論上海市海域使用權收回補償?shù)牧⒎巴晟?/h1>
2015-01-09 13:34:47馮文靜蔣真毅陳曉徐健
中國水運 2014年12期
馮文靜+蔣真毅+陳曉+徐健
摘 要：隨著海洋經濟的快速發(fā)展，海域使用權收回現(xiàn)象越來越多，由此引發(fā)的矛盾與糾紛已逐漸成為社會關注焦點。上海市現(xiàn)有的地方規(guī)章及規(guī)范性文件中均未涉及海域使用權收回問題，海域使用權收回補償缺乏統(tǒng)一明確且可操作性的地方性立法。本文在學習借鑒我國海域使用權收回的理論與實踐基礎上，結合上海市海域使用管理的實際特點，提出了完善上海市海域使用權收回補償立法的基本設想和建議。
關鍵詞：海域使用權 ?收回與補償 ?地方性立法
海域使用權是指民事主體依法取得的對國家所有的某一特定海域在一定期限內排他性持續(xù)使用并享受其利益的權利?！吨腥A人民共和國物權法》（以下簡稱“物權法”）以基本法的形式明確規(guī)定了包括海域所有權和海域使用權的海域物權制度。近年來，隨著海洋經濟的快速發(fā)展，海域使用權收回現(xiàn)象越來越多，由此引發(fā)的矛盾與糾紛已逐漸成為社會關注焦點。目前，上海市尚未制定海域使用權收回的相關制度，《上海市海域使用管理辦法》中也未涉及任何海域使用權收回的規(guī)定，海域使用權收回補償缺乏統(tǒng)一明確且可操作性的地方性立法。
本文在學習借鑒我國海域使用權收回的理論與實踐的基礎上，結合上海市海域使用管理的實際特點，提出了完善上海市海域使用權收回補償立法的基本設想和建議。
一、海域使用權收回的情形
（一）因公益提前收回海域使用權
《海域法》第30條規(guī)定：“因公共利益或者國家安全的需要，原批準用海的人民政府可以依法收回海域使用權。依照前款規(guī)定在海域使用權期滿前提前收回海域使用權的，對海域使用權人應當給予相應的補償?！贝送?，第26條規(guī)定：“海域使用權期限屆滿，海域使用權人需要繼續(xù)使用海域的，應當至遲于期限屆滿前二個月向原批準用海的人民政府申請續(xù)期。除根據(jù)公共利益或者國家安全需要收回海域使用權的外，原批準用海的人民政府應當批準續(xù)期?！边@兩條規(guī)定將“公共利益”和“國家安全”作為海域使用權收回的選擇條件，除此之外，海域使用權人的海域使用權不得隨意被收回。
（二）其他提前收回海域使用權的情形
1、因海域使用權人不合理的使用行為而提前收回
海域作為肩負公共安全責任及財產利益的稀缺性資源，使用人必須嚴格按照海域使用權證審批的內容使用特定海域，否則，原批準的人民政府有權提前收回海域使用權?！逗Ｓ蚍ā芬?guī)定了三種不合理使用而導致海域使用權收回的情況：一是海域使用權的設定無效（第43條）;二是非法改變海域用途（第46條）;三是不按規(guī)定繳納海域使用金（第48條）。這實際上是對非法設定或使用海域的一種懲罰，《海域法》中有明確規(guī)定，可以依據(jù)《海域法》執(zhí)行。
2、因閑置提前收回海域使用權
《海域法》未對海域使用權人消極不作為而導致海域閑置的情況作相關規(guī)定。但是，隨著海域資源的日益稀缺，一些不法海域使用權人為了牟取暴利私自囤積海域，造成了海域資源的浪費，擾亂了海域使用管理秩序。近年來，一些沿海省市已經意識到該問題的存在，并制定了相應的地方規(guī)章或規(guī)范性文件。例如，《福建省海域使用管理條例》第27條規(guī)定：“已批準使用的海域，海域使用權人超過1年未開發(fā)利用的，由縣級以上地方人民政府海洋行政主管部門責令其開發(fā)利用;連續(xù)2年未開發(fā)利用的，由批準該海域使用權的人民政府收回海域使用權，并公告注銷?！