摘 要：防范國庫資金風(fēng)險是中國人民銀行經(jīng)理國庫的一項重要職責(zé)，也是國庫工作的重中之重。本文從分析國庫資金風(fēng)險管理現(xiàn)狀入手，以美國COSO風(fēng)險管理框架的風(fēng)險關(guān)聯(lián)要素為新視角，從國庫資金風(fēng)險管理組織體系、國庫資金風(fēng)險衡量評估與控制、建設(shè)國庫資金風(fēng)險管理監(jiān)控系統(tǒng)、構(gòu)建國庫資金風(fēng)險管理資源共享機(jī)制四個方面探尋完善國庫資金風(fēng)險管理機(jī)制的有效途徑。

關(guān)鍵詞：國庫資金；風(fēng)險管理；COSO風(fēng)險管理框架

國庫資金風(fēng)險，是指國庫資金發(fā)生損失的不確定性。國庫資金作為維持國家政權(quán)正常運轉(zhuǎn)、提高公共服務(wù)水平、維護(hù)社會穩(wěn)定和推動國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，一旦發(fā)生損失，輕則影響國庫工作正常開展和財政預(yù)算順利執(zhí)行；重則造成國家巨額經(jīng)濟(jì)損失，甚至在一定范圍內(nèi)影響到政治經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和社會的有序運行。在實踐中，國庫資金安全管理是通過國庫資金風(fēng)險管理來實現(xiàn)的，對國庫資金運行過程中各類風(fēng)險進(jìn)行有效的識別、衡量、評價和控制，是實現(xiàn)國庫資金安全性要求的重要內(nèi)容。本文從分析國庫資金風(fēng)險管理現(xiàn)狀入手，以COSO風(fēng)險管理管理框架的新視角探尋完善國庫資金風(fēng)險管理機(jī)制的有效途徑。一、國庫資金風(fēng)險管理現(xiàn)狀在我國國庫管理的長期實踐中，各級國庫緊緊圍繞國庫工作的重點、難點和薄弱環(huán)節(jié)，不斷豐富與改進(jìn)國庫資金風(fēng)險防控措施，形成了一套比較完整的國庫資金風(fēng)險防控管理機(jī)制。（一）國庫資金風(fēng)險管理制度體系基本形成。隨著國庫核算加入現(xiàn)代化支付系統(tǒng)以及TIPS、TIMS、TCBS系統(tǒng)的上線推廣運行，國庫業(yè)務(wù)操作規(guī)程及相關(guān)內(nèi)控制度不斷健全和完善，近年來相繼發(fā)布施行的《國庫會計管理基本規(guī)定》、《中國人民銀行國庫會計核算監(jiān)督辦法》、《國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)業(yè)務(wù)處理辦法（試行）》、《國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)業(yè)務(wù)操作規(guī)程》等規(guī)章制度已逐漸形成了一套比較完善的內(nèi)控體系，為有效防控國庫資金風(fēng)險奠定了制度基礎(chǔ)。（二）國庫資金風(fēng)險管理理念逐漸深入人心。在國庫資金風(fēng)險管理理念上，“國庫資金安全第一”、“緊貼國庫業(yè)務(wù)防控資金風(fēng)險”、“筑牢國庫資金風(fēng)險紡線”、“操作零違規(guī)、資金零風(fēng)險、管理零失誤”以及各類國庫案件警示教育和國庫工作考核中始終實行風(fēng)險事故“一票否決”等理念逐漸深入人心，這些都成為國庫資金風(fēng)險管理的道德基礎(chǔ)。（三）國庫資金風(fēng)險管理監(jiān)督檢查機(jī)制更趨完善。在國庫工作實踐中，逐步形成了重點檢查與全面檢查相結(jié)合、自查與抽查相結(jié)合、現(xiàn)場檢查與非現(xiàn)場檢查相結(jié)合、上級國庫下查一級與同級國庫交互檢查相結(jié)合以及事前監(jiān)督、事中監(jiān)督與事后監(jiān)督相結(jié)合等多種行之有效的監(jiān)督檢查方式，包括對財政收支業(yè)務(wù)的監(jiān)督檢查、商業(yè)銀行代理國庫業(yè)務(wù)的監(jiān)督檢查以及國庫系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督檢查的常態(tài)化、規(guī)范化，對于及時排查風(fēng)險、督促制度落實、總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)、改善風(fēng)險防控措施發(fā)揮了重要作用，已成為防控國庫資金風(fēng)險、確保國庫資金安全的長效機(jī)制。（四）國庫資金風(fēng)險管理科技手段逐步提升。隨著國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（TCBS）在全國范圍內(nèi)的推廣運行，國庫核算模式已從各級國庫分散核算轉(zhuǎn)變?yōu)槿珖泻怂?，風(fēng)險管理手段也從“人防”向“技防”邁進(jìn)。TCBS系統(tǒng)以防范國庫資金風(fēng)險為核心，確立了一記雙訖、原子交易、事項驅(qū)動等業(yè)務(wù)處理規(guī)則，強(qiáng)化系統(tǒng)和人工操作的安全控制，具體防控措施包括重要要素第三人審核制、重要參數(shù)設(shè)置分級管理制和用戶管理“雙簽制”等，減少了業(yè)務(wù)處理環(huán)節(jié)的人工干預(yù)，增強(qiáng)了國庫資金風(fēng)險控制的實效性。二、國庫資金風(fēng)險管理中存在的問題隨著財稅金融體制改革持續(xù)深化以及以“3T”系統(tǒng)為核心的國庫信息化建設(shè)加快推進(jìn)，國庫業(yè)務(wù)種類、規(guī)模以及業(yè)務(wù)流程、方式都發(fā)生了新的變化，新的風(fēng)險點也會相伴而隨，這必然會對新形勢下國庫資金風(fēng)險防范提出新的更高要求。（一）國庫資金風(fēng)險管理組織體系不夠健全，風(fēng)險評估與風(fēng)險控制機(jī)制尚待完善。一是在國庫資金風(fēng)險管理組織機(jī)構(gòu)的具體設(shè)置上，缺乏一個集中統(tǒng)一的風(fēng)險管理部門，國庫會計核算管理與監(jiān)督主要由上級對口部門和本級行事后監(jiān)督部門負(fù)責(zé)，風(fēng)險管理資源共享度低，容易形成監(jiān)督“真空”。