龔恩華

摘要：我國地方稅缺乏收入穩(wěn)定的主體稅種，致使地方財政收入不能得到保障，由此造成了種種困局。改革房產(chǎn)稅使之成為地方稅主體稅種具有必要性和可行性。完善我國房產(chǎn)稅應(yīng)：完善房產(chǎn)稅法制度，健全房地產(chǎn)評估爭議處理機制，清理房地產(chǎn)行業(yè)不合理稅費等。

關(guān)鍵詞：地方稅體系；主體稅種；房產(chǎn)稅

中圖分類號：F812.42 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2014）12-0098-02

“深化稅收制度改革，完善地方稅體系”已作為深化財稅改革的重要內(nèi)容寫入了十八屆三中全會審議通過的《決定》之中。其中，房產(chǎn)稅的改革備受關(guān)注。近年來，一方面，我國房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展迅猛，積累了豐厚的房產(chǎn)稅稅源，與此同時，房價出現(xiàn)大幅上漲，導(dǎo)致收入分配不公加劇。另一方面，我國許多地方政府因為缺乏主體稅種，收入不穩(wěn)定，滋生了諸如高額土地出讓金、地方融資平臺危機、亂收費、亂攤派和亂罰款等種種亂象。因此，加快對房產(chǎn)稅改革的研究，使之成為地方稅主體稅種，對于保證地方政府必要收入，優(yōu)化地方財政收入結(jié)構(gòu)、促進社會公平等方面有著重要意義。

一、房產(chǎn)稅的概念及特點

（一）房產(chǎn)稅的概念

房產(chǎn)稅是對土地和房屋等不動產(chǎn)課征的一種財產(chǎn)稅。不同國家或地區(qū)對房產(chǎn)稅的稱謂有所不同，有稱“不動產(chǎn)稅”，如波蘭；有稱“財產(chǎn)稅”，如德國、美國等；有稱“地方稅”，如新西蘭、英國等；也有稱“物業(yè)稅”，如我國香港。雖然稱謂不同，但內(nèi)涵基本一致。

房產(chǎn)稅有廣義和狹義之分，廣義的房產(chǎn)稅包括對土地和房屋等不動產(chǎn)開發(fā)環(huán)節(jié)、保有環(huán)節(jié)和轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)課征的稅收，而狹義的房產(chǎn)稅僅指對土地和房屋等不動產(chǎn)保有環(huán)節(jié)課征的稅收（詳見表1）。本文主要研究的是狹義的房產(chǎn)稅。

（二） 房產(chǎn)稅的特點

房產(chǎn)稅具有財產(chǎn)稅的一般性質(zhì)，同時房產(chǎn)稅也具有個性特點。

第一，房產(chǎn)稅既有直接稅的特點又有間接稅的特征。屬于自住的房產(chǎn)，由于稅負難以轉(zhuǎn)嫁出去，因此有直接稅的特點；而屬于出租、經(jīng)營性質(zhì)的房產(chǎn)，由于稅負易于轉(zhuǎn)嫁，其房產(chǎn)稅又有間接稅的特征。

第二，房產(chǎn)稅收入具有穩(wěn)定性。房產(chǎn)稅主要是針對存量房產(chǎn)課征的稅收，房產(chǎn)稅的穩(wěn)定性是由房產(chǎn)存在的穩(wěn)定性決定的，盡管房產(chǎn)的價值會隨著市場波動，但有一定的規(guī)律性，總體來說相較于其它稅收收入要穩(wěn)定。

第三，房產(chǎn)稅收入有較大彈性。一方面，隨著城市化的推進，隨著經(jīng)濟增長，居民收入不斷增加，人們對于住房條件改善的需求逐步增加，房屋需求會與日俱增。另一方面，隨著生存環(huán)境的改善，房屋價值也在增長，兩者共同作用下，房產(chǎn)稅收入一般會隨著經(jīng)濟發(fā)展有較快增長。

二、改革房產(chǎn)稅，使之成為地方稅主體稅種的必要性分析

（一）改革房產(chǎn)稅是完善地方稅體系的需要

目前地方稅缺乏收入穩(wěn)定的主體稅種，從我國現(xiàn)行的地方稅體系看，地方稅收收入規(guī)模小、增長乏力、稅種結(jié)構(gòu)不合理，無法滿足地方政府的財政需求。為了彌補地方財政收支缺口，地方政府所能采用的辦法只能是依靠收取土地出讓金，通過地方融資平臺高成本融資，通過預(yù)算外擠占預(yù)算內(nèi)的辦法，甚至運用制度外的方式籌集政府收入。主體稅種的缺失正是“土地財政”、地方政府債務(wù)危機和“亂收費、亂攤派、亂罰款”三亂現(xiàn)象背后的根源。尤其在“營改增”背景下，有必要完善我國的地方稅收法律體系，確立地方稅的主體稅種。