薄短旖蚴泻Ｓ蚴褂霉芾項l例》第24 條規(guī)定：“無正當理由閑置海域滿一年的，由市海洋行政主管部門依法無償收回海域使用權，并直接辦理注銷登記”?！督K省海域使用管理條例》第26條規(guī)定：“己批準使用的海域，海域使用權人1年以上未開發(fā)利用的，由海洋行政主管部門責令開發(fā)利用;連續(xù)2年未開發(fā)利用的，由批準該海域使用權的人民政府收回海域使用權?！?/p>
因違法行為提前收回海域使用權是因為海域使用權人擅自改變海域用途或者不交海域使用金的行為所致，因閑置而提前收回海域使用權是因為海域使用權人不履行應盡義務所致。因此，從性質上講，這兩種情況下的提前收回海域使用權是一種行政處罰。而因公共利益收回海域使用權是在海域使用權人利用海域合法且履行應盡義務的前提下進行的收回，是私益與公益博弈過程中，私益為公益做出的特別犧牲，這與因違法行為或因閑置而提前收回海域使用權有著根本上的區(qū)別。因此，因違法行為或因閑置而提前收回海域使用權將不給予任何補償，而因公益提前收回海域使用權應給予原海域使用權人合理的補償。
二、我國海域使用權收回制度存在的主要問題
（一）基本立法缺失
海域使用權收回屬于行政許可后續(xù)監(jiān)督制度的范疇，但《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱“行政許可法”）僅在總則部分規(guī)定了行政許可撤回制度，在行政許可監(jiān)督制度體系中卻并沒有體現(xiàn)?！逗Ｓ蚍ā返?0 條對海域使用權收回的行使主體、條件作了規(guī)定，但過于原則，并沒有對海域使用權收回的啟動時限、程序、效力、補償?shù)茸龀隹刹僮餍缘木唧w規(guī)定?！吨腥A人民共和國漁業(yè)法》第14 條規(guī)定：“國家建設征用集體所有的水域、灘涂，按照《中華人民共和國土地管理法》有關征地規(guī)定辦理”，僅針對“集體擁有所有權的養(yǎng)殖水域”的補償做了概括性規(guī)定。由于配套基本立法缺失，海域使用權收回缺少明確的權力邊界約束，致使行政機關擁有很大的自由裁量權，極易導致對海域使用權人的不當侵害。
（二）收回程序不規(guī)范
海域使用權收回的運行程序是否健全對于海域使用權人的權益保障非常關鍵。目前，除了《海洋行政許可實施辦法》零星規(guī)定了海域使用權收回程序外，尚未有統(tǒng)一配套制度對海域使用權收回程序做出細化規(guī)定，造成了海域使用權收回程序不規(guī)范，缺乏透明度，也降低了海域使用權收回的公信力。沿海僅個別省市對海域使用權收回程序作了創(chuàng)新性規(guī)定，如《廣西壯族自治區(qū)海域使用權收回補償辦法》中規(guī)定了公告、聽證、公示等海域使用權收回補償程序，《福建省海域海域使用補償辦法》規(guī)定了公告、登記、簽訂協(xié)議及海域使用權注銷等程序。endprint
（三）補償制度不完善
補償制度是海域使用權收回制度的核心，也是海域使用權收回制度能否有公信力和得到有效實施的關鍵?！逗Ｓ蚍ā返?0條、《海洋行政許可實施辦法》第29條只對補償制度作了概括性規(guī)定，具有很大的不確定性和不可操作性。在地方立法層面上，少數(shù)沿海省市對海域使用權收回補償做出了專門規(guī)定，如廣西壯族自治區(qū)人民政府于2012年制定了《廣西壯族自治區(qū)海域使用權收回補償辦法》，福建省2008年制定了《福建省海域使用補償辦法》。
三、關于制定《上海市海域使用權收回補償辦法》的建議