二是在國庫資金風(fēng)險評估和控制方面缺乏完善的評估和控制機(jī)制，風(fēng)險評估方式缺乏定性與定量的有機(jī)結(jié)合，對國庫資金風(fēng)險的識別、監(jiān)測、評價和反饋未能統(tǒng)一規(guī)范。三是未建立國庫資金風(fēng)險管理信息數(shù)據(jù)庫，國庫資金風(fēng)險管理的相關(guān)資料以簡單方式散存于國庫部門，管理數(shù)據(jù)信息缺乏全面性和連貫性，監(jiān)管資源利用率較低。（二）國庫監(jiān)督手段滯后于核算手段，易形成監(jiān)督風(fēng)險。一是國庫監(jiān)督手段基本上還停留在手工操作層面，需要耗費大量人力資源，監(jiān)督效能不高；二是現(xiàn)場監(jiān)管受制于人力、物力和財力，難以實現(xiàn)實時、全面、連續(xù)地追蹤了解國庫資金風(fēng)險防控狀況；三是與集中核算模式相配套的國庫事后監(jiān)督系統(tǒng)短期內(nèi)無法實現(xiàn)同步，“3T”系統(tǒng)不得不承擔(dān)了大量監(jiān)督功能，導(dǎo)致系統(tǒng)運行壓力較大，國庫業(yè)務(wù)處理和資金安全受到影響。（三）系統(tǒng)運行風(fēng)險和制度風(fēng)險制約了國庫風(fēng)險管理機(jī)制的形成。一方面，TCBS系統(tǒng)集中核算模式實現(xiàn)國庫核算數(shù)據(jù)集后，系統(tǒng)運行的安全性、災(zāi)備應(yīng)急處置能力以及配套的網(wǎng)絡(luò)線路可靠性，將對國庫會計集中核算模式的風(fēng)險管理提出新的挑戰(zhàn)，一旦因不可抗力造成系統(tǒng)服務(wù)器癱瘓，很可能造成國庫數(shù)據(jù)信息存儲和處理風(fēng)險，直接影響各核算主體的國庫資金安全。另一方面，由于制度不夠完善和對創(chuàng)新業(yè)務(wù)缺乏統(tǒng)一規(guī)范性的制度約束，容易引發(fā)制度風(fēng)險。相關(guān)制度規(guī)定一般情況下比較寬泛，各級國庫制定的相關(guān)操作細(xì)則尺度不一，這給國庫操作人員留下很大的選擇空間，容易形成制度執(zhí)行風(fēng)險。三、基于COSO風(fēng)險管理框架的國庫資金風(fēng)險管理機(jī)制構(gòu)建策略2004年，美國COSO（The Committee of Sponsoring Organization）對《企業(yè)內(nèi)部控制——整體框架》進(jìn)行完善后，出臺了《企業(yè)風(fēng)險管理——整體框架》，在原來COSO報告五要素的基礎(chǔ)上細(xì)化和強(qiáng)調(diào)了風(fēng)險管理要素，將COSO風(fēng)險管理框架拓展為包括內(nèi)部環(huán)境、目標(biāo)制定、事項識別、風(fēng)險評估、風(fēng)險分析、控制活動、信息和溝通、監(jiān)控等8個相互關(guān)聯(lián)的風(fēng)險管理要素。目前，很多國有企業(yè)和商業(yè)銀行根據(jù)COSO風(fēng)險管理框架開展風(fēng)險評估和風(fēng)險管理活動?；贑OSO風(fēng)險管理框架新視角，建議從四個方面構(gòu)建新形勢下國庫資金風(fēng)險管理機(jī)制。（一）健全國庫資金風(fēng)險管理組織體系。COSO風(fēng)險管理框架提出要將單位戰(zhàn)略和風(fēng)險管理戰(zhàn)略緊密結(jié)合，設(shè)立風(fēng)險管理部，以構(gòu)建良好的風(fēng)險管理內(nèi)部環(huán)境并制定明確的風(fēng)險管理目標(biāo)。一是針對國庫資金風(fēng)險管理現(xiàn)狀，建議探索建立國庫資金風(fēng)險管理機(jī)構(gòu)，成立國庫專業(yè)風(fēng)險評估小組，負(fù)責(zé)指導(dǎo)、組織實施國庫資金風(fēng)險管理工作；二是梳理國庫會計核算業(yè)務(wù)風(fēng)險點，深入分析國庫資金風(fēng)險管理的重點部位和重點業(yè)務(wù)處理環(huán)節(jié)，開展國庫風(fēng)險識別和評估，確定風(fēng)險模型，并根據(jù)核算業(yè)務(wù)發(fā)展變化情況適時調(diào)整。（二）建立國庫資金風(fēng)險導(dǎo)向型監(jiān)督模式。事項識別、風(fēng)險評估和風(fēng)險分析是COSO風(fēng)險管理框架中風(fēng)險管理要素的重要組成部分，也是建立國庫資金風(fēng)險導(dǎo)向型監(jiān)督模式的關(guān)鍵。只有科學(xué)合理的風(fēng)險識別和風(fēng)險分析，才能準(zhǔn)確判斷風(fēng)險管理狀況，進(jìn)而采取有效措施實施風(fēng)險控制，實行風(fēng)險導(dǎo)向監(jiān)督。1、國庫業(yè)務(wù)流程與風(fēng)險識別。為了更好地防范已經(jīng)識別的風(fēng)險，可以利用流程圖法，將國庫資金風(fēng)險點標(biāo)識在國庫資金流程圖中，提升對各類風(fēng)險進(jìn)行流程化跟蹤監(jiān)督和防控的有效性（圖1中， 代表高風(fēng)險點， 代表一般風(fēng)險點， 代表低風(fēng)險點）。2、國庫資金風(fēng)險衡量評估與控制。根據(jù)人民銀行對國庫資金風(fēng)險的衡量和評估結(jié)果，將國庫資金風(fēng)險指標(biāo)劃分為三大類75項，其中操作類風(fēng)險33項、管理類風(fēng)險33項、技術(shù)類風(fēng)險9項，通過對風(fēng)險狀態(tài)進(jìn)行描述并對各項風(fēng)險指標(biāo)列出計算公式，確定風(fēng)險指標(biāo)的預(yù)警值和危險值，綜合運用定性與定量相結(jié)合的方法，計算出風(fēng)險評估權(quán)重分值，結(jié)合風(fēng)險指標(biāo)的預(yù)警值和危險值，科學(xué)衡量和評估國庫資金風(fēng)險級別，建立國庫資金風(fēng)險評估模型，以數(shù)據(jù)模型分析的方式管理國庫資金風(fēng)險，運用不同的監(jiān)督流程，實行國庫資金風(fēng)險導(dǎo)向監(jiān)督。（三）加快建設(shè)國庫資金風(fēng)險管理監(jiān)控系統(tǒng)。先進(jìn)的風(fēng)險管理技術(shù)是COSO風(fēng)險管理框架的重要支撐。