祝嬋娟

摘 要：在闡述行政事業(yè)單位的基本概念以及行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的基本概念的基礎(chǔ)上，通過深入分析行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)目前我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題，如內(nèi)部控制體系不夠完善、內(nèi)部控制意識比較薄弱、風(fēng)險控制和風(fēng)險意識比較淡化等，并針對性地提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；風(fēng)險控制

中圖分類號：F810.6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）32-0203-02

一、基本概念

行政事業(yè)單位是我國一種特殊的組織群體，其定義有廣義和狹義兩種之分。一般而言，廣義的行政事業(yè)單位是指行政單位和事業(yè)單位的總稱。行政單位是依法成立的，具有行政管理權(quán)力的國家行政機關(guān)，其日常開支全部由財政撥款所得，行政單位的工作人員采取公務(wù)員管理體制來管理，如法院、檢察院、各級政府等。事業(yè)單位是指國家為了維持社會正常運轉(zhuǎn)或處于社會公益目的而舉辦的組織，一般從事科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生等社會服務(wù)活動，其資金來源部分是財政撥款或自己籌資，如教育局、衛(wèi)生局、文化局等等。狹義的行政事業(yè)單位指的是具備執(zhí)法以及監(jiān)督權(quán)力和社會管理能力的行政事業(yè)單位，其具備行政管理職能，經(jīng)費全部來源于財政撥款。這種狹義的行政事業(yè)屬于國家行政機關(guān)但從事社會公共事務(wù)管理，如防疫站、檔案局、社保局等等。本文所分析的行政事業(yè)單位是指廣義上的行政事業(yè)單位，從行政管理部門和事業(yè)單位的角度分析其內(nèi)部控制的現(xiàn)狀和問題。

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制是指在國家相關(guān)法律法規(guī)指導(dǎo)下，在行政事業(yè)單位內(nèi)部實施的，為了保證行政事業(yè)單位的各項經(jīng)濟事務(wù)順利高效的實施，而需要行政事業(yè)單位內(nèi)部所有員工執(zhí)行的，能夠有效規(guī)避風(fēng)險和進行風(fēng)險管理，最終制定的一系列單位的相關(guān)工作流程、管理辦法以及各環(huán)節(jié)、各部門、各種事物風(fēng)險等的控制措施的總稱。

二、我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀

多年來我國內(nèi)部控制制度大多應(yīng)用于企業(yè)中，同時我國的相關(guān)法律法規(guī)中對于行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制問題涉及較少，行政事業(yè)單位的經(jīng)濟業(yè)務(wù)核算相對于企業(yè)來說也比較簡單，所涉及的方面和程序較少，這些都在一定程度上導(dǎo)致了行政事業(yè)單位對于內(nèi)部控制實施不夠重視。

近期審計署針對內(nèi)部控制在政府機構(gòu)的實施進行了相關(guān)問卷調(diào)查，在參加調(diào)查的中央政府結(jié)構(gòu)中，大多數(shù)單位的內(nèi)部審計機構(gòu)缺乏獨立性，都依附于財務(wù)部門的監(jiān)督管理機構(gòu)之下，這樣內(nèi)部審計機構(gòu)就成為了財務(wù)監(jiān)督或稽查的替代品而沒有起到內(nèi)部審計的作用。對中央政府機構(gòu)的內(nèi)部控制執(zhí)行情況調(diào)查如表1所示。

表1 中央政府部分機構(gòu)內(nèi)部控制執(zhí)行情況

由表1可得，我國中央政府機構(gòu)內(nèi)部控制不夠完善，總體來說我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實施情況未達到良好狀態(tài)。行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制存在著內(nèi)部風(fēng)險評估機構(gòu)建立不完善、內(nèi)部系統(tǒng)決策支持機制缺乏、內(nèi)部控制執(zhí)行監(jiān)督程序不健全、內(nèi)部控制定期檢查程序沒有落實等問題。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

通過前文分析可得，我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在著一些問題，這些問題在一定程度上制約著行政事業(yè)單位工作效率的提高。本文將行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題歸納為以下幾個方面。

第一，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度不夠完善。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，我國政府的轉(zhuǎn)變以及財政等相關(guān)制度的完善，我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的標準已逐步形成。但是目前我國還沒有一套專業(yè)的，對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制具有針對性的準則和行為規(guī)范等，導(dǎo)致行政事業(yè)單位在日?；顒又忻媾R不斷深化變革的財政預(yù)算制度時毫無頭緒、無章可循，最終效率低下。同時，還存在著改革中的一些法律和規(guī)章相沖突的現(xiàn)象。

