參考以下三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：一是對(duì)于事關(guān)國(guó)家與地方發(fā)展全局性事務(wù)的決策工作，應(yīng)采取多種形式吸收公民參與到?jīng)Q策過(guò)程中來(lái)；二是對(duì)于公民切身利益相關(guān)性程度較高的決策，尤其是涉及到公民現(xiàn)有利益與權(quán)利變更的決策，必須要有公民參與才能有效；三是除了必要的保密性決策外，其他政府決策一律向公民公開(kāi)。

2.加強(qiáng)公民參與的制度化、程序化建設(shè)。實(shí)現(xiàn)政策參與的制度化，就要在充分尊重憲法和法律賦予公民的政策參與權(quán)利前提下，建立必要的法律制度，對(duì)公民的政策參與程序進(jìn)行法律確認(rèn)和必要的規(guī)范，做到有法可依，有法必依，使公民的政策參與經(jīng)?；?、秩序化。通常，公民依法進(jìn)行政策參與的法律依據(jù)主要包括憲法、實(shí)體法和程序法。但一般來(lái)說(shuō)，公民政策參與的法律依據(jù)主要是程序法。

不過(guò)，總體來(lái)說(shuō)，中國(guó)公民參與制度化程度還很低，政策參與的制度資源嚴(yán)重短缺，有關(guān)公民直接參與公共政策程序的法律還不健全。盡管現(xiàn)行法律對(duì)公民的參與權(quán)已有相應(yīng)規(guī)定，公民參與的基本原則也很明確，但由于有些法律法規(guī)不夠完善，操作程序上還缺乏參與的具體實(shí)施辦法（包括參與的程序、方法、途徑、參與權(quán)受到侵犯后的補(bǔ)救方法等等）。正是基于此，中國(guó)公民政策參與的積極性不高，主動(dòng)性也很難調(diào)動(dòng)。因此，當(dāng)前中國(guó)公共政策體制建設(shè)面臨的又一基本任務(wù)就是，加強(qiáng)公民參與的制度化和程序化建設(shè)，通過(guò)制度安排保障公民參與公共政策的權(quán)利。

三、公民政策參與機(jī)制的完善和創(chuàng)新

中國(guó)現(xiàn)有參與機(jī)制是在傳統(tǒng)政治——經(jīng)濟(jì)體制下建立與發(fā)展起來(lái)的，在當(dāng)前中國(guó)政治——經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的歷史進(jìn)程中，不適應(yīng)性日益增強(qiáng)?！叭绻贫葴?zhǔn)備不足，擴(kuò)大政治參與可能導(dǎo)致政治不穩(wěn)定”[1]。所以，公民政策參與機(jī)制的完善與創(chuàng)新在目前中國(guó)公民政策參與發(fā)展中成為必須解決的新課題。endprint

1.健全和完善選舉制度。選舉權(quán)是公民有序進(jìn)行政策參與的最重要、最直接、最廣泛的政治權(quán)利。在中國(guó)，公民直接參與選舉的活動(dòng)（即直選）有縣及縣以下的人民代表的選舉、城市的居民委員會(huì)選舉、農(nóng)村的村民委員會(huì)選舉。這是中國(guó)公民通過(guò)行使選舉權(quán)來(lái)參與公共政策的主要方式。但也存在問(wèn)題：由于缺乏合理的競(jìng)選制度，選民對(duì)被選舉人的了解程度很低，直接影響了選舉權(quán)的行使和選舉的效果。因此，我們應(yīng)該有針對(duì)性地對(duì)選舉法和居民委員會(huì)組織法、村民委員會(huì)組織法進(jìn)行修訂，使選舉過(guò)程真正能夠體現(xiàn)選民意志。同時(shí)，還要進(jìn)一步健全基層自治組織和民主管理制度，完善公開(kāi)辦事制度，完善對(duì)當(dāng)選人的監(jiān)督和罷免制度，確保當(dāng)選人真正接受選民的監(jiān)督和制約。此外，我們還應(yīng)該在更廣泛的意義上，擴(kuò)大公民直接參與選舉的范圍和領(lǐng)域，比如，企業(yè)、事業(yè)單位的民主選舉、國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部官員的民主選舉、社會(huì)團(tuán)體的真正民間意義上的選舉，等等。

2.政務(wù)公開(kāi)制度建設(shè)。政府信息公開(kāi)，是公民有效參與的前提。公共政策信息的公開(kāi)有助于公眾了解公共政策的內(nèi)容、本質(zhì)，從而調(diào)整自己的預(yù)期；信息公開(kāi)的程度和獲取信息的途徑直接影響公民參與的廣度和深度。另一方面，互聯(lián)網(wǎng)等先進(jìn)辦公手段日益廣泛的應(yīng)用也把政府工作推向數(shù)字化的大潮中，這些方便、快捷的手段與渠道實(shí)現(xiàn)了政府與民眾的及時(shí)、在線(xiàn)溝通。公民可以通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)了解政策信息，政府可以通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)了解公民的意愿、聽(tīng)取公民的意見(jiàn)和建議。這不僅大大提高了政府決策的效率，也極大方便了公眾的廣泛參與。事實(shí)上，推行電子政務(wù)的主要目的之一就是為了滿(mǎn)足公民的知情權(quán)，為其提供足夠的政策信息，從而拓寬公民參與公共政策的渠道。