加快國庫監(jiān)督檢查信息化建設(shè)，利用技術(shù)手段及時發(fā)現(xiàn)、準(zhǔn)確衡量與科學(xué)評價國庫資金風(fēng)險，進(jìn)一步強(qiáng)化國庫資金風(fēng)險控制，重點開發(fā)建設(shè)與集中核算模式相匹配的國庫資金風(fēng)險監(jiān)控系統(tǒng)，是完善國庫資金風(fēng)險管理機(jī)制的重要手段。一是完善國庫管理信息系統(tǒng)的監(jiān)管功能，加強(qiáng)對授權(quán)操作、異常操作、大額交易資金等的分析與監(jiān)測，建立適時有效的風(fēng)險預(yù)警體系，充分發(fā)揮管理信息系統(tǒng)在風(fēng)險防范中的效能作用。二是建立與集中核算模式相匹配的國庫事后監(jiān)督系統(tǒng)，使國庫資金風(fēng)險監(jiān)督由“事后監(jiān)督向事前預(yù)警”、“靜態(tài)監(jiān)控向動態(tài)監(jiān)控”、“手工操作監(jiān)督向系統(tǒng)集約化管理”轉(zhuǎn)變，徹底改變目前依靠事后監(jiān)督人員大量手工監(jiān)督的模式，提升國庫風(fēng)險管理效能。參考文獻(xiàn)[1]王周偉.風(fēng)險管理計算與建模[M].上海：上海交通大學(xué)出版社，2011。[2]辛樹人，陳震宇，路勇.基層央行風(fēng)險管理研究—基于COSO風(fēng)險管理框架的新視角[J].金融發(fā)展研究，2012，（1）：11-16。[3]中國人民銀行國庫局.國家金庫制度選編[M].北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2010。[4]中國人民銀行國庫局，中國金融學(xué)會國庫專業(yè)委員會.國庫資金風(fēng)險控制指南[M].北京：中國金融出版社，2013。[5]3C框架風(fēng)險管理課題組.全面風(fēng)險管理理論與實務(wù)[M].北京：中國時代經(jīng)濟(jì)出版社，2008。 The Construction Strategy on the State Treasury Fund Risk Management Mechanism Based on the Perspective of the COSO Risk Management FrameworkResearch GroupAbstract： The prevention of the state treasury fund risk is an important task for PBC， and is also the most important work of the state treasury. The paper analyses the current situation of risk management of the state treasury funds， from the new perspective of risk-related factors of American COSO risk management framework， the paper explores the effective ways to perfect the state treasury fund risk management mechanism from four aspects such as the state treasury fund risk management organization system， the state treasury fund risk measure， evaluation and control， building the state treasury fund risk management monitoring system， and building the state treasury fund risk management resources sharing mechanism.Keywords： state treasury fund； risk management； COSO risk management framework責(zé)任編輯、校對：張宏亮

摘 要：防范國庫資金風(fēng)險是中國人民銀行經(jīng)理國庫的一項重要職責(zé)，也是國庫工作的重中之重。本文從分析國庫資金風(fēng)險管理現(xiàn)狀入手，以美國COSO風(fēng)險管理框架的風(fēng)險關(guān)聯(lián)要素為新視角，從國庫資金風(fēng)險管理組織體系、國庫資金風(fēng)險衡量評估與控制、建設(shè)國庫資金風(fēng)險管理監(jiān)控系統(tǒng)、構(gòu)建國庫資金風(fēng)險管理資源共享機(jī)制四個方面探尋完善國庫資金風(fēng)險管理機(jī)制的有效途徑。

關(guān)鍵詞：國庫資金；風(fēng)險管理；COSO風(fēng)險管理框架

國庫資金風(fēng)險，是指國庫資金發(fā)生損失的不確定性。國庫資金作為維持國家政權(quán)正常運轉(zhuǎn)、提高公共服務(wù)水平、維護(hù)社會穩(wěn)定和推動國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，一旦發(fā)生損失，輕則影響國庫工作正常開展和財政預(yù)算順利執(zhí)行；重則造成國家巨額經(jīng)濟(jì)損失，甚至在一定范圍內(nèi)影響到政治經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和社會的有序運行。在實踐中，國庫資金安全管理是通過國庫資金風(fēng)險管理來實現(xiàn)的，對國庫資金運行過程中各類風(fēng)險進(jìn)行有效的識別、衡量、評價和控制，是實現(xiàn)國庫資金安全性要求的重要內(nèi)容。本文從分析國庫資金風(fēng)險管理現(xiàn)狀入手，以COSO風(fēng)險管理管理框架的新視角探尋完善國庫資金風(fēng)險管理機(jī)制的有效途徑。一、國庫資金風(fēng)險管理現(xiàn)狀在我國國庫管理的長期實踐中，各級國庫緊緊圍繞國庫工作的重點、難點和薄弱環(huán)節(jié)，不斷豐富與改進(jìn)國庫資金風(fēng)險防控措施，形成了一套比較完整的國庫資金風(fēng)險防控管理機(jī)制。