（二）改革房產(chǎn)稅是調(diào)控房地產(chǎn)市場，調(diào)節(jié)收入分配的需要

1.改革房產(chǎn)稅，抑制房價過快上漲

首先，開征房產(chǎn)稅可以大幅減輕地方財政壓力，降低地方政府對土地出讓金的依賴程度，利于從根本上控制房價。

其次，開征房產(chǎn)稅利于抑制房產(chǎn)市場投機行為，通過稅制的合理設(shè)置，大大提高多套住房持有者的成本，壓縮其利潤空間，可以抑制炒房行為，引導(dǎo)住房理性消費，滿足普通民眾的住房剛性需求。

2.改革房產(chǎn)稅，合理調(diào)節(jié)收入分配

房產(chǎn)稅同時具備直接稅和間接稅的雙重屬性，因而具備廣泛的調(diào)節(jié)作用。然而，原有的房產(chǎn)稅稅制并未很好的體現(xiàn)這一功能，事實上，隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深化，我國的貧富差距也在不斷拉大，房地產(chǎn)市場的不規(guī)范發(fā)展也是導(dǎo)致收入分配差距擴大的重要原因，由于房價的大幅上漲，有房與無房者，房多與房少者收入差距越拉越大。

基于以上分析，可以看出，無論是出于對完善房產(chǎn)稅稅制與稅收體系的考慮，還是出于對抑制房價，調(diào)節(jié)收入分配的考慮，房產(chǎn)稅改革都勢在必行，刻不容緩。

三、改革房產(chǎn)稅，使之成為地方稅主體稅種的可行性分析

（一）房產(chǎn)稅的地域性特征明顯

房產(chǎn)稅的課稅對象為轄區(qū)范圍內(nèi)的房地產(chǎn)，其具有明顯的地域性，稅源不可能跨區(qū)域自由流動。同時，一個區(qū)域的房地產(chǎn)的總規(guī)模與地方政府的公共財政預(yù)算支出是正相關(guān)的。確立房產(chǎn)稅為地方稅主體稅種有助于地方政府科學(xué)決策，避免出現(xiàn)土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的尷尬局面。

（二）房產(chǎn)稅作為地方稅主體稅種是國際上通行做法

大部分發(fā)達國家都開征房產(chǎn)稅，且具有成熟的經(jīng)驗，其中具有代表性的是美國，英國，以及同我國有相似房地產(chǎn)泡沫經(jīng)歷的日韓兩國。下面以美國為例來說明房產(chǎn)稅的應(yīng)有地位。

美國的房地產(chǎn)財產(chǎn)稅是針對房地產(chǎn)所有者在保有環(huán)節(jié)的課稅，而因為房地產(chǎn)具備天然的不易移動的穩(wěn)定性，使得美國的房地產(chǎn)財產(chǎn)稅的稅基穩(wěn)定，故其州與地方政府的財政收入來源具備穩(wěn)定性特征。財產(chǎn)稅一直是地方政府的收入的主要來源，而財產(chǎn)稅的主要構(gòu)成是房地產(chǎn)稅，其中房地產(chǎn)類不動產(chǎn)是主要的稅基，房地產(chǎn)稅占財產(chǎn)稅收入的比重高達75%。征收對象是納稅人所有的不動產(chǎn)，包括土地、房屋、土地上（下）附屬設(shè)施，美國房地產(chǎn)稅占地方財政總收入約 30%，占地方稅收收入的 50%～80%。