海域使用權收回的目的是關鍵，保障原有合法用海者的權益是根本，這是上海市制定海域使用權收回補償辦法的基本準則?！渡虾Ｊ泻Ｓ蚴褂脵嗍栈匮a償辦法》可能涉及到許多問題，本文限于篇幅，僅就實踐中容易發(fā)生爭議的一些突出問題進行探討。
（一）明確補償制度設定主體
明確補償制度設定主體是補償制度建立的重要前提。目前，關于海域使用權收回補償制度設定主體的規(guī)定主要呈現(xiàn)兩種模式：
一是“決策執(zhí)行合一”模式，即補償制度制定與海域使用權收回執(zhí)行由同一個行政主體行使。例如，《大連市海域使用管理條例》第28條規(guī)定：“依照前款規(guī)定在海域使用權期滿前提前收回海域使用權的，應當給予海域使用權人相應的補償，補償?shù)臉藴?、辦法由原批準用海的人民政府制定”。海域使用權收回機關是海域使用權收回法律關系中的直接利益關系方，從程序正義角度分析，不能獨立成為規(guī)則的制定者的。因此，“決策執(zhí)行合一”模式應當摒棄。
二是“決策執(zhí)行有限分離”模式，即在特定情形下，補償制度制定與海域使用權收回執(zhí)行分別由不同的主體來行使。例如，《福建省海域使用補償辦法》第8條規(guī)定：“海域補償標準基數(shù)和海域等級系數(shù)，由省人民政府根據(jù)用海類型、海域使用權價值、用海需求情況、對海域生態(tài)環(huán)境所造成的影響程度、國民經濟發(fā)展狀況以及社會承受能力等因素確定”。該模式通過提升補償制度制定機關等級，在一定程度上能夠提升補償制度立法的中立性。但由于省政府在一定情況下也會成為海域使用權收回的執(zhí)行主體，仍然會面臨著“當自己案件法官”的困頓局面。
為了從根本上構建以利益中立者為補償制度設定主體的“決策執(zhí)行根本分離”模式，建議由上海市市級權利機關來統(tǒng)一制定海域使用權收回補償制度。
（二）界定公共利益的內涵
《海域法》第30條將“公共利益”與“國家安全”作為海域使用權收回的兩個選擇性條件。對于公共利益，我國現(xiàn)行法律、法規(guī)沒有對其內涵及范圍做出明確界定。作為海域使用權收回法定條件的“公共利益”應當具有特定性與惟一性，應該借鑒各國征收立法上普遍采取的概括式、列舉式方法，嚴格界定公共利益。對公共利益的理解和解釋，應該說，國內理論界己經形成基本公認的標準，普遍認為：國家基礎設施建設、能源、交通、管線、水利、國防、行政用海等應屬公益性質用海。對非公益性項目用海，也應明確規(guī)定不能列入海域使用權收回范圍，而是納入市場機制，堅持平等自愿、協(xié)商一致的收回原則。
（三）完善海域使用權收回程序
完善海域使用權收回程序是限制濫用行政權力，維護公民合法權益，平衡行政權利與個人權利的重要法律制度，是保證海域使用權收回公正合理的制度保障。
1、明確啟動時效
《行政許可法》和《海域法》都沒有對海域使用權收回機關行使收回權利的時效做出明確規(guī)定。建立海域使用權收回權利啟動時效制度，是海域使用權收回制度良性運行的前提。只有通過剛性的時效規(guī)定，才能有效遏制海域使用權收回機關不作為問題的發(fā)生，促使符合收回條件的海域使用權及時收回，從而及時有效地保障公共利益。
2、建立聽證制度
公共利益是行政機關據(jù)以做出海域使用權收回決定的重要依據(jù)。“公共利益”屬于不確定法律概念的范疇，缺少詳細地規(guī)定，在一定程度上弱化了對于私人利益保護。通過引入聽證制度，可將公眾意見吸收進來，充分發(fā)揮一般公眾、利益被限制者、權力部門的主觀能動性，在互動與博弈的基礎上對公共利益做出較為合理的界定。另外，應加強對聽證結果的監(jiān)督，避免將公共利益的用途轉變?yōu)槠渌娴挠猛?，以保證公共利益的實現(xiàn)。