（一）國庫資金風(fēng)險管理制度體系基本形成。隨著國庫核算加入現(xiàn)代化支付系統(tǒng)以及TIPS、TIMS、TCBS系統(tǒng)的上線推廣運行，國庫業(yè)務(wù)操作規(guī)程及相關(guān)內(nèi)控制度不斷健全和完善，近年來相繼發(fā)布施行的《國庫會計管理基本規(guī)定》、《中國人民銀行國庫會計核算監(jiān)督辦法》、《國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)業(yè)務(wù)處理辦法（試行）》、《國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)業(yè)務(wù)操作規(guī)程》等規(guī)章制度已逐漸形成了一套比較完善的內(nèi)控體系，為有效防控國庫資金風(fēng)險奠定了制度基礎(chǔ)。（二）國庫資金風(fēng)險管理理念逐漸深入人心。在國庫資金風(fēng)險管理理念上，“國庫資金安全第一”、“緊貼國庫業(yè)務(wù)防控資金風(fēng)險”、“筑牢國庫資金風(fēng)險紡線”、“操作零違規(guī)、資金零風(fēng)險、管理零失誤”以及各類國庫案件警示教育和國庫工作考核中始終實行風(fēng)險事故“一票否決”等理念逐漸深入人心，這些都成為國庫資金風(fēng)險管理的道德基礎(chǔ)。（三）國庫資金風(fēng)險管理監(jiān)督檢查機(jī)制更趨完善。在國庫工作實踐中，逐步形成了重點檢查與全面檢查相結(jié)合、自查與抽查相結(jié)合、現(xiàn)場檢查與非現(xiàn)場檢查相結(jié)合、上級國庫下查一級與同級國庫交互檢查相結(jié)合以及事前監(jiān)督、事中監(jiān)督與事后監(jiān)督相結(jié)合等多種行之有效的監(jiān)督檢查方式，包括對財政收支業(yè)務(wù)的監(jiān)督檢查、商業(yè)銀行代理國庫業(yè)務(wù)的監(jiān)督檢查以及國庫系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督檢查的常態(tài)化、規(guī)范化，對于及時排查風(fēng)險、督促制度落實、總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)、改善風(fēng)險防控措施發(fā)揮了重要作用，已成為防控國庫資金風(fēng)險、確保國庫資金安全的長效機(jī)制。（四）國庫資金風(fēng)險管理科技手段逐步提升。隨著國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（TCBS）在全國范圍內(nèi)的推廣運行，國庫核算模式已從各級國庫分散核算轉(zhuǎn)變?yōu)槿珖泻怂悖L(fēng)險管理手段也從“人防”向“技防”邁進(jìn)。TCBS系統(tǒng)以防范國庫資金風(fēng)險為核心，確立了一記雙訖、原子交易、事項驅(qū)動等業(yè)務(wù)處理規(guī)則，強(qiáng)化系統(tǒng)和人工操作的安全控制，具體防控措施包括重要要素第三人審核制、重要參數(shù)設(shè)置分級管理制和用戶管理“雙簽制”等，減少了業(yè)務(wù)處理環(huán)節(jié)的人工干預(yù)，增強(qiáng)了國庫資金風(fēng)險控制的實效性。二、國庫資金風(fēng)險管理中存在的問題隨著財稅金融體制改革持續(xù)深化以及以“3T”系統(tǒng)為核心的國庫信息化建設(shè)加快推進(jìn)，國庫業(yè)務(wù)種類、規(guī)模以及業(yè)務(wù)流程、方式都發(fā)生了新的變化，新的風(fēng)險點也會相伴而隨，這必然會對新形勢下國庫資金風(fēng)險防范提出新的更高要求。（一）國庫資金風(fēng)險管理組織體系不夠健全，風(fēng)險評估與風(fēng)險控制機(jī)制尚待完善。一是在國庫資金風(fēng)險管理組織機(jī)構(gòu)的具體設(shè)置上，缺乏一個集中統(tǒng)一的風(fēng)險管理部門，國庫會計核算管理與監(jiān)督主要由上級對口部門和本級行事后監(jiān)督部門負(fù)責(zé)，風(fēng)險管理資源共享度低，容易形成監(jiān)督“真空”。二是在國庫資金風(fēng)險評估和控制方面缺乏完善的評估和控制機(jī)制，風(fēng)險評估方式缺乏定性與定量的有機(jī)結(jié)合，對國庫資金風(fēng)險的識別、監(jiān)測、評價和反饋未能統(tǒng)一規(guī)范。三是未建立國庫資金風(fēng)險管理信息數(shù)據(jù)庫，國庫資金風(fēng)險管理的相關(guān)資料以簡單方式散存于國庫部門，管理數(shù)據(jù)信息缺乏全面性和連貫性，監(jiān)管資源利用率較低。（二）國庫監(jiān)督手段滯后于核算手段，易形成監(jiān)督風(fēng)險。一是國庫監(jiān)督手段基本上還停留在手工操作層面，需要耗費大量人力資源，監(jiān)督效能不高；二是現(xiàn)場監(jiān)管受制于人力、物力和財力，難以實現(xiàn)實時、全面、連續(xù)地追蹤了解國庫資金風(fēng)險防控狀況；三是與集中核算模式相配套的國庫事后監(jiān)督系統(tǒng)短期內(nèi)無法實現(xiàn)同步，“3T”系統(tǒng)不得不承擔(dān)了大量監(jiān)督功能，導(dǎo)致系統(tǒng)運行壓力較大，國庫業(yè)務(wù)處理和資金安全受到影響。（三）系統(tǒng)運行風(fēng)險和制度風(fēng)險制約了國庫風(fēng)險管理機(jī)制的形成。一方面，TCBS系統(tǒng)集中核算模式實現(xiàn)國庫核算數(shù)據(jù)集后，系統(tǒng)運行的安全性、災(zāi)備應(yīng)急處置能力以及配套的網(wǎng)絡(luò)線路可靠性，將對國庫會計集中核算模式的風(fēng)險管理提出新的挑戰(zhàn)，一旦因不可抗力造成系統(tǒng)服務(wù)器癱瘓，很可能造成國庫數(shù)據(jù)信息存儲和處理風(fēng)險，直接影響各核算主體的國庫資金安全。另一方面，由于制度不夠完善和對創(chuàng)新業(yè)務(wù)缺乏統(tǒng)一規(guī)范性的制度約束，容易引發(fā)制度風(fēng)險。相關(guān)制度規(guī)定一般情況下比較寬泛，各級國庫制定的相關(guān)操作細(xì)則尺度不一，這給國庫操作人員留下很大的選擇空間，容易形成制度執(zhí)行風(fēng)險。