儲蓄國債發(fā)行中存在的問題及建議

人民銀行東營市中心支行 卜鳳

儲蓄國債(saving bonds)是指一國政府面向個人投資者發(fā)行的，以吸引個人儲蓄資金為目的，滿足長期儲蓄性投資需求的一種不可流通國債。我國儲蓄類國債自1994年發(fā)行以來，已二十余載，因國債信譽(yù)度、安全性、穩(wěn)定性、收益性高的特點(diǎn)，一度成為備受追捧的“金邊債券”，在籌集財政資金、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及滿足群眾投資需求方面發(fā)揮了重要作用。但是，存在的一些問題也影響了儲蓄國債的發(fā)行。本文就東營市中心支庫國債發(fā)行的問題進(jìn)行了專題調(diào)研，發(fā)現(xiàn)了一些令人深思的問題。

儲蓄國債 發(fā)行 問題及建議

1 儲蓄國債發(fā)行工作中存在的問題

1.1 利率市場化低，期限結(jié)構(gòu)比較單一

當(dāng)前儲蓄類國債利率實(shí)行固定利率，主要參考銀行同期存款利率確定，在市場利率上升的情況下，國債仍執(zhí)行發(fā)行時固定利率，購買國債將承受市場利率上升的風(fēng)險，因此，國債的發(fā)行將會受到較大的影響。儲蓄類國債的期限主要為3年期、5年期，國債期限的過度集中容易造成一系列不良影響，期限過度集中將導(dǎo)致投資者承受較大的利率風(fēng)險。具有付息方式靈活、地區(qū)間調(diào)劑靈活等諸多優(yōu)勢的國債新品種推行較慢。

1.2 承銷網(wǎng)點(diǎn)城鄉(xiāng)分布不均衡，不利于農(nóng)村居民購債

從調(diào)查的情況來看，東營市轄區(qū)國有商業(yè)銀行在農(nóng)村地區(qū)的銷售網(wǎng)點(diǎn)明顯偏少，除農(nóng)業(yè)銀行外，其他3家國有商業(yè)銀行在村鎮(zhèn)地區(qū)的網(wǎng)點(diǎn)數(shù)均不及城鎮(zhèn)網(wǎng)點(diǎn)的一半，且主要集中在市區(qū)和較發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。具體設(shè)置情況如下，工商銀行共有村鎮(zhèn)網(wǎng)點(diǎn)13個，占全部網(wǎng)點(diǎn)總數(shù)的22.8%；中國銀行共有村鎮(zhèn)網(wǎng)點(diǎn)6個，占全部網(wǎng)點(diǎn)數(shù)的23.08%；建設(shè)銀行共有村鎮(zhèn)網(wǎng)點(diǎn)8個，占全部網(wǎng)點(diǎn)數(shù)的17.02%，農(nóng)業(yè)銀行和郵儲銀行村鎮(zhèn)網(wǎng)點(diǎn)稍多，分別為25個和47個，占比超過了一半。

上述機(jī)構(gòu)為國債銷售的主力軍。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年前5次國債銷售中，工、中、建三行共銷售39179萬元，占全部銷售額的63.6%，但由于這些承銷機(jī)構(gòu)的銷售網(wǎng)點(diǎn)主要集中在市區(qū)和縣城，構(gòu)成了不利于農(nóng)村居民購債的一個主要因素。本次調(diào)查還向119名有購買意向的農(nóng)村居民進(jìn)行了調(diào)查，其中，購買成功的只有71人，占比59.7%，有40.3%的人因購買不便等因素未能滿足國債投資需求。

表1 東營市農(nóng)村居民有意向購買國債情況調(diào)查 單位：人

1.3 儲蓄國債銷售方式也制約了農(nóng)村地區(qū)銷售

除農(nóng)村地區(qū)國債銷售網(wǎng)點(diǎn)少、距離遠(yuǎn)的原因外，國債銷售分配機(jī)制不合理也是一個主要原因。目前，我國實(shí)行的是儲蓄國債承銷制度，承銷額度分配到承銷機(jī)構(gòu)后由商業(yè)銀行自主銷售。電子式國債目前使用的是全國一個額度的銷售方式，憑證式國債除工商銀行等少數(shù)機(jī)構(gòu)外采用的也都是全省(或全國)一個額度的銷售方式。這種方式的最大特點(diǎn)是先到先買，售完為止，看似非常公平，實(shí)際上對農(nóng)村地區(qū)影響非常大，農(nóng)民距離承銷機(jī)構(gòu)遠(yuǎn)，等趕到時國債往往已經(jīng)售完，國債熱銷時，農(nóng)民通過柜臺購買到國債的機(jī)率很低。從調(diào)查的情況來看(如表1)，柜臺方式購買成功的僅占55.5%，不成功的則占40.3%。

