張芙蓉

摘要：近年來(lái)，小額貸款公司快速發(fā)展，機(jī)構(gòu)數(shù)量和業(yè)務(wù)規(guī)模逐年上升，較好地發(fā)揮了對(duì)正規(guī)金融的補(bǔ)充作用。但由于其法律定位不明晰、經(jīng)營(yíng)規(guī)則與內(nèi)控制度不完善、監(jiān)督管理不到位，對(duì)區(qū)域金融穩(wěn)定的影響日益加大。本文從維護(hù)區(qū)域金融穩(wěn)定的角度出發(fā)，對(duì)存在的問(wèn)題進(jìn)行了探討，并提出了規(guī)范的政策建議。

關(guān)鍵詞：小額貸款公司;存在問(wèn)題;規(guī)范建議

2008年5月，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、中國(guó)人民銀行聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，小額貸款公司的試點(diǎn)在全國(guó)范圍拉開帷幕。2013年中央一號(hào)文件指出，支持社會(huì)資本參與設(shè)立新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。小額貸款公司在全國(guó)蓬勃發(fā)展起來(lái)。小額貸款公司試點(diǎn)工作以來(lái)，各省積極采取措施扶持小額貸款公司發(fā)展，浙江省試點(diǎn)工作堅(jiān)持制度先行、規(guī)范操作、明確省、縣兩級(jí)政府的職責(zé)，擇優(yōu)選擇資產(chǎn)質(zhì)量好、管理水平高、社會(huì)責(zé)任心強(qiáng)的優(yōu)秀民營(yíng)骨干企業(yè)作為主發(fā)起人。福建省通過(guò)深入開展“扶持小微企業(yè)專項(xiàng)行動(dòng)”，從中小企業(yè)公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)、推進(jìn)小額貸款公司發(fā)展、加大小微企業(yè)信貸支持等多方面助推小額貸款公司發(fā)展。遼寧省出臺(tái)《遼寧省小額貸款公司設(shè)立工作指引》、《遼寧省促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展條例》等一系列相關(guān)政策及文件，規(guī)范、支持小額貸款公司發(fā)展。從全國(guó)范圍來(lái)看，截止2012年12月末，全國(guó)共有小額貸款公司6080 家，較于2011年末的4282家增加了1798家，增速42%，較2010年末的2614家增加了3466家，增速高達(dá)132.6%。2012年末，注冊(cè)資本金較2011年增長(zhǎng)55%，較2010年增長(zhǎng)189%。

小額貸款公司作為新型融資機(jī)構(gòu)，對(duì)于聚集民間資本，優(yōu)化農(nóng)村金融資源配置，引導(dǎo)資金流向欠發(fā)達(dá)地區(qū)，支持“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)、小微企業(yè)發(fā)展，完善農(nóng)村金融組織體系，起到了正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的補(bǔ)充作用。截止2012年末，全國(guó)小額貸款公司貸款增速高達(dá)51%

。但是，在小額貸款公司發(fā)展的過(guò)程中存在著一些問(wèn)題需要規(guī)范。

一、小額貸款公司發(fā)展中不容忽視的問(wèn)題

法律定位不明晰。當(dāng)前，關(guān)于小額貸款公司發(fā)展的指導(dǎo)性文件，有中央層面的，《中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì) 中國(guó)人民銀行關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)〔2008〕23號(hào)）（簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》），有地方層面的，各地地方政府出臺(tái)的各種管理制度?！吨笇?dǎo)意見》規(guī)定小額貸款公司不吸收公眾存款，經(jīng)營(yíng)小額貸款業(yè)務(wù)的有限責(zé)任公司或股份有限公司，小額貸款公司應(yīng)執(zhí)行國(guó)家金融方針和政策。省政府主管部門負(fù)責(zé)小額貸款公司設(shè)立審批，人民銀行、銀行業(yè)監(jiān)督管理局、省工商管理局等部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)小額貸款公司進(jìn)行監(jiān)督管理。從小額貸款公司管理文件看，小額貸款公司定位為普通工商企業(yè)，但是其業(yè)務(wù)卻是貸款業(yè)務(wù)，屬于金融業(yè)務(wù)。這種法律身份定位不明晰對(duì)小額貸款公司的發(fā)展造成了很多問(wèn)題。

經(jīng)營(yíng)規(guī)則與內(nèi)控制度不完善。一是從管理角度看，目前關(guān)于小額貸款公司經(jīng)營(yíng)的核心管理制度有中央層面的《指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)〔2008〕23號(hào)），《指導(dǎo)意見》法律層次偏低，法律效力較弱。有地方層面的，各省出臺(tái)的各種管理制度。對(duì)小額貸款公司的合規(guī)經(jīng)營(yíng)、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)也只是參照《商業(yè)銀行法》、《中華人民共和國(guó)公司法》提出了宏觀的指導(dǎo)，沒有針對(duì)小額貸款公司自身特點(diǎn)給出一套完備的具有法律效力的組織架構(gòu)、經(jīng)營(yíng)規(guī)則、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、內(nèi)部控制、監(jiān)督管理、業(yè)務(wù)運(yùn)作辦法。二是從小額貸款公司自身角度看，自身缺乏建章立制的能力。小額貸款公司試點(diǎn)設(shè)立階段，相對(duì)缺乏具有金融從業(yè)經(jīng)驗(yàn)的人才，可供借鑒、參考學(xué)習(xí)的成熟的公司經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)相對(duì)較少，造成小額貸款公司普遍缺乏合法的經(jīng)營(yíng)規(guī)則和內(nèi)部控制制度、有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度、業(yè)務(wù)操作流程控制制度等。