三、基于COSO風(fēng)險管理框架的國庫資金風(fēng)險管理機(jī)制構(gòu)建策略2004年，美國COSO（The Committee of Sponsoring Organization）對《企業(yè)內(nèi)部控制——整體框架》進(jìn)行完善后，出臺了《企業(yè)風(fēng)險管理——整體框架》，在原來COSO報告五要素的基礎(chǔ)上細(xì)化和強(qiáng)調(diào)了風(fēng)險管理要素，將COSO風(fēng)險管理框架拓展為包括內(nèi)部環(huán)境、目標(biāo)制定、事項識別、風(fēng)險評估、風(fēng)險分析、控制活動、信息和溝通、監(jiān)控等8個相互關(guān)聯(lián)的風(fēng)險管理要素。目前，很多國有企業(yè)和商業(yè)銀行根據(jù)COSO風(fēng)險管理框架開展風(fēng)險評估和風(fēng)險管理活動?；贑OSO風(fēng)險管理框架新視角，建議從四個方面構(gòu)建新形勢下國庫資金風(fēng)險管理機(jī)制。（一）健全國庫資金風(fēng)險管理組織體系。COSO風(fēng)險管理框架提出要將單位戰(zhàn)略和風(fēng)險管理戰(zhàn)略緊密結(jié)合，設(shè)立風(fēng)險管理部，以構(gòu)建良好的風(fēng)險管理內(nèi)部環(huán)境并制定明確的風(fēng)險管理目標(biāo)。一是針對國庫資金風(fēng)險管理現(xiàn)狀，建議探索建立國庫資金風(fēng)險管理機(jī)構(gòu)，成立國庫專業(yè)風(fēng)險評估小組，負(fù)責(zé)指導(dǎo)、組織實施國庫資金風(fēng)險管理工作；二是梳理國庫會計核算業(yè)務(wù)風(fēng)險點，深入分析國庫資金風(fēng)險管理的重點部位和重點業(yè)務(wù)處理環(huán)節(jié)，開展國庫風(fēng)險識別和評估，確定風(fēng)險模型，并根據(jù)核算業(yè)務(wù)發(fā)展變化情況適時調(diào)整。（二）建立國庫資金風(fēng)險導(dǎo)向型監(jiān)督模式。事項識別、風(fēng)險評估和風(fēng)險分析是COSO風(fēng)險管理框架中風(fēng)險管理要素的重要組成部分，也是建立國庫資金風(fēng)險導(dǎo)向型監(jiān)督模式的關(guān)鍵。只有科學(xué)合理的風(fēng)險識別和風(fēng)險分析，才能準(zhǔn)確判斷風(fēng)險管理狀況，進(jìn)而采取有效措施實施風(fēng)險控制，實行風(fēng)險導(dǎo)向監(jiān)督。1、國庫業(yè)務(wù)流程與風(fēng)險識別。為了更好地防范已經(jīng)識別的風(fēng)險，可以利用流程圖法，將國庫資金風(fēng)險點標(biāo)識在國庫資金流程圖中，提升對各類風(fēng)險進(jìn)行流程化跟蹤監(jiān)督和防控的有效性（圖1中， 代表高風(fēng)險點， 代表一般風(fēng)險點， 代表低風(fēng)險點）。2、國庫資金風(fēng)險衡量評估與控制。根據(jù)人民銀行對國庫資金風(fēng)險的衡量和評估結(jié)果，將國庫資金風(fēng)險指標(biāo)劃分為三大類75項，其中操作類風(fēng)險33項、管理類風(fēng)險33項、技術(shù)類風(fēng)險9項，通過對風(fēng)險狀態(tài)進(jìn)行描述并對各項風(fēng)險指標(biāo)列出計算公式，確定風(fēng)險指標(biāo)的預(yù)警值和危險值，綜合運用定性與定量相結(jié)合的方法，計算出風(fēng)險評估權(quán)重分值，結(jié)合風(fēng)險指標(biāo)的預(yù)警值和危險值，科學(xué)衡量和評估國庫資金風(fēng)險級別，建立國庫資金風(fēng)險評估模型，以數(shù)據(jù)模型分析的方式管理國庫資金風(fēng)險，運用不同的監(jiān)督流程，實行國庫資金風(fēng)險導(dǎo)向監(jiān)督。（三）加快建設(shè)國庫資金風(fēng)險管理監(jiān)控系統(tǒng)。先進(jìn)的風(fēng)險管理技術(shù)是COSO風(fēng)險管理框架的重要支撐。加快國庫監(jiān)督檢查信息化建設(shè)，利用技術(shù)手段及時發(fā)現(xiàn)、準(zhǔn)確衡量與科學(xué)評價國庫資金風(fēng)險，進(jìn)一步強(qiáng)化國庫資金風(fēng)險控制，重點開發(fā)建設(shè)與集中核算模式相匹配的國庫資金風(fēng)險監(jiān)控系統(tǒng)，是完善國庫資金風(fēng)險管理機(jī)制的重要手段。一是完善國庫管理信息系統(tǒng)的監(jiān)管功能，加強(qiáng)對授權(quán)操作、異常操作、大額交易資金等的分析與監(jiān)測，建立適時有效的風(fēng)險預(yù)警體系，充分發(fā)揮管理信息系統(tǒng)在風(fēng)險防范中的效能作用。二是建立與集中核算模式相匹配的國庫事后監(jiān)督系統(tǒng)，使國庫資金風(fēng)險監(jiān)督由“事后監(jiān)督向事前預(yù)警”、“靜態(tài)監(jiān)控向動態(tài)監(jiān)控”、“手工操作監(jiān)督向系統(tǒng)集約化管理”轉(zhuǎn)變，徹底改變目前依靠事后監(jiān)督人員大量手工監(jiān)督的模式，提升國庫風(fēng)險管理效能。參考文獻(xiàn)[1]王周偉.風(fēng)險管理計算與建模[M].上海：上海交通大學(xué)出版社，2011。[2]辛樹人，陳震宇，路勇.基層央行風(fēng)險管理研究—基于COSO風(fēng)險管理框架的新視角[J].金融發(fā)展研究，2012，（1）：11-16。[3]中國人民銀行國庫局.國家金庫制度選編[M].北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2010。[4]中國人民銀行國庫局，中國金融學(xué)會國庫專業(yè)委員會.國庫資金風(fēng)險控制指南[M].北京：中國金融出版社，2013。[5]3C框架風(fēng)險管理課題組.全面風(fēng)險管理理論與實務(wù)[M].北京：中國時代經(jīng)濟(jì)出版社，2008。 