（三）房產(chǎn)稅已經(jīng)集聚了豐厚的稅源

隨著城市化進程的深入推進，地方財政用于滿足公共服務(wù)需求的支出也越來越大，這就促使地方政府要從居民財產(chǎn)中挖掘稅源，財產(chǎn)稅是第一選擇。據(jù)2013年國務(wù)院政府工作報告，中國2012年的城市化率已經(jīng)達到52.6%?！秶H城市發(fā)展報告2012》指出，2010-2020年間將有1.5億中國人將完成從農(nóng)民到市民的身份轉(zhuǎn)變，中國城市化率將達到55%。2012年南京的城市化率為80.2%、杭州為74.3%、上海為89.1%；歐美發(fā)達國家城市化率80%左右，東部地區(qū)的城市化率已與發(fā)達國家接軌了。城市化的推進帶來了房地產(chǎn)市場的壯大，2014年全國房地產(chǎn)開發(fā)投資86013億元，比上年增長19.8%。其中，住宅投資58951億元，增長19.4%。這為我國房產(chǎn)稅集聚了豐厚而穩(wěn)步增長的稅源。

（四）有充足的房產(chǎn)稅稅基評估人才儲備

建立一支專業(yè)性強，技術(shù)過硬的房產(chǎn)評估隊伍是完善我國房產(chǎn)稅的關(guān)鍵。目前我國擁有專業(yè)評估人才包括注冊資產(chǎn)評估師，房產(chǎn)估價師，土地估價師共計十萬余人，人才資源比較豐富。

此外，自2003年黨的十六屆三中全會首次提出在條件具備時開征物業(yè)稅，理論界對房產(chǎn)稅的研究至今已有十多年時間了，加之，2011年在滬、渝的房產(chǎn)稅改革試點的實踐經(jīng)驗積累，無論從理論還是實踐上都有了較為充足的準備，可以說，改革房產(chǎn)稅正當(dāng)其時。

四、我國現(xiàn)行房產(chǎn)稅稅制存在的問題

1994年分稅制改革以來，由于房產(chǎn)稅征收制度設(shè)計的嚴重缺陷，房產(chǎn)稅并沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，主要原因如下。

一是征稅范圍太小。原體制只對城、鎮(zhèn)和工礦區(qū)的營業(yè)性用房征稅，對個人自住房和農(nóng)村地區(qū)房產(chǎn)不征稅，這已然與我國目前地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、城鄉(xiāng)經(jīng)濟實力的現(xiàn)狀不相稱，考慮到對住房非理性需求和過度投機態(tài)勢，現(xiàn)已具備對個人住房開征房產(chǎn)稅的條件。二是計稅依據(jù)和稅率設(shè)計有缺陷。主要表現(xiàn)在計稅依據(jù)不統(tǒng)一，既有從價計征，也有從租計征。稅率也有兩種即 1.2%和 12%兩種，都是固定稅率，缺乏靈活性。三是內(nèi)外資企業(yè)差別對待，不符合世貿(mào)組織原則。舊體制對內(nèi)外資企業(yè)實行兩套稅制，外資企業(yè)無論是出租還是自用，稅率都要比內(nèi)資企業(yè)高不少，這有違公平的市場競爭原則。四是房地產(chǎn)行業(yè)稅費不清。我國房地產(chǎn)行業(yè)稅費名目繁多。有調(diào)查表明：我國部分城市稅費和地價占房價比例高達50%，收費項目過百。

五、完善房產(chǎn)稅的建議

（一）完善房產(chǎn)稅應(yīng)堅持的原則

1.房產(chǎn)稅稅制設(shè)計應(yīng)兼顧公平與效率原則

好的稅制應(yīng)能兼顧公平與效率原則。房產(chǎn)稅稅制設(shè)計應(yīng)從以下五個方面體考慮：第一，稅率設(shè)計因地制宜，因時而立，有梯度和針對性；稅基要細致分級，考慮不同階層的承受能力，考慮大眾公平。第二，房產(chǎn)稅減免政策應(yīng)傾向于公共、慈善事業(yè)及眷顧弱勢群體和低收入家庭，著重打擊富裕階層和高收入人群，有利于縮小貧富差距，實現(xiàn)社會公平。第三，稅制設(shè)計簡單易于執(zhí)行，法律規(guī)定明確，節(jié)省策劃成本與執(zhí)行成本，是效率的體現(xiàn)。第四，稅制設(shè)計還應(yīng)該“重保有，輕流通”?！爸乇Ｓ校p流通”，是指側(cè)重在房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)征稅，流通環(huán)節(jié)稅負較輕，在一定程度上減少了房屋空置現(xiàn)象，杜絕資源浪費，同時在一定程度上抑制投機需求，活躍交易市場。第五，設(shè)立爭議仲裁機構(gòu)，保護納稅人合法權(quán)益，降低糾紛處理成本。