3、制定爭議解決程序
妥善解決補償、安置工作中的爭議問題關系到海域使用權收回的順利進行，也關系到地方經濟的發(fā)展和社會穩(wěn)定。因此，規(guī)定合理的爭議解決程序有利于化解矛盾，避免矛盾激化。除了行政部門的協(xié)調、裁決和行政復議外，還應當保障海域使用權人司法救濟的權利。
（三）構建海域使用權收回補償制度
1、補償主體
因海域使用權被提前收回而得到補償?shù)闹黧w，一般為海域使用權人。但如果海域使用權收回項目涉及面廣，易引發(fā)群體事件或沖突時，還應統(tǒng)籌考慮利益相關者的受損失情況，區(qū)分不同情況，對利益相關者進行適當安置、補償，以保障社會的和諧穩(wěn)定。海域使用權收回補償方應委托有資質的單位，對擬收回的海域進行有效地調查，根據(jù)項目用海類型、方式、規(guī)模等，確定利益相關者（不管是否取得海域使用權書的單位或個人）。
2、補償方式endprint
目前，我國關于海域使用權收回補償方式的規(guī)定都比較概括，缺少具體操作性規(guī)定，一般采用單一的貨幣化補償方式，并不能滿足海域使用權人多元化、個性化的海域權利保障需求。在理論研究層面上，有學者提出了建立多渠道征海補償機制的原則設想，具體可通過異地搬遷、社會保障安置等方式進行補償。在實踐層面上，國家海洋局于2007年發(fā)布了《關于貫徹實施<中華人民共和國物權法>，全面落實海域物權制度的通知》（國海管字[2007]208號），對海域使用許可補償方式多元化提出了要求。
因此，應當以公平合理為基本原則，在堅持正確民生導向的前提下，以最大限度地體現(xiàn)補償個性化為要求，構建以多元化補償方式為特點的利益補償機制。
3、補償標準
《海域法》對海域使用權收回的補償標準并未做明確規(guī)定。部分沿海省市對補償標準做了創(chuàng)新性規(guī)定。例如，《福建省海域使用補償辦法》將補償標準限定為海域補償費、種苗和海域附著物補償費;《廣西壯族自治區(qū)海域使用權收回補償辦法》為海域使用權補償費、海域附著物補償費和養(yǎng)殖產品補償費;《溫州市淺海灘涂海域使用權收回處理辦法》為固定資產和產品，如各類養(yǎng)殖海產品補償?shù)?。各地對海域使用權收回補償多限于養(yǎng)殖的財產、物資和種苗，并沒有像土地補償那樣涉及安置費?；诖耍ㄗh上海市參考《土地管理法》和《物權法》中有關土地征收補償項目的規(guī)定，考慮到用海的具體情況，將其規(guī)定為海域使用補償費、種苗和海域附著物補償費、安置補償費以及與用?；顒酉嗯涮椎年懙嘏涮自O置的補償?shù)取?/p>
應采取利益衡量的方法，在衡量公益與私益，考慮海域開發(fā)利用程度與使用性質，按照公平合理原則，確定補償標準。補償標準具體制定時，應引入海域價值評估和分等定級制度，對原海域使用人失去海域所造成的各種損失（ 包括直接損失和間接損失） 進行市場化價值評估，并以之作為補償?shù)闹匾罁?jù)。
參考文獻：
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基金項目：上海市海洋局科研項目（滬?？谱諿2014] 03 號）
（第一、四作者單位：上海市水務（海洋）規(guī)劃設計研究院，第二作者單位：上海市水務（海洋）業(yè)務受理中心，第三作者單位：上海市海洋管理事務中心）endprint