The Construction Strategy on the State Treasury Fund Risk Management Mechanism Based on the Perspective of the COSO Risk Management FrameworkResearch GroupAbstract： The prevention of the state treasury fund risk is an important task for PBC， and is also the most important work of the state treasury. The paper analyses the current situation of risk management of the state treasury funds， from the new perspective of risk-related factors of American COSO risk management framework， the paper explores the effective ways to perfect the state treasury fund risk management mechanism from four aspects such as the state treasury fund risk management organization system， the state treasury fund risk measure， evaluation and control， building the state treasury fund risk management monitoring system， and building the state treasury fund risk management resources sharing mechanism.Keywords： state treasury fund； risk management； COSO risk management framework責(zé)任編輯、校對：張宏亮

摘 要：防范國庫資金風(fēng)險是中國人民銀行經(jīng)理國庫的一項重要職責(zé)，也是國庫工作的重中之重。本文從分析國庫資金風(fēng)險管理現(xiàn)狀入手，以美國COSO風(fēng)險管理框架的風(fēng)險關(guān)聯(lián)要素為新視角，從國庫資金風(fēng)險管理組織體系、國庫資金風(fēng)險衡量評估與控制、建設(shè)國庫資金風(fēng)險管理監(jiān)控系統(tǒng)、構(gòu)建國庫資金風(fēng)險管理資源共享機(jī)制四個方面探尋完善國庫資金風(fēng)險管理機(jī)制的有效途徑。

關(guān)鍵詞：國庫資金；風(fēng)險管理；COSO風(fēng)險管理框架

國庫資金風(fēng)險，是指國庫資金發(fā)生損失的不確定性。國庫資金作為維持國家政權(quán)正常運轉(zhuǎn)、提高公共服務(wù)水平、維護(hù)社會穩(wěn)定和推動國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，一旦發(fā)生損失，輕則影響國庫工作正常開展和財政預(yù)算順利執(zhí)行；重則造成國家巨額經(jīng)濟(jì)損失，甚至在一定范圍內(nèi)影響到政治經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和社會的有序運行。在實踐中，國庫資金安全管理是通過國庫資金風(fēng)險管理來實現(xiàn)的，對國庫資金運行過程中各類風(fēng)險進(jìn)行有效的識別、衡量、評價和控制，是實現(xiàn)國庫資金安全性要求的重要內(nèi)容。本文從分析國庫資金風(fēng)險管理現(xiàn)狀入手，以COSO風(fēng)險管理管理框架的新視角探尋完善國庫資金風(fēng)險管理機(jī)制的有效途徑。一、國庫資金風(fēng)險管理現(xiàn)狀在我國國庫管理的長期實踐中，各級國庫緊緊圍繞國庫工作的重點、難點和薄弱環(huán)節(jié)，不斷豐富與改進(jìn)國庫資金風(fēng)險防控措施，形成了一套比較完整的國庫資金風(fēng)險防控管理機(jī)制。（一）國庫資金風(fēng)險管理制度體系基本形成。隨著國庫核算加入現(xiàn)代化支付系統(tǒng)以及TIPS、TIMS、TCBS系統(tǒng)的上線推廣運行，國庫業(yè)務(wù)操作規(guī)程及相關(guān)內(nèi)控制度不斷健全和完善，近年來相繼發(fā)布施行的《國庫會計管理基本規(guī)定》、《中國人民銀行國庫會計核算監(jiān)督辦法》、《國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)業(yè)務(wù)處理辦法（試行）》、《國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)業(yè)務(wù)操作規(guī)程》等規(guī)章制度已逐漸形成了一套比較完善的內(nèi)控體系，為有效防控國庫資金風(fēng)險奠定了制度基礎(chǔ)。（二）國庫資金風(fēng)險管理理念逐漸深入人心。在國庫資金風(fēng)險管理理念上，“國庫資金安全第一”、“緊貼國庫業(yè)務(wù)防控資金風(fēng)險”、“筑牢國庫資金風(fēng)險紡線”、“操作零違規(guī)、資金零風(fēng)險、管理零失誤”以及各類國庫案件警示教育和國庫工作考核中始終實行風(fēng)險事故“一票否決”等理念逐漸深入人心，這些都成為國庫資金風(fēng)險管理的道德基礎(chǔ)。（三）國庫資金風(fēng)險管理監(jiān)督檢查機(jī)制更趨完善。在國庫工作實踐中，逐步形成了重點檢查與全面檢查相結(jié)合、自查與抽查相結(jié)合、現(xiàn)場檢查與非現(xiàn)場檢查相結(jié)合、上級國庫下查一級與同級國庫交互檢查相結(jié)合以及事前監(jiān)督、事中監(jiān)督與事后監(jiān)督相結(jié)合等多種行之有效的監(jiān)督檢查方式，包括對財政收支業(yè)務(wù)的監(jiān)督檢查、商業(yè)銀行代理國庫業(yè)務(wù)的監(jiān)督檢查以及國庫系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督檢查的常態(tài)化、規(guī)范化，對于及時排查風(fēng)險、督促制度落實、總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)、改善風(fēng)險防控措施發(fā)揮了重要作用，已成為防控國庫資金風(fēng)險、確保國庫資金安全的長效機(jī)制。