2.有利于地方政府靈活調(diào)節(jié)經(jīng)濟的原則

房產(chǎn)稅要作為地方稅的主體稅種，還需要充分發(fā)揮其對經(jīng)濟調(diào)節(jié)的經(jīng)濟杠桿作用。我國國土面積巨大，各地經(jīng)濟發(fā)展狀況千差萬別。因此，在制度設(shè)計上應(yīng)具有較大靈活性，適當(dāng)賦予地方政府征收的權(quán)力。

3.完善房產(chǎn)稅稅制需要遵循漸次推進，穩(wěn)步實施的原則

房產(chǎn)稅在很大程度上是屬于直接稅的，因此，其稅負難以轉(zhuǎn)嫁，征收難度自然很大，不能期望一蹴而就。需要結(jié)合中國的具體國情和居民的接受能力，最好經(jīng)過一段時間的過渡期。房產(chǎn)稅改革必須設(shè)定一個長期目標，分步推進。在速度和節(jié)奏上，應(yīng)該充分考慮與原有制度如土地出讓金制度相銜接，與未來居民收入增長幅度相對接，并且考慮納稅人的實際承受能力及國家整體稅制改革和稅負水平等多種因素。

（二）完善房產(chǎn)稅的相關(guān)配套制度建設(shè)

房產(chǎn)稅要改革成為地方主體稅種，保證房產(chǎn)稅收入在地方財政收入中占據(jù)主要地位，并充分發(fā)揮其財產(chǎn)稅屬性的各種職能，不僅需要房產(chǎn)稅本身進行的改革，還需要一套完善的配套措施，我們應(yīng)該借鑒國外成功的經(jīng)驗，并結(jié)合我國現(xiàn)狀，展開一系列的配套改革，以保障房產(chǎn)稅改革成為地方主體稅種順利進行。

1. 完善房產(chǎn)稅法律制度

房產(chǎn)稅改革試點方案面臨法律挑戰(zhàn)。所以進一步完善房產(chǎn)稅必須要克服法律障礙。

一是要規(guī)范立法權(quán)。近期來看，可行的辦法是：“由國務(wù)院盡快修改《暫行條例》，將征稅范圍擴大至個人所有的非營業(yè)用房產(chǎn)，避免法規(guī)之間的沖突抵觸。二是要明確征收權(quán)。地方政府擁有一定的房產(chǎn)稅征收權(quán)利于靈活調(diào)整房產(chǎn)稅的稅基，稅率和征收范圍等。三是要確定房產(chǎn)稅的評估權(quán)。借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，建立中央和地方兩級評估機構(gòu)，中央與地方各司其職。

2.健全房地產(chǎn)評估爭議處理機制

借鑒發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，建立一支專業(yè)性強，技術(shù)過硬的房產(chǎn)評估隊伍是完善我國房產(chǎn)稅的關(guān)鍵。這支隊伍應(yīng)該是隸屬于政府部門的獨立稅基評估機構(gòu)，為了避免“既當(dāng)裁判又當(dāng)運動員”，它應(yīng)該與地稅機構(gòu)及房管機構(gòu)平行并列，保持相互獨又相互制約的關(guān)系，才能使評估結(jié)果不失公允。有評估機構(gòu)就應(yīng)該有相應(yīng)的評估爭議處理機構(gòu)，一般應(yīng)由中央級別的爭議處理機構(gòu)處理地方爭議，通過明確的法律程序申訴與裁決，保持全程的公開與透明，接受公眾監(jiān)督。

3.清理房地產(chǎn)行業(yè)不合理稅費

我國房地產(chǎn)行業(yè)不合理收費，重復(fù)征稅現(xiàn)象嚴重制約行業(yè)發(fā)展，肅清房地產(chǎn)行業(yè)不合理收費，規(guī)范房地產(chǎn)行業(yè)的稅費管理，有利于推進房產(chǎn)稅改革。

六、結(jié)語

我國房產(chǎn)稅改革已箭在弦上，勢在必行。一方面，我們需要積極借鑒發(fā)達國家房產(chǎn)稅制度安排及管理體制的成熟經(jīng)驗，更多關(guān)注公平與效率的協(xié)調(diào)，重視環(huán)保與可持續(xù)發(fā)展，逐步規(guī)范和完善地方財稅體制；另一方面，我們還應(yīng)該從我國實際出發(fā)，認識到房產(chǎn)稅的改革應(yīng)該是一個長期的漸進的過程。

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[責(zé)任編輯：高 瑞]