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馮文靜+蔣真毅+陳曉+徐健
摘 要：隨著海洋經濟的快速發(fā)展，海域使用權收回現(xiàn)象越來越多，由此引發(fā)的矛盾與糾紛已逐漸成為社會關注焦點。上海市現(xiàn)有的地方規(guī)章及規(guī)范性文件中均未涉及海域使用權收回問題，海域使用權收回補償缺乏統(tǒng)一明確且可操作性的地方性立法。本文在學習借鑒我國海域使用權收回的理論與實踐基礎上，結合上海市海域使用管理的實際特點，提出了完善上海市海域使用權收回補償立法的基本設想和建議。
關鍵詞：海域使用權 ?收回與補償 ?地方性立法
海域使用權是指民事主體依法取得的對國家所有的某一特定海域在一定期限內排他性持續(xù)使用并享受其利益的權利?！吨腥A人民共和國物權法》（以下簡稱“物權法”）以基本法的形式明確規(guī)定了包括海域所有權和海域使用權的海域物權制度。近年來，隨著海洋經濟的快速發(fā)展，海域使用權收回現(xiàn)象越來越多，由此引發(fā)的矛盾與糾紛已逐漸成為社會關注焦點。目前，上海市尚未制定海域使用權收回的相關制度，《上海市海域使用管理辦法》中也未涉及任何海域使用權收回的規(guī)定，海域使用權收回補償缺乏統(tǒng)一明確且可操作性的地方性立法。
本文在學習借鑒我國海域使用權收回的理論與實踐的基礎上，結合上海市海域使用管理的實際特點，提出了完善上海市海域使用權收回補償立法的基本設想和建議。
一、海域使用權收回的情形
（一）因公益提前收回海域使用權
《海域法》第30條規(guī)定：“因公共利益或者國家安全的需要，原批準用海的人民政府可以依法收回海域使用權。依照前款規(guī)定在海域使用權期滿前提前收回海域使用權的，對海域使用權人應當給予相應的補償?！贝送?，第26條規(guī)定：“海域使用權期限屆滿，海域使用權人需要繼續(xù)使用海域的，應當至遲于期限屆滿前二個月向原批準用海的人民政府申請續(xù)期。除根據(jù)公共利益或者國家安全需要收回海域使用權的外，原批準用海的人民政府應當批準續(xù)期?！边@兩條規(guī)定將“公共利益”和“國家安全”作為海域使用權收回的選擇條件，除此之外，海域使用權人的海域使用權不得隨意被收回。
（二）其他提前收回海域使用權的情形
1、因海域使用權人不合理的使用行為而提前收回
海域作為肩負公共安全責任及財產利益的稀缺性資源，使用人必須嚴格按照海域使用權證審批的內容使用特定海域，否則，原批準的人民政府有權提前收回海域使用權?！逗Ｓ蚍ā芬?guī)定了三種不合理使用而導致海域使用權收回的情況：一是海域使用權的設定無效（第43條）;二是非法改變海域用途（第46條）;三是不按規(guī)定繳納海域使用金（第48條）。這實際上是對非法設定或使用海域的一種懲罰，《海域法》中有明確規(guī)定，可以依據(jù)《海域法》執(zhí)行。
2、因閑置提前收回海域使用權
《海域法》未對海域使用權人消極不作為而導致海域閑置的情況作相關規(guī)定。但是，隨著海域資源的日益稀缺，一些不法海域使用權人為了牟取暴利私自囤積海域，造成了海域資源的浪費，擾亂了海域使用管理秩序。近年來，一些沿海省市已經意識到該問題的存在，并制定了相應的地方規(guī)章或規(guī)范性文件。例如，《福建省海域使用管理條例》第27條規(guī)定：“已批準使用的海域，海域使用權人超過1年未開發(fā)利用的，由縣級以上地方人民政府海洋行政主管部門責令其開發(fā)利用;連續(xù)2年未開發(fā)利用的，由批準該海域使用權的人民政府收回海域使用權，并公告注銷?！薄短旖蚴泻Ｓ蚴褂霉芾項l例》第24 條規(guī)定：“無正當理由閑置海域滿一年的，由市海洋行政主管部門依法無償收回海域使用權，并直接辦理注銷登記”?！督K省海域使用管理條例》第26條規(guī)定：“己批準使用的海域，海域使用權人1年以上未開發(fā)利用的，由海洋行政主管部門責令開發(fā)利用;連續(xù)2年未開發(fā)利用的，由批準該海域使用權的人民政府收回海域使用權?！?/p>