（四）國庫資金風(fēng)險管理科技手段逐步提升。隨著國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（TCBS）在全國范圍內(nèi)的推廣運行，國庫核算模式已從各級國庫分散核算轉(zhuǎn)變?yōu)槿珖泻怂?，風(fēng)險管理手段也從“人防”向“技防”邁進(jìn)。TCBS系統(tǒng)以防范國庫資金風(fēng)險為核心，確立了一記雙訖、原子交易、事項驅(qū)動等業(yè)務(wù)處理規(guī)則，強(qiáng)化系統(tǒng)和人工操作的安全控制，具體防控措施包括重要要素第三人審核制、重要參數(shù)設(shè)置分級管理制和用戶管理“雙簽制”等，減少了業(yè)務(wù)處理環(huán)節(jié)的人工干預(yù)，增強(qiáng)了國庫資金風(fēng)險控制的實效性。二、國庫資金風(fēng)險管理中存在的問題隨著財稅金融體制改革持續(xù)深化以及以“3T”系統(tǒng)為核心的國庫信息化建設(shè)加快推進(jìn)，國庫業(yè)務(wù)種類、規(guī)模以及業(yè)務(wù)流程、方式都發(fā)生了新的變化，新的風(fēng)險點也會相伴而隨，這必然會對新形勢下國庫資金風(fēng)險防范提出新的更高要求。（一）國庫資金風(fēng)險管理組織體系不夠健全，風(fēng)險評估與風(fēng)險控制機(jī)制尚待完善。一是在國庫資金風(fēng)險管理組織機(jī)構(gòu)的具體設(shè)置上，缺乏一個集中統(tǒng)一的風(fēng)險管理部門，國庫會計核算管理與監(jiān)督主要由上級對口部門和本級行事后監(jiān)督部門負(fù)責(zé)，風(fēng)險管理資源共享度低，容易形成監(jiān)督“真空”。二是在國庫資金風(fēng)險評估和控制方面缺乏完善的評估和控制機(jī)制，風(fēng)險評估方式缺乏定性與定量的有機(jī)結(jié)合，對國庫資金風(fēng)險的識別、監(jiān)測、評價和反饋未能統(tǒng)一規(guī)范。三是未建立國庫資金風(fēng)險管理信息數(shù)據(jù)庫，國庫資金風(fēng)險管理的相關(guān)資料以簡單方式散存于國庫部門，管理數(shù)據(jù)信息缺乏全面性和連貫性，監(jiān)管資源利用率較低。（二）國庫監(jiān)督手段滯后于核算手段，易形成監(jiān)督風(fēng)險。一是國庫監(jiān)督手段基本上還停留在手工操作層面，需要耗費大量人力資源，監(jiān)督效能不高；二是現(xiàn)場監(jiān)管受制于人力、物力和財力，難以實現(xiàn)實時、全面、連續(xù)地追蹤了解國庫資金風(fēng)險防控狀況；三是與集中核算模式相配套的國庫事后監(jiān)督系統(tǒng)短期內(nèi)無法實現(xiàn)同步，“3T”系統(tǒng)不得不承擔(dān)了大量監(jiān)督功能，導(dǎo)致系統(tǒng)運行壓力較大，國庫業(yè)務(wù)處理和資金安全受到影響。（三）系統(tǒng)運行風(fēng)險和制度風(fēng)險制約了國庫風(fēng)險管理機(jī)制的形成。一方面，TCBS系統(tǒng)集中核算模式實現(xiàn)國庫核算數(shù)據(jù)集后，系統(tǒng)運行的安全性、災(zāi)備應(yīng)急處置能力以及配套的網(wǎng)絡(luò)線路可靠性，將對國庫會計集中核算模式的風(fēng)險管理提出新的挑戰(zhàn)，一旦因不可抗力造成系統(tǒng)服務(wù)器癱瘓，很可能造成國庫數(shù)據(jù)信息存儲和處理風(fēng)險，直接影響各核算主體的國庫資金安全。另一方面，由于制度不夠完善和對創(chuàng)新業(yè)務(wù)缺乏統(tǒng)一規(guī)范性的制度約束，容易引發(fā)制度風(fēng)險。相關(guān)制度規(guī)定一般情況下比較寬泛，各級國庫制定的相關(guān)操作細(xì)則尺度不一，這給國庫操作人員留下很大的選擇空間，容易形成制度執(zhí)行風(fēng)險。三、基于COSO風(fēng)險管理框架的國庫資金風(fēng)險管理機(jī)制構(gòu)建策略2004年，美國COSO（The Committee of Sponsoring Organization）對《企業(yè)內(nèi)部控制——整體框架》進(jìn)行完善后，出臺了《企業(yè)風(fēng)險管理——整體框架》，在原來COSO報告五要素的基礎(chǔ)上細(xì)化和強(qiáng)調(diào)了風(fēng)險管理要素，將COSO風(fēng)險管理框架拓展為包括內(nèi)部環(huán)境、目標(biāo)制定、事項識別、風(fēng)險評估、風(fēng)險分析、控制活動、信息和溝通、監(jiān)控等8個相互關(guān)聯(lián)的風(fēng)險管理要素。目前，很多國有企業(yè)和商業(yè)銀行根據(jù)COSO風(fēng)險管理框架開展風(fēng)險評估和風(fēng)險管理活動。基于COSO風(fēng)險管理框架新視角，建議從四個方面構(gòu)建新形勢下國庫資金風(fēng)險管理機(jī)制。（一）健全國庫資金風(fēng)險管理組織體系。COSO風(fēng)險管理框架提出要將單位戰(zhàn)略和風(fēng)險管理戰(zhàn)略緊密結(jié)合，設(shè)立風(fēng)險管理部，以構(gòu)建良好的風(fēng)險管理內(nèi)部環(huán)境并制定明確的風(fēng)險管理目標(biāo)。一是針對國庫資金風(fēng)險管理現(xiàn)狀，建議探索建立國庫資金風(fēng)險管理機(jī)構(gòu)，成立國庫專業(yè)風(fēng)險評估小組，負(fù)責(zé)指導(dǎo)、組織實施國庫資金風(fēng)險管理工作；二是梳理國庫會計核算業(yè)務(wù)風(fēng)險點，深入分析國庫資金風(fēng)險管理的重點部位和重點業(yè)務(wù)處理環(huán)節(jié)，開展國庫風(fēng)險識別和評估，確定風(fēng)險模型，并根據(jù)核算業(yè)務(wù)發(fā)展變化情況適時調(diào)整。