監(jiān)督管理不到位。目前，關(guān)于小額貸款公司的監(jiān)督管理規(guī)定主要來(lái)源于銀監(jiān)會(huì)、人民銀行下發(fā)的《指導(dǎo)意見》，各地方政府制定的管理辦法，以及小額貸款公司制定的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制制度。首先，根據(jù)《指導(dǎo)意見》以及各地方政府制定的管理辦法，小額貸款公司的監(jiān)督管理部門主要涉及政府金融辦、銀行業(yè)監(jiān)督管理部門、人民銀行、工商管理部門。省金融辦是小額貸款公司的主管部門，省工商局、人民銀行分支機(jī)構(gòu)、銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)分支機(jī)構(gòu)在各自職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)小額

貸款公司進(jìn)行監(jiān)管。在對(duì)小額貸款公司的監(jiān)管實(shí)踐中，存在多頭管理問(wèn)題，多頭管理導(dǎo)致過(guò)度監(jiān)管與監(jiān)管盲區(qū)并存，監(jiān)管效能難以有效發(fā)揮。另外，由于小額貸款公司業(yè)務(wù)屬于金融業(yè)務(wù)，其業(yè)務(wù)專業(yè)性要求較高，而與之形成矛盾的是，金融辦隸屬于地方政府，其領(lǐng)導(dǎo)與工作人員均缺乏開展金融業(yè)務(wù)監(jiān)管應(yīng)具備的專業(yè)才能，專業(yè)化、規(guī)范化的監(jiān)管更無(wú)從談起。

扶持經(jīng)濟(jì)資金缺口較大。根據(jù)《指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)〔2008〕23號(hào)）的規(guī)定，小額貸款公司是由自然人、企業(yè)法人與其他社會(huì)組織投資設(shè)立，不吸收公眾存款，在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)開展業(yè)務(wù)。小額貸款公司的注冊(cè)資本來(lái)源應(yīng)真實(shí)合法，全部為實(shí)收貨幣資本，由出資人或發(fā)起人一次足額繳納。其中，有限責(zé)任公司的注冊(cè)資本不得低于500萬(wàn)元，股份有限公司的注冊(cè)資本不得低于1000萬(wàn)元;并且單一自然人、企業(yè)法人、其他社會(huì)組織及其關(guān)聯(lián)方持有的股份，不得超過(guò)小額貸款公司注冊(cè)資本總額的10%。由于不能吸收存款，小額貸款公司的主要資金來(lái)源為股東繳納的資本金、捐贈(zèng)資金，以及來(lái)自不超過(guò)兩個(gè)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的融入資金，其中從銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)獲得融入資金的余額，不得超過(guò)資本凈額的50%。由于自有資金較少，加之融資渠道受限，且不能吸收公眾存款，導(dǎo)致小額貸款公司在面對(duì)旺盛的貸款需求時(shí)，無(wú)法滿足小微企業(yè)的需求。

部分小額貸款公司的貸款投向與其發(fā)展定位有所偏離?！吨笇?dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)〔2008〕23號(hào)）明確規(guī)定，小額貸款公司應(yīng)在堅(jiān)持“小額、分散”的原則下，主要面向農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供信貸服務(wù)。據(jù)對(duì)陜西省小額貸款公司的調(diào)查（康峰，2011）顯示，部分小額貸款公司存在單一客戶貸款集中度過(guò)大、貸款集中投向非農(nóng)企業(yè)等問(wèn)題，如陜北地區(qū)部分小額貸款公司發(fā)放的單筆貸款已超百萬(wàn)。個(gè)別小額貸款公司貸款主要投向工商業(yè)，部分貸款流向了高耗能行業(yè)。同時(shí)，《指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)〔2008〕23號(hào)）規(guī)定，小額貸款公司的貸款利率不應(yīng)超過(guò)司法部門規(guī)定的上限，也就是說(shuō)，貸款利率一般按基準(zhǔn)利率的2-4倍執(zhí)行，但是據(jù)調(diào)查顯示，部分小額貸款公司的短期貸款利率已超過(guò)基準(zhǔn)利率的4倍，農(nóng)戶和小微企業(yè)的利息負(fù)擔(dān)過(guò)重，與小額貸款公司惠及三農(nóng)、小微企業(yè)的服務(wù)宗旨相背離。