因違法行為提前收回海域使用權是因為海域使用權人擅自改變海域用途或者不交海域使用金的行為所致，因閑置而提前收回海域使用權是因為海域使用權人不履行應盡義務所致。因此，從性質上講，這兩種情況下的提前收回海域使用權是一種行政處罰。而因公共利益收回海域使用權是在海域使用權人利用海域合法且履行應盡義務的前提下進行的收回，是私益與公益博弈過程中，私益為公益做出的特別犧牲，這與因違法行為或因閑置而提前收回海域使用權有著根本上的區(qū)別。因此，因違法行為或因閑置而提前收回海域使用權將不給予任何補償，而因公益提前收回海域使用權應給予原海域使用權人合理的補償。
二、我國海域使用權收回制度存在的主要問題
（一）基本立法缺失
海域使用權收回屬于行政許可后續(xù)監(jiān)督制度的范疇，但《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱“行政許可法”）僅在總則部分規(guī)定了行政許可撤回制度，在行政許可監(jiān)督制度體系中卻并沒有體現(xiàn)?！逗Ｓ蚍ā返?0 條對海域使用權收回的行使主體、條件作了規(guī)定，但過于原則，并沒有對海域使用權收回的啟動時限、程序、效力、補償?shù)茸龀隹刹僮餍缘木唧w規(guī)定?！吨腥A人民共和國漁業(yè)法》第14 條規(guī)定：“國家建設征用集體所有的水域、灘涂，按照《中華人民共和國土地管理法》有關征地規(guī)定辦理”，僅針對“集體擁有所有權的養(yǎng)殖水域”的補償做了概括性規(guī)定。由于配套基本立法缺失，海域使用權收回缺少明確的權力邊界約束，致使行政機關擁有很大的自由裁量權，極易導致對海域使用權人的不當侵害。
（二）收回程序不規(guī)范
海域使用權收回的運行程序是否健全對于海域使用權人的權益保障非常關鍵。目前，除了《海洋行政許可實施辦法》零星規(guī)定了海域使用權收回程序外，尚未有統(tǒng)一配套制度對海域使用權收回程序做出細化規(guī)定，造成了海域使用權收回程序不規(guī)范，缺乏透明度，也降低了海域使用權收回的公信力。沿海僅個別省市對海域使用權收回程序作了創(chuàng)新性規(guī)定，如《廣西壯族自治區(qū)海域使用權收回補償辦法》中規(guī)定了公告、聽證、公示等海域使用權收回補償程序，《福建省海域海域使用補償辦法》規(guī)定了公告、登記、簽訂協(xié)議及海域使用權注銷等程序。endprint
（三）補償制度不完善
補償制度是海域使用權收回制度的核心，也是海域使用權收回制度能否有公信力和得到有效實施的關鍵?！逗Ｓ蚍ā返?0條、《海洋行政許可實施辦法》第29條只對補償制度作了概括性規(guī)定，具有很大的不確定性和不可操作性。在地方立法層面上，少數(shù)沿海省市對海域使用權收回補償做出了專門規(guī)定，如廣西壯族自治區(qū)人民政府于2012年制定了《廣西壯族自治區(qū)海域使用權收回補償辦法》，福建省2008年制定了《福建省海域使用補償辦法》。
三、關于制定《上海市海域使用權收回補償辦法》的建議