同時，為了更快更好地適應(yīng)國庫管理制度改革和預(yù)算內(nèi)外資金不再區(qū)分的制度改革，我國政府相繼出臺了一系列的過渡性政策。但是與這些過渡性政策相配套的法律法規(guī)并沒有得到完善，相應(yīng)的具體落實措施也沒有具體公布，從而導(dǎo)致行政事業(yè)單位在實施過程中狀況百出。例如，有些單位不按照規(guī)定使用資源，特別是財政經(jīng)費，甚至還存在挪用公款的情況；由于沒有建立內(nèi)部控制的定期檢查制度，很多單位存在經(jīng)費延期上繳，挪用公款拖延補交期限等等問題；同時，由于內(nèi)部審計制度的不完善，有些單位甚至根本沒有設(shè)立內(nèi)部審計機構(gòu)，這導(dǎo)致單位財務(wù)不明確，資金使用效率低下。

第二，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制意識薄弱。部分行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層片面的重視政績而忽視了單位內(nèi)部的內(nèi)部控制。內(nèi)部控制最早應(yīng)用于西方國家的企業(yè)中，近年來引入我國，在我國的企業(yè)中得到了比較廣泛的應(yīng)用，在行政事業(yè)單位中運用較少，因此行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)對其認識比較少，對于內(nèi)部控制的相關(guān)理論和運用幾乎沒有接觸，行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)層也沒有意識到內(nèi)部控制對于行政事業(yè)單位發(fā)展以及社會發(fā)展的重要性。有的行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)認為政府機關(guān)非生產(chǎn)單位，沒有成本而言，就無需涉及到成本預(yù)算和成本控制，只需要財務(wù)部門和審計部門嚴格的控制資金就可以實現(xiàn)目標，而忽視了行政事業(yè)單位內(nèi)部的控制和監(jiān)督。有些行政事業(yè)單位為了適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展建立了單位內(nèi)部控制制度，但是該制度并沒有得到很好地貫徹和落實，而是流于形式、形同虛設(shè)，內(nèi)部控制在這些企業(yè)沒有得到很好的發(fā)揮。

第三，行政事業(yè)單位組織結(jié)構(gòu)不完善。一些行政事業(yè)單位組織結(jié)構(gòu)設(shè)計不合理，如行政事業(yè)單位內(nèi)部的重大事務(wù)以及重大經(jīng)濟決策是由單位領(lǐng)導(dǎo)層決定而財務(wù)部門不參與決策，這樣一來這些重大事務(wù)的收支或經(jīng)費使用很少涉及到預(yù)算和控制，最終財務(wù)部門的員工也沒有對這些事務(wù)或項目的資金使用進行跟蹤監(jiān)督和控制。

一些行政事業(yè)單位員工分工不明確，工作職責(zé)劃分不清晰。目前來看，我國行政事業(yè)單位由于編制問題，到崗人數(shù)和實際崗位需求并不相符，有的崗位存在一人身兼數(shù)職，有的崗位則是一崗多人，崗位職責(zé)不夠明確，出現(xiàn)問題時常常相互推卸責(zé)任，內(nèi)部控制實施比較困難。同時，由于行政事業(yè)單位的特殊性，受高層領(lǐng)導(dǎo)直接審批的影響，審批不夠民主和規(guī)范，直接制約著內(nèi)部控制度的建立和完善。endprint

第四，行政事業(yè)單位風(fēng)險意識較弱，風(fēng)險評估機制缺乏。近年來，國際金融危機不斷爆發(fā)，而我國加入世貿(mào)組織之后受國際經(jīng)濟影響程度較深，為了能夠更好的預(yù)防和控制風(fēng)險，這就要求我們行政事業(yè)單位提高風(fēng)險意識，建立風(fēng)險評估和控制機制。很多行政事業(yè)單位都認為行政事業(yè)單位不從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，只是負責(zé)社會管理或提供社會服務(wù)而已，因此無所謂經(jīng)營風(fēng)險的預(yù)防、控制和管理。而行政事業(yè)單位在日常運轉(zhuǎn)中總會遇到一些社會政治風(fēng)險和金融風(fēng)險，由于他們?nèi)狈︼L(fēng)險意識最終只能被動的接受風(fēng)險帶來的損失。

第五，行政事業(yè)單位預(yù)算控制效率低下。目前，我國的行政事業(yè)單位預(yù)算編制仍然停留在傳統(tǒng)的增量預(yù)算上，而缺乏零基預(yù)算，在新一度的預(yù)算編制中沒有充分考慮上一度的預(yù)算中的支出和收入是否合理、資金使用是否得當?shù)膯栴}，預(yù)算整體較為籠統(tǒng)，實施比較困難。