二、規(guī)范小額貸款公司發(fā)展的建議

明確小額貸款公司的身份定位。為了更好的促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)金融資源優(yōu)化配置，引導(dǎo)對(duì)“三農(nóng)”、小微企業(yè)及個(gè)體經(jīng)營(yíng)者的金融支持，建議從法律上盡快明確小額貸款公司的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)身份定位，通過(guò)身份的明確定位，來(lái)減輕小額貸款公司發(fā)展過(guò)程中的稅收負(fù)擔(dān)，降低小額貸款公司融資成本，更有力的促進(jìn)小額貸款公司支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，彌補(bǔ)縣域小微金融空白。

完善小額貸款公司各項(xiàng)規(guī)章制度。小額貸款公司根植縣域，發(fā)展規(guī)模小、資金少、支持小微企業(yè)、“三農(nóng)”、個(gè)體工商戶，形成了自身發(fā)展的特點(diǎn)，建議在各省總結(jié)當(dāng)?shù)卦圏c(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，加快制定小額貸款公司治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)部控制制度、風(fēng)險(xiǎn)管理制度、業(yè)務(wù)操作制度、信息披露制度等業(yè)務(wù)規(guī)范，并結(jié)合業(yè)務(wù)特點(diǎn)對(duì)各項(xiàng)制度提出具體工作標(biāo)準(zhǔn)。

加強(qiáng)小額貸款公司監(jiān)督管理。強(qiáng)化小額貸款公司的監(jiān)管，既要立足于全國(guó)金融穩(wěn)定、金融資源有效配置、貨幣政策有效傳導(dǎo)，又要考慮小額貸款公司在各地政策的靈活應(yīng)用，切實(shí)支持地方“三農(nóng)”、小微企業(yè)的發(fā)展。因此，建議建立中央統(tǒng)一管理政策，中央和地方兩級(jí)監(jiān)管的監(jiān)管架構(gòu)。其運(yùn)作方式為：在中央層面，由人民銀行牽頭，銀監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、發(fā)改委等部門參與的小額貸款公司工作協(xié)調(diào)小組，統(tǒng)籌各地小額貸款公司管理試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)一建立小額貸款公司管理制度。在地方層面，制定小額貸款公司管理實(shí)施細(xì)則?？紤]到小額貸款公司的設(shè)立初衷是支持地方“三農(nóng)”、小微企業(yè)發(fā)展。建議地方政府作為小額貸款公司監(jiān)督管理者，明確監(jiān)管責(zé)任。另外，建立切實(shí)可行的監(jiān)管協(xié)作機(jī)制，明確各相關(guān)部門的監(jiān)管職責(zé)，有效防止過(guò)度監(jiān)管、消除監(jiān)管盲區(qū)。

放寬小額貸款公司融資渠道和融資數(shù)額。在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，建議將小額貸款公司從銀行等金融機(jī)構(gòu)獲得的融入資金由現(xiàn)在的不得超過(guò)資本凈額的50%提高到100%。同時(shí)，應(yīng)把小額貸款公司向銀行等金融機(jī)構(gòu)融入的資金界定為同業(yè)拆借，享受銀行間同業(yè)拆借利率，從而降低小額貸款公司融資成本。政府相關(guān)部門應(yīng)及時(shí)協(xié)調(diào)銀行等金融機(jī)構(gòu)給予小額貸款公司資金支持，為小額貸款公司的配套融資、業(yè)務(wù)結(jié)算等提供便利。對(duì)一些經(jīng)營(yíng)狀況較好、服務(wù)“三農(nóng)”和中小企業(yè)成績(jī)顯著，需要補(bǔ)充資本的小額貸款公司經(jīng)區(qū)縣政府預(yù)審并報(bào)金融辦同意可優(yōu)先提前進(jìn)行增資擴(kuò)股，努力緩解小額貸款公司后續(xù)資金不足的難題。

加大對(duì)小額貸款公司的扶植力度。目前小額貸款公司的營(yíng)業(yè)稅和所得稅等同于一般企業(yè)。總體稅負(fù)在30%左右。較高的稅負(fù)給小額貸款公司的發(fā)展帶來(lái)了較高的運(yùn)營(yíng)成本。建議對(duì)小額貸款公司探索運(yùn)用稅收優(yōu)惠、減免政策，在小額貸款公司前期經(jīng)營(yíng)的3-5年內(nèi)，可探索比照農(nóng)村信用社改革時(shí)所享受的稅收優(yōu)惠政策，以降低開辦初期的經(jīng)營(yíng)成本。另外，可參照國(guó)家對(duì)農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行等涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)的相關(guān)政策，在稅收減免、財(cái)政補(bǔ)貼等方面給予適當(dāng)扶持，使其降低運(yùn)營(yíng)成本，提升盈利水平。也可對(duì)小額貸款公司的合規(guī)性經(jīng)營(yíng)進(jìn)行適當(dāng)鼓勵(lì)，促進(jìn)其可持續(xù)發(fā)展

參考文獻(xiàn)：

[1]《中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì) 中國(guó)人民銀行關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)〔2008〕23號(hào)）.

[2]《加強(qiáng)小額貸款公司擴(kuò)張發(fā)展后的風(fēng)險(xiǎn)管理》，康峰，金融時(shí)報(bào)，2011年8月19日.