海域使用權收回的目的是關鍵，保障原有合法用海者的權益是根本，這是上海市制定海域使用權收回補償辦法的基本準則?！渡虾Ｊ泻Ｓ蚴褂脵嗍栈匮a償辦法》可能涉及到許多問題，本文限于篇幅，僅就實踐中容易發(fā)生爭議的一些突出問題進行探討。
（一）明確補償制度設定主體
明確補償制度設定主體是補償制度建立的重要前提。目前，關于海域使用權收回補償制度設定主體的規(guī)定主要呈現(xiàn)兩種模式：
一是“決策執(zhí)行合一”模式，即補償制度制定與海域使用權收回執(zhí)行由同一個行政主體行使。例如，《大連市海域使用管理條例》第28條規(guī)定：“依照前款規(guī)定在海域使用權期滿前提前收回海域使用權的，應當給予海域使用權人相應的補償，補償?shù)臉藴?、辦法由原批準用海的人民政府制定”。海域使用權收回機關是海域使用權收回法律關系中的直接利益關系方，從程序正義角度分析，不能獨立成為規(guī)則的制定者的。因此，“決策執(zhí)行合一”模式應當摒棄。
二是“決策執(zhí)行有限分離”模式，即在特定情形下，補償制度制定與海域使用權收回執(zhí)行分別由不同的主體來行使。例如，《福建省海域使用補償辦法》第8條規(guī)定：“海域補償標準基數(shù)和海域等級系數(shù)，由省人民政府根據(jù)用海類型、海域使用權價值、用海需求情況、對海域生態(tài)環(huán)境所造成的影響程度、國民經濟發(fā)展狀況以及社會承受能力等因素確定”。該模式通過提升補償制度制定機關等級，在一定程度上能夠提升補償制度立法的中立性。但由于省政府在一定情況下也會成為海域使用權收回的執(zhí)行主體，仍然會面臨著“當自己案件法官”的困頓局面。
為了從根本上構建以利益中立者為補償制度設定主體的“決策執(zhí)行根本分離”模式，建議由上海市市級權利機關來統(tǒng)一制定海域使用權收回補償制度。
（二）界定公共利益的內涵
《海域法》第30條將“公共利益”與“國家安全”作為海域使用權收回的兩個選擇性條件。對于公共利益，我國現(xiàn)行法律、法規(guī)沒有對其內涵及范圍做出明確界定。作為海域使用權收回法定條件的“公共利益”應當具有特定性與惟一性，應該借鑒各國征收立法上普遍采取的概括式、列舉式方法，嚴格界定公共利益。對公共利益的理解和解釋，應該說，國內理論界己經形成基本公認的標準，普遍認為：國家基礎設施建設、能源、交通、管線、水利、國防、行政用海等應屬公益性質用海。對非公益性項目用海，也應明確規(guī)定不能列入海域使用權收回范圍，而是納入市場機制，堅持平等自愿、協(xié)商一致的收回原則。
（三）完善海域使用權收回程序
完善海域使用權收回程序是限制濫用行政權力，維護公民合法權益，平衡行政權利與個人權利的重要法律制度，是保證海域使用權收回公正合理的制度保障。
1、明確啟動時效
《行政許可法》和《海域法》都沒有對海域使用權收回機關行使收回權利的時效做出明確規(guī)定。建立海域使用權收回權利啟動時效制度，是海域使用權收回制度良性運行的前提。只有通過剛性的時效規(guī)定，才能有效遏制海域使用權收回機關不作為問題的發(fā)生，促使符合收回條件的海域使用權及時收回，從而及時有效地保障公共利益。
2、建立聽證制度
公共利益是行政機關據(jù)以做出海域使用權收回決定的重要依據(jù)。“公共利益”屬于不確定法律概念的范疇，缺少詳細地規(guī)定，在一定程度上弱化了對于私人利益保護。通過引入聽證制度，可將公眾意見吸收進來，充分發(fā)揮一般公眾、利益被限制者、權力部門的主觀能動性，在互動與博弈的基礎上對公共利益做出較為合理的界定。另外，應加強對聽證結果的監(jiān)督，避免將公共利益的用途轉變?yōu)槠渌娴挠猛?，以保證公共利益的實現(xiàn)。