行政事業(yè)單位的預(yù)算缺乏一定的科學(xué)性，在實施過程中常發(fā)現(xiàn)一些與實際不符的預(yù)算，基本上是“邊實施，邊調(diào)整”，嚴重影響預(yù)算的制約能力。

四、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的建議

通過以上分析可見，我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在不少問題，這些問題一定程度上制約著內(nèi)部控制的實施，也制約著行政事業(yè)單位的長遠發(fā)展。為加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，本文提出以下幾點建議。

第一，建立健全內(nèi)部控制制度，不相容崗位相分離。我國行政事業(yè)單位實施內(nèi)部控制制度的首要前提是建立健全行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度，并同時建立一套與該內(nèi)部控制制度相適應(yīng)的相關(guān)法律法規(guī)體系，使得行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制做到有法可依、有章可循，按規(guī)章辦事。同時，還需要部分行政事業(yè)單位按照科學(xué)、精簡以及高效的基本原則，合理設(shè)置其相關(guān)的職能部門和工作崗位，明確各部門以及各崗位的職責(zé)權(quán)限，權(quán)責(zé)清晰，以便于考核和相互制約的工作機制。

第二，提高行政事業(yè)單位內(nèi)部員工對于內(nèi)部控制的認識。內(nèi)部控制的相關(guān)基本理論和實施以及內(nèi)部控制的重要性不僅需要行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)對其有充分的認識，還需要單位內(nèi)部的每位員工對于內(nèi)部控制要有充分的認識。這樣將有利于內(nèi)部控制在行政事業(yè)單位的建立和實施。

第三，行政事業(yè)單位的授權(quán)批準與集體決策制度相結(jié)合。行政事業(yè)單位的有關(guān)重大事項在業(yè)務(wù)發(fā)生前必須經(jīng)過書面授權(quán)批準，明確責(zé)任；單位各級管理層必須在授權(quán)范圍內(nèi)行使職責(zé)，對于越權(quán)行為要有一定的懲罰制度。

第四，建立健全行政事業(yè)單位的預(yù)算控制制度。提高預(yù)算控制管理水平，一要完善部門預(yù)算的調(diào)整制度，從調(diào)整時間、方法、程序等作相應(yīng)的規(guī)定，建立預(yù)算的跟蹤、分析和評價制度。

第五，加強內(nèi)部審計監(jiān)督。要提高內(nèi)部審計機構(gòu)層次，強化其權(quán)威性和獨立性。對內(nèi)部單位定期進行各項審計，并對單位的內(nèi)部控制制度設(shè)計的效果及其實施的有效程度作出評價，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，做到財務(wù)制度健全、會計核算合規(guī)。加強跟蹤落實審計決定、審計意見，真正做到通過內(nèi)部審計加強內(nèi)部會計控制，提高單位各項管理水平。

第六，提高行政事業(yè)單位的風(fēng)險意識，建立重大風(fēng)險預(yù)警機制和突發(fā)事件應(yīng)急處理機制。要明確風(fēng)險預(yù)警標準，對可能發(fā)生的重大風(fēng)險或突發(fā)事件，制訂應(yīng)急預(yù)案、明確責(zé)任人員、規(guī)范處置程序，確保突發(fā)事件得到及時妥善處理。

參考文獻：

[1] 王琰.淺析行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題和建議[J].財經(jīng)界：學(xué)術(shù)版，2013，（2）.

[2] 夏云恒.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制探析[J].商業(yè)經(jīng)濟，2012，（7）.

[3] 殷羽.關(guān)于加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的思考[J].金融經(jīng)濟，2012，（10）.

[4] 王華強.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制面臨的困境及對策[J].企業(yè)研究，2012，（20）.