3.完善聽(tīng)證制度?！奥?tīng)證是現(xiàn)代民主社會(huì)普遍推行的用于保證各方利益主體平等參與公共決策過(guò)程，最終實(shí)現(xiàn)決策民主化、公開(kāi)化、公正化、科學(xué)化乃至法制化的一種重要制度設(shè)計(jì)。”[2]聽(tīng)證制度是一種直接民主的制度方式，也是公民有序地直接參與公共政策過(guò)程的一種較好的活動(dòng)方式。該制度的推行使公共政策的決策、實(shí)施有了更廣泛的公眾基礎(chǔ)，成為公眾表達(dá)個(gè)人偏好，維護(hù)個(gè)人利益的重要保障，它的實(shí)施必將增加公共決策的透明度。對(duì)于走向民主、法治的中國(guó)來(lái)說(shuō)，這無(wú)疑提供了一種制度化的參與渠道。

4.深化社情民意反映制度。隨著改革的深入，社會(huì)上各種利益分化迅速，許多深層次經(jīng)濟(jì)和政治體制改革涉及到不同社會(huì)群體的切身利益。在此情況下，每一個(gè)利益受損或受益的相關(guān)公民的意見(jiàn)表達(dá)都應(yīng)在政策過(guò)程中有所體現(xiàn)。為此，在實(shí)踐中，我們應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，將各種獨(dú)立調(diào)查機(jī)構(gòu)，特別是民間調(diào)查機(jī)構(gòu)所做的民意測(cè)驗(yàn)，作為了解社情民意的新途徑、新手段，以進(jìn)一步提高政府決策的科學(xué)化、民主化水平。政府應(yīng)大力提倡民間社會(huì)調(diào)查機(jī)構(gòu)圍繞公共政策的制定、實(shí)施進(jìn)行民意測(cè)驗(yàn)，并鼓勵(lì)其發(fā)表獨(dú)立的、與公民利益密切相關(guān)事項(xiàng)的民意測(cè)驗(yàn)結(jié)果。

5.建立社會(huì)討論決策機(jī)制。即通過(guò)建立各種渠道與平臺(tái)，使得社會(huì)公眾能夠?qū)?guó)家重大決策問(wèn)題進(jìn)行分析論證，交換意見(jiàn)，而后提出各自政見(jiàn)供政府決策時(shí)參考，并且在必要時(shí)與之商議。具體可采用召開(kāi)座談會(huì)、對(duì)話(huà)會(huì)、專(zhuān)家評(píng)議會(huì)等形式。社會(huì)討論是公民自下而上傳達(dá)決策信息的參與行為，是公民通過(guò)制度性或非制度性途徑參與公共政策討論的活動(dòng)。這是當(dāng)今各國(guó)政府決策的一個(gè)重要的信息庫(kù)，大大縮短了決策者和公民信息交流的通道，也有助于公共政策合法性基礎(chǔ)的加強(qiáng)。原因在于，它一方面可以擴(kuò)大決策資源的提取范圍，增強(qiáng)政策體系的利益整合功能，另一方面也可以滿(mǎn)足社會(huì)公眾參與公共政策的心理需要，滿(mǎn)足其政治功效感。但是，要使之真正成為有效的合法政策參與途徑，就既要使其受到法律的保護(hù)，同時(shí)也要確保其在法定范圍和法定權(quán)限內(nèi)活動(dòng)，即保證行為的規(guī)范性。

6.針對(duì)新興利益群體的政策參與機(jī)制創(chuàng)新。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的多元化發(fā)展，國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)體系的控制力與單一經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)時(shí)期相比大大減弱。多元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)促成多元利益主體的形成，從而導(dǎo)致眾多大大小小新的權(quán)力中心的產(chǎn)生和成長(zhǎng)。而這些權(quán)力中心往往立足于對(duì)資本、技術(shù)和通訊的私人控制。那些握有這些財(cái)產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)利益主體為了更好地發(fā)展自己，要求有一個(gè)能夠施加影響的政策環(huán)境。因此，現(xiàn)有政策系統(tǒng)為吸納這些逐漸成長(zhǎng)起來(lái)的新因素，就需要?jiǎng)?chuàng)造一些新的政策參與機(jī)制。

參考文獻(xiàn)：

[1] 蒲島郁夫.政治參與[M].北京：經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社，1989：55.

[2] 彭宗超，薛瀾.政策制定中的公眾參與——以中國(guó)價(jià)格決策聽(tīng)證制度為例[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2000，（5）.

[責(zé)任編輯 王曉燕]endprint