3、制定爭議解決程序
妥善解決補償、安置工作中的爭議問題關系到海域使用權收回的順利進行，也關系到地方經濟的發(fā)展和社會穩(wěn)定。因此，規(guī)定合理的爭議解決程序有利于化解矛盾，避免矛盾激化。除了行政部門的協(xié)調、裁決和行政復議外，還應當保障海域使用權人司法救濟的權利。
（三）構建海域使用權收回補償制度
1、補償主體
因海域使用權被提前收回而得到補償?shù)闹黧w，一般為海域使用權人。但如果海域使用權收回項目涉及面廣，易引發(fā)群體事件或沖突時，還應統(tǒng)籌考慮利益相關者的受損失情況，區(qū)分不同情況，對利益相關者進行適當安置、補償，以保障社會的和諧穩(wěn)定。海域使用權收回補償方應委托有資質的單位，對擬收回的海域進行有效地調查，根據(jù)項目用海類型、方式、規(guī)模等，確定利益相關者（不管是否取得海域使用權書的單位或個人）。
2、補償方式endprint
目前，我國關于海域使用權收回補償方式的規(guī)定都比較概括，缺少具體操作性規(guī)定，一般采用單一的貨幣化補償方式，并不能滿足海域使用權人多元化、個性化的海域權利保障需求。在理論研究層面上，有學者提出了建立多渠道征海補償機制的原則設想，具體可通過異地搬遷、社會保障安置等方式進行補償。在實踐層面上，國家海洋局于2007年發(fā)布了《關于貫徹實施<中華人民共和國物權法>，全面落實海域物權制度的通知》（國海管字[2007]208號），對海域使用許可補償方式多元化提出了要求。
因此，應當以公平合理為基本原則，在堅持正確民生導向的前提下，以最大限度地體現(xiàn)補償個性化為要求，構建以多元化補償方式為特點的利益補償機制。
3、補償標準
《海域法》對海域使用權收回的補償標準并未做明確規(guī)定。部分沿海省市對補償標準做了創(chuàng)新性規(guī)定。例如，《福建省海域使用補償辦法》將補償標準限定為海域補償費、種苗和海域附著物補償費;《廣西壯族自治區(qū)海域使用權收回補償辦法》為海域使用權補償費、海域附著物補償費和養(yǎng)殖產品補償費;《溫州市淺海灘涂海域使用權收回處理辦法》為固定資產和產品，如各類養(yǎng)殖海產品補償?shù)?。各地對海域使用權收回補償多限于養(yǎng)殖的財產、物資和種苗，并沒有像土地補償那樣涉及安置費?；诖耍ㄗh上海市參考《土地管理法》和《物權法》中有關土地征收補償項目的規(guī)定，考慮到用海的具體情況，將其規(guī)定為海域使用補償費、種苗和海域附著物補償費、安置補償費以及與用?；顒酉嗯涮椎年懙嘏涮自O置的補償?shù)取?/p>
應采取利益衡量的方法，在衡量公益與私益，考慮海域開發(fā)利用程度與使用性質，按照公平合理原則，確定補償標準。補償標準具體制定時，應引入海域價值評估和分等定級制度，對原海域使用人失去海域所造成的各種損失（ 包括直接損失和間接損失） 進行市場化價值評估，并以之作為補償?shù)闹匾罁?jù)。
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基金項目：上海市海洋局科研項目（滬?？谱諿2014] 03 號）
（第一、四作者單位：上海市水務（海洋）規(guī)劃設計研究院，第二作者單位：上海市水務（海洋）業(yè)務受理中心，第三作者單位：上海市海洋管理事務中心）endprint
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