[責(zé)任編輯 王 佳]endprint

第四，行政事業(yè)單位風(fēng)險意識較弱，風(fēng)險評估機制缺乏。近年來，國際金融危機不斷爆發(fā)，而我國加入世貿(mào)組織之后受國際經(jīng)濟影響程度較深，為了能夠更好的預(yù)防和控制風(fēng)險，這就要求我們行政事業(yè)單位提高風(fēng)險意識，建立風(fēng)險評估和控制機制。很多行政事業(yè)單位都認為行政事業(yè)單位不從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，只是負責(zé)社會管理或提供社會服務(wù)而已，因此無所謂經(jīng)營風(fēng)險的預(yù)防、控制和管理。而行政事業(yè)單位在日常運轉(zhuǎn)中總會遇到一些社會政治風(fēng)險和金融風(fēng)險，由于他們?nèi)狈︼L(fēng)險意識最終只能被動的接受風(fēng)險帶來的損失。

第五，行政事業(yè)單位預(yù)算控制效率低下。目前，我國的行政事業(yè)單位預(yù)算編制仍然停留在傳統(tǒng)的增量預(yù)算上，而缺乏零基預(yù)算，在新一度的預(yù)算編制中沒有充分考慮上一度的預(yù)算中的支出和收入是否合理、資金使用是否得當?shù)膯栴}，預(yù)算整體較為籠統(tǒng)，實施比較困難。

行政事業(yè)單位的預(yù)算缺乏一定的科學(xué)性，在實施過程中常發(fā)現(xiàn)一些與實際不符的預(yù)算，基本上是“邊實施，邊調(diào)整”，嚴重影響預(yù)算的制約能力。

四、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的建議

通過以上分析可見，我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在不少問題，這些問題一定程度上制約著內(nèi)部控制的實施，也制約著行政事業(yè)單位的長遠發(fā)展。為加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，本文提出以下幾點建議。

第一，建立健全內(nèi)部控制制度，不相容崗位相分離。我國行政事業(yè)單位實施內(nèi)部控制制度的首要前提是建立健全行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度，并同時建立一套與該內(nèi)部控制制度相適應(yīng)的相關(guān)法律法規(guī)體系，使得行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制做到有法可依、有章可循，按規(guī)章辦事。同時，還需要部分行政事業(yè)單位按照科學(xué)、精簡以及高效的基本原則，合理設(shè)置其相關(guān)的職能部門和工作崗位，明確各部門以及各崗位的職責(zé)權(quán)限，權(quán)責(zé)清晰，以便于考核和相互制約的工作機制。

第二，提高行政事業(yè)單位內(nèi)部員工對于內(nèi)部控制的認識。內(nèi)部控制的相關(guān)基本理論和實施以及內(nèi)部控制的重要性不僅需要行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)對其有充分的認識，還需要單位內(nèi)部的每位員工對于內(nèi)部控制要有充分的認識。這樣將有利于內(nèi)部控制在行政事業(yè)單位的建立和實施。

第三，行政事業(yè)單位的授權(quán)批準與集體決策制度相結(jié)合。行政事業(yè)單位的有關(guān)重大事項在業(yè)務(wù)發(fā)生前必須經(jīng)過書面授權(quán)批準，明確責(zé)任；單位各級管理層必須在授權(quán)范圍內(nèi)行使職責(zé)，對于越權(quán)行為要有一定的懲罰制度。

第四，建立健全行政事業(yè)單位的預(yù)算控制制度。提高預(yù)算控制管理水平，一要完善部門預(yù)算的調(diào)整制度，從調(diào)整時間、方法、程序等作相應(yīng)的規(guī)定，建立預(yù)算的跟蹤、分析和評價制度。

第五，加強內(nèi)部審計監(jiān)督。要提高內(nèi)部審計機構(gòu)層次，強化其權(quán)威性和獨立性。對內(nèi)部單位定期進行各項審計，并對單位的內(nèi)部控制制度設(shè)計的效果及其實施的有效程度作出評價，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，做到財務(wù)制度健全、會計核算合規(guī)。加強跟蹤落實審計決定、審計意見，真正做到通過內(nèi)部審計加強內(nèi)部會計控制，提高單位各項管理水平。

第六，提高行政事業(yè)單位的風(fēng)險意識，建立重大風(fēng)險預(yù)警機制和突發(fā)事件應(yīng)急處理機制。要明確風(fēng)險預(yù)警標準，對可能發(fā)生的重大風(fēng)險或突發(fā)事件，制訂應(yīng)急預(yù)案、明確責(zé)任人員、規(guī)范處置程序，確保突發(fā)事件得到及時妥善處理。

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[4] 王華強.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制面臨的困境及對策[J].企業(yè)研究，2012，（20）.