（二）建立國庫資金風(fēng)險導(dǎo)向型監(jiān)督模式。事項識別、風(fēng)險評估和風(fēng)險分析是COSO風(fēng)險管理框架中風(fēng)險管理要素的重要組成部分，也是建立國庫資金風(fēng)險導(dǎo)向型監(jiān)督模式的關(guān)鍵。只有科學(xué)合理的風(fēng)險識別和風(fēng)險分析，才能準(zhǔn)確判斷風(fēng)險管理狀況，進(jìn)而采取有效措施實施風(fēng)險控制，實行風(fēng)險導(dǎo)向監(jiān)督。1、國庫業(yè)務(wù)流程與風(fēng)險識別。為了更好地防范已經(jīng)識別的風(fēng)險，可以利用流程圖法，將國庫資金風(fēng)險點標(biāo)識在國庫資金流程圖中，提升對各類風(fēng)險進(jìn)行流程化跟蹤監(jiān)督和防控的有效性（圖1中， 代表高風(fēng)險點， 代表一般風(fēng)險點， 代表低風(fēng)險點）。2、國庫資金風(fēng)險衡量評估與控制。根據(jù)人民銀行對國庫資金風(fēng)險的衡量和評估結(jié)果，將國庫資金風(fēng)險指標(biāo)劃分為三大類75項，其中操作類風(fēng)險33項、管理類風(fēng)險33項、技術(shù)類風(fēng)險9項，通過對風(fēng)險狀態(tài)進(jìn)行描述并對各項風(fēng)險指標(biāo)列出計算公式，確定風(fēng)險指標(biāo)的預(yù)警值和危險值，綜合運用定性與定量相結(jié)合的方法，計算出風(fēng)險評估權(quán)重分值，結(jié)合風(fēng)險指標(biāo)的預(yù)警值和危險值，科學(xué)衡量和評估國庫資金風(fēng)險級別，建立國庫資金風(fēng)險評估模型，以數(shù)據(jù)模型分析的方式管理國庫資金風(fēng)險，運用不同的監(jiān)督流程，實行國庫資金風(fēng)險導(dǎo)向監(jiān)督。（三）加快建設(shè)國庫資金風(fēng)險管理監(jiān)控系統(tǒng)。先進(jìn)的風(fēng)險管理技術(shù)是COSO風(fēng)險管理框架的重要支撐。加快國庫監(jiān)督檢查信息化建設(shè)，利用技術(shù)手段及時發(fā)現(xiàn)、準(zhǔn)確衡量與科學(xué)評價國庫資金風(fēng)險，進(jìn)一步強(qiáng)化國庫資金風(fēng)險控制，重點開發(fā)建設(shè)與集中核算模式相匹配的國庫資金風(fēng)險監(jiān)控系統(tǒng)，是完善國庫資金風(fēng)險管理機(jī)制的重要手段。一是完善國庫管理信息系統(tǒng)的監(jiān)管功能，加強(qiáng)對授權(quán)操作、異常操作、大額交易資金等的分析與監(jiān)測，建立適時有效的風(fēng)險預(yù)警體系，充分發(fā)揮管理信息系統(tǒng)在風(fēng)險防范中的效能作用。二是建立與集中核算模式相匹配的國庫事后監(jiān)督系統(tǒng)，使國庫資金風(fēng)險監(jiān)督由“事后監(jiān)督向事前預(yù)警”、“靜態(tài)監(jiān)控向動態(tài)監(jiān)控”、“手工操作監(jiān)督向系統(tǒng)集約化管理”轉(zhuǎn)變，徹底改變目前依靠事后監(jiān)督人員大量手工監(jiān)督的模式，提升國庫風(fēng)險管理效能。參考文獻(xiàn)[1]王周偉.風(fēng)險管理計算與建模[M].上海：上海交通大學(xué)出版社，2011。[2]辛樹人，陳震宇，路勇.基層央行風(fēng)險管理研究—基于COSO風(fēng)險管理框架的新視角[J].金融發(fā)展研究，2012，（1）：11-16。[3]中國人民銀行國庫局.國家金庫制度選編[M].北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2010。[4]中國人民銀行國庫局，中國金融學(xué)會國庫專業(yè)委員會.國庫資金風(fēng)險控制指南[M].北京：中國金融出版社，2013。[5]3C框架風(fēng)險管理課題組.全面風(fēng)險管理理論與實務(wù)[M].北京：中國時代經(jīng)濟(jì)出版社，2008。 The Construction Strategy on the State Treasury Fund Risk Management Mechanism Based on the Perspective of the COSO Risk Management FrameworkResearch GroupAbstract： The prevention of the state treasury fund risk is an important task for PBC， and is also the most important work of the state treasury. The paper analyses the current situation of risk management of the state treasury funds， from the new perspective of risk-related factors of American COSO risk management framework， the paper explores the effective ways to perfect the state treasury fund risk management mechanism from four aspects such as the state treasury fund risk management organization system， the state treasury fund risk measure， evaluation and control， building the state treasury fund risk management monitoring system， and building the state treasury fund risk management resources sharing mechanism.Keywords： state treasury fund； risk management； COSO risk management framework責(zé)任編輯、校對：張宏亮