曹國勇

(宜春學院 計財處，江西 宜春 336000)

為解決日益嚴重的城市中低收入家庭住房問題，保障性住房建設受到中央政府高度重視。2011年9 月28 日，我國頒布了《關于保障性安居工程建設和管理的指導意見》，該文件要求合理確定居民住房的保障范圍、方式以及標準，進一步完善住房保障的相關政策，以逐步形成我國保障性住房安居工程的投資、建設、運營以及相關的管理機制。但在現(xiàn)實中，由于保障房本身較低的收益率，很難吸引到社會資金，從而阻礙了保障性住房的建設。以北京百億保障房投資計劃—— “藍德計劃”為例:自2010 年6 月份成立以來，截至2011 年8 月末，實際募集到位的資金為110 億元左右，僅為總募集資金的40%，遠低于預期方案中290 億元募集規(guī)模。如此大的資金缺口嚴重捆縛了保障房正式入市的腳步。

一、保障性住房建設資金短缺現(xiàn)狀

2010 年1 至8 月份，中央財政年初預算安排的692 億元和追加安排的100 億元保障性住房建設資金已全部到位，但地方政府的保障性住房資金投入不足預算的30%。2011 年保障房建設計劃為1000 萬套，其中，第一，廉租房大約160 萬套;第二，經(jīng)濟適用房和兩限房大約200 萬套;第三，公租房大約220 萬套;第四，棚戶區(qū)改造大約420萬套。根據(jù)相關部門估算，其中，保障房建設一共需要1.3 萬億元資金，而中央財政預算撥款、加上地方的預算支出、部分土地出讓金、公積金的增值收益，以及中央代地方政府發(fā)債，等各項資金來源匯總，大體解決5000 億元，尚有缺口8000 元，這個缺口必須向社會籌集。2012 年實際在建的保障性住房大約有1800 萬套，一共需要1.8－2 萬億元保障性資金，其資金缺口比2011 年還要更大。

表1 2009—2011 經(jīng)濟適用房建設資金需求結構

表2 2009—2011 廉租房建設資金需求結構(單位:億元)

二、現(xiàn)有保障性住房融資體制的缺陷

(一)地方政府缺乏資金配給的主動性

對于中央和地方來說，它們之間沒有適合的定位，在財政經(jīng)費的使用方面，權限也是一個制約因素，缺乏有效的激勵相容機制提高地方政府投資保障房的積極性，地方政府缺乏資金配給的主動性。根據(jù)保障性住房的特性，這就有很強的瓶頸。雖然在轉(zhuǎn)移性支付方面在資金支持力度上有所增強，但是還是不能滿足當前的市場需求，這樣資金上就得不到保障。

(二)保障性住房資金來源渠道狹窄

我國保障性住房建設資金主要來自土地出讓金、商業(yè)銀行貸款、公積金增值凈收益，而其他的途徑，如地方財政預算、公積金貸款以及地方債券資金來源有限。政府財政資金主要為直補，而用于增信、以及擴大融資能力與貼息的比例相對較少。同時，地方債券并非均用于保障性住房建設，僅有一少部分用于此用途。商業(yè)銀行的貸款部分主要用于建設經(jīng)濟適用房與兩限房，而較少用于廉租房與公租房建設，主要原因在于這兩類房成本回收較難，租金較低，資金占用時期較長，因此，商業(yè)銀行對此兩類保障性住房放貸較為謹慎。此外，保障性住房資金受國家發(fā)展政策影響較大，如宏觀經(jīng)濟政策的改變，經(jīng)濟體制改革等，而資金規(guī)模、行業(yè)標準等因素左右著保障性住房的融資。

(三)保障性住房融資模式單一，金融工具缺乏創(chuàng)新

目前，我國保障性住房的融資模式較為單一，缺乏創(chuàng)新和多樣化。主要模式是金融機構的貸款與政府的內(nèi)源性融資，并且供應時間不確定，間斷性非常明顯，而且風險較大。另外，保障性住房股權融資、債券融資工具相對貧乏，處于探索階段?，F(xiàn)有保障性住房融資擔保機制也不夠完善。