[責(zé)任編輯 王 佳]endprint

第四，行政事業(yè)單位風(fēng)險意識較弱，風(fēng)險評估機制缺乏。近年來，國際金融危機不斷爆發(fā)，而我國加入世貿(mào)組織之后受國際經(jīng)濟影響程度較深，為了能夠更好的預(yù)防和控制風(fēng)險，這就要求我們行政事業(yè)單位提高風(fēng)險意識，建立風(fēng)險評估和控制機制。很多行政事業(yè)單位都認為行政事業(yè)單位不從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，只是負責(zé)社會管理或提供社會服務(wù)而已，因此無所謂經(jīng)營風(fēng)險的預(yù)防、控制和管理。而行政事業(yè)單位在日常運轉(zhuǎn)中總會遇到一些社會政治風(fēng)險和金融風(fēng)險，由于他們?nèi)狈︼L(fēng)險意識最終只能被動的接受風(fēng)險帶來的損失。

第五，行政事業(yè)單位預(yù)算控制效率低下。目前，我國的行政事業(yè)單位預(yù)算編制仍然停留在傳統(tǒng)的增量預(yù)算上，而缺乏零基預(yù)算，在新一度的預(yù)算編制中沒有充分考慮上一度的預(yù)算中的支出和收入是否合理、資金使用是否得當?shù)膯栴}，預(yù)算整體較為籠統(tǒng)，實施比較困難。

行政事業(yè)單位的預(yù)算缺乏一定的科學(xué)性，在實施過程中常發(fā)現(xiàn)一些與實際不符的預(yù)算，基本上是“邊實施，邊調(diào)整”，嚴重影響預(yù)算的制約能力。

四、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的建議

通過以上分析可見，我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在不少問題，這些問題一定程度上制約著內(nèi)部控制的實施，也制約著行政事業(yè)單位的長遠發(fā)展。為加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，本文提出以下幾點建議。

第一，建立健全內(nèi)部控制制度，不相容崗位相分離。我國行政事業(yè)單位實施內(nèi)部控制制度的首要前提是建立健全行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度，并同時建立一套與該內(nèi)部控制制度相適應(yīng)的相關(guān)法律法規(guī)體系，使得行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制做到有法可依、有章可循，按規(guī)章辦事。同時，還需要部分行政事業(yè)單位按照科學(xué)、精簡以及高效的基本原則，合理設(shè)置其相關(guān)的職能部門和工作崗位，明確各部門以及各崗位的職責(zé)權(quán)限，權(quán)責(zé)清晰，以便于考核和相互制約的工作機制。

第二，提高行政事業(yè)單位內(nèi)部員工對于內(nèi)部控制的認識。內(nèi)部控制的相關(guān)基本理論和實施以及內(nèi)部控制的重要性不僅需要行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)對其有充分的認識，還需要單位內(nèi)部的每位員工對于內(nèi)部控制要有充分的認識。這樣將有利于內(nèi)部控制在行政事業(yè)單位的建立和實施。

第三，行政事業(yè)單位的授權(quán)批準與集體決策制度相結(jié)合。行政事業(yè)單位的有關(guān)重大事項在業(yè)務(wù)發(fā)生前必須經(jīng)過書面授權(quán)批準，明確責(zé)任；單位各級管理層必須在授權(quán)范圍內(nèi)行使職責(zé)，對于越權(quán)行為要有一定的懲罰制度。

第四，建立健全行政事業(yè)單位的預(yù)算控制制度。提高預(yù)算控制管理水平，一要完善部門預(yù)算的調(diào)整制度，從調(diào)整時間、方法、程序等作相應(yīng)的規(guī)定，建立預(yù)算的跟蹤、分析和評價制度。

第五，加強內(nèi)部審計監(jiān)督。要提高內(nèi)部審計機構(gòu)層次，強化其權(quán)威性和獨立性。對內(nèi)部單位定期進行各項審計，并對單位的內(nèi)部控制制度設(shè)計的效果及其實施的有效程度作出評價，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，做到財務(wù)制度健全、會計核算合規(guī)。加強跟蹤落實審計決定、審計意見，真正做到通過內(nèi)部審計加強內(nèi)部會計控制，提高單位各項管理水平。

第六，提高行政事業(yè)單位的風(fēng)險意識，建立重大風(fēng)險預(yù)警機制和突發(fā)事件應(yīng)急處理機制。要明確風(fēng)險預(yù)警標準，對可能發(fā)生的重大風(fēng)險或突發(fā)事件，制訂應(yīng)急預(yù)案、明確責(zé)任人員、規(guī)范處置程序，確保突發(fā)事件得到及時妥善處理。

參考文獻：

[1] 王琰.淺析行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題和建議[J].財經(jīng)界：學(xué)術(shù)版，2013，（2）.

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[3] 殷羽.關(guān)于加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的思考[J].金融經(jīng)濟，2012，（10）.

[4] 王華強.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制面臨的困境及對策[J].企業(yè)研究，2012，（20）.

[責(zé)任編輯 王 佳]endprint