三、保障性住房融資體制改革方向

(一)要正確界定中央和地方的職權范圍

需要明確我國地方政府在土地供給、保障性住房資金安排、金融支持，以及財稅方面的優(yōu)惠支持等方面的責任;而且要在中央與地方設立專門管理機構，包括金融機構，來管理地方保障性住房建設與運營，管理和落實保障性住房財政撥款、稅收減免、租金控制、抵押貸款等方面的實施。中央和地方要形成重要的兩級合作體制，通過開展全面合作和信貸擔保，中央和地行已與學院建立了戰(zhàn)略合作伙伴關系，促進了雙方的共同發(fā)展，呈現(xiàn)了雙贏的良好局面。同時，充分借鑒國外經(jīng)驗，對于政府來說，要提供在保障性住房資金投入、土地提供、金融支持政策和財稅優(yōu)惠等方面的措施，進一步完善我國兩級管理職權范圍。

(二)拓寬保障性住房資金來源渠道

首先，需進一步加大政府財政資金對保障性住房的支持，各級政府需要加強保障性住房資金預算管理，通過各種辦法，包括注入資本金、增加投資補助、以及貼息貸款等方式加大對保障房的投入。土地出讓收益用于保障性住房建設的比例不低于15%。對于那些財政預算資金投入不足的地方需要增加土地出讓金投入比例。省財政加大對保障性住房專項補助資金的支持力度。其次，要完善各項優(yōu)惠政策，加強對民間資本的誘導和利用。再次，將保險資金引入保障房建設。規(guī)范各類資金保障性住房市場的方式和具體要求、運作模式。

(三)創(chuàng)新保障性住房融資模式

圖1 保障性住房REITs 運作模式

圖2 保障性住房ppp 運作模式

首先，要積極穩(wěn)健推進REITS 融資模式、BT融資模式、PPP 融資模式、ABS 融資模式，創(chuàng)新金融工具，廣泛籌集社會資金。REITS 融資模式又叫房地產(chǎn)投資信托基金融資模式，通過發(fā)行收益憑證來向投資者進行融資，設立專門投資機構進行房地產(chǎn)投資經(jīng)營和管理，將投資所得按融資比例分配給相關投資者的信托基金。PPP 融資，又叫公私合伙融資模式，具體是指政府、企業(yè)與其他非營利性組織三者為解決項目資金問題而相互合作的形成的一種融資模式。ABS 融資模式又叫資產(chǎn)證券化融資模式，這是一種以項目的資產(chǎn)作為基礎，并以項目未來的收益作為保證，在資本市場發(fā)行債券來進行資金籌集的一種融資方式。BT 模式是政府利用非政府資金來解決一些基礎性且非經(jīng)營性項目資金時所采用的一種融資方式。采用該模式融資資金進行保障性住房建設，中標公司可先墊付建設資金，而項目所有人可在項目完成后2－3 年還本付息，所以此模式對經(jīng)濟適用房與兩限房建設較為適用。其次，要規(guī)范發(fā)展企業(yè)債券融資。企業(yè)債券具有期限長、利率低等特點，比較適合保障性住房融資。但必須要防范債券融資的風險隱患，應加強對債券融資的監(jiān)管力度，增加債務與收益的透明度，強化債卷融資的評級，建立債券融資的長效機制，確保保障性住房建設的順利進行。再次，要以商業(yè)銀行為依托，通過發(fā)行各種理財產(chǎn)品募集民間資金，支持保障性住房建設。

(四)建立健全保障性住房融資擔保機制

住宅貸款擔保機制是為了完善住房發(fā)展制度，由那些市場經(jīng)濟發(fā)展較為成熟的西方國家在住房建設制度過程中，通過總結經(jīng)驗教訓，而建立與發(fā)展起來的。該機制的動作模式在各國不盡相同，但提高了中低收入家庭的購房能力。因此，我國應盡快建立健全保障房的擔保機制，合理調(diào)配保障性住房的融資責任和風險。密切關注國家融資擔保機制政策的動向及變化，關注國家融資政策、擔保政策的變化可能對保障性住房經(jīng)營和公司財務狀況產(chǎn)生的負面影響，特別要關注有關經(jīng)營主體負債情況，防止該有關方經(jīng)營和財務狀況發(fā)生變化或有重大異常情況發(fā)生，有關主體應主動采取保全措施，確保保障性住房融資擔保機制正常運行。

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