圖1 主要網(wǎng)點(diǎn)農(nóng)村地區(qū)銷售額占比情況表

圖2 東營市轄區(qū)國債承銷機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)分布情況

1.4 儲蓄國債發(fā)行對金融機(jī)構(gòu)資金具有雙重影響

從調(diào)查情況來看，對于承銷金融機(jī)構(gòu)來說，有的金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為適量發(fā)行憑證式國債會增加客戶，一定程度上會促進(jìn)存款增長。但也有金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)反映，儲蓄式國債發(fā)行量與該網(wǎng)點(diǎn)儲蓄存款余額呈負(fù)相關(guān)現(xiàn)象，即儲蓄式國債銷售會引起該網(wǎng)點(diǎn)儲蓄存款的減少，加之提前兌付部分由承銷金融機(jī)構(gòu)墊付資金，雖然按政策規(guī)定，對提前兌付的憑證式國債，國債承銷機(jī)構(gòu)可繼續(xù)銷售，但實(shí)際情況是提前兌付后再銷售量相當(dāng)小，因此對商業(yè)銀行資金運(yùn)營帶來一定沖擊。

1.5 金融機(jī)構(gòu)被動持有儲蓄國債帶來經(jīng)營風(fēng)險

按國債承銷政策，儲蓄國債提前兌付的，由承銷金融機(jī)構(gòu)兌付，并一直持有至該儲蓄國債到期，這就形成了金融機(jī)構(gòu)對提前兌付國債的被動持有，由此帶來商業(yè)銀行承銷憑證式國債的經(jīng)營風(fēng)險：即在銀行儲蓄利率變動的市場條件下，有可能出現(xiàn)大批投資者提前兌付憑證式國債套現(xiàn)的情況，將本應(yīng)該由投資者承受的市場風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁到承銷機(jī)構(gòu)身上。當(dāng)承銷機(jī)構(gòu)被動持有的憑證式國債積累到一定程度時，就可能影響到其資金的流動性。從2015年7月末的數(shù)據(jù)看，東營市7家(不含農(nóng)行、建行，該兩行全省統(tǒng)一持有，未在此統(tǒng)計(jì)范圍內(nèi))金融機(jī)構(gòu)因公眾提前兌付而持有2010～2015年憑證式國債3972萬元，占發(fā)行量的5.98%，占用了承銷金融機(jī)構(gòu)的資金，一定程度上影響了其資金營運(yùn)。目前利率處于下降通道之中，這種風(fēng)險表現(xiàn)得并不明顯，如果利率處于上升通道，這種風(fēng)險將會急劇增大。

1.6 基層央行對國債監(jiān)管依據(jù)需進(jìn)一步明確

在人民銀行基層行對國債發(fā)行監(jiān)管過程中，發(fā)現(xiàn)人民銀行雖有國債監(jiān)督和管理職責(zé)，但規(guī)定比較籠統(tǒng)，僅在《中國人民銀行法》第二十五條規(guī)定人民銀行代理國務(wù)院財政部門組織向金融機(jī)構(gòu)發(fā)行國債或其他政府債券，但具體的監(jiān)管措施沒有明確的規(guī)定，在實(shí)際工作中只能以一些相關(guān)的管理辦法以及發(fā)行文件為依據(jù)。近年來，人民銀行將憑證式國債的發(fā)行和兌付作為監(jiān)管的重點(diǎn)，人民銀行和財政部聯(lián)合開展了對憑證式國債承銷機(jī)構(gòu)的考核和檢查工作，但由于國債承銷由各金融機(jī)構(gòu)總行統(tǒng)一組織，考核對其分支機(jī)構(gòu)影響不大。另外，由于缺乏明確的法律依據(jù)，人民銀行基層行對在國債發(fā)行監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，無法進(jìn)行有效的制約和處罰，只能以“責(zé)令整改”來處理，監(jiān)管約束力不強(qiáng)。這種情況下，部分承銷分支機(jī)構(gòu)往往出現(xiàn)上報的國債發(fā)行數(shù)據(jù)不準(zhǔn)、質(zhì)量不高等問題，影響了國債的發(fā)行、統(tǒng)計(jì)工作。

2 對策建議

2.1 進(jìn)一步豐富儲蓄國債的品種和利率設(shè)計(jì)

鑒于目前的儲蓄國債發(fā)行期限結(jié)構(gòu)主要集中在三年和五年兩個發(fā)行期限內(nèi)，缺乏短期和長期發(fā)行期限的儲蓄國債的情況，建議在今后國債發(fā)行中配置短于兩年、長于五年發(fā)行期限的國債，以滿足投資者長、中、短期的投資配置需求，同時形成多種償還期限，平衡國家債務(wù)負(fù)擔(dān)。儲蓄類國債品種的設(shè)計(jì)，應(yīng)結(jié)合其特點(diǎn)，注重滿足不同投資者的多樣化需求，形成償還期限不同、多種計(jì)息方式的多層次、多品種的結(jié)構(gòu)。國債利率的確定因素除了參考依據(jù)銀行存款利率外，還應(yīng)綜合考慮利率發(fā)展趨勢、資金市場供求狀況、投資者偏好等因素。

2.2 增加承銷機(jī)構(gòu)，優(yōu)化分銷方式

要真正解決農(nóng)村居民購買國債難問題，增加農(nóng)村居民認(rèn)可的承銷網(wǎng)點(diǎn)和農(nóng)村地區(qū)國債分銷數(shù)量是有效的措施。從增加基層網(wǎng)點(diǎn)機(jī)構(gòu)數(shù)量上看，各商業(yè)銀行因政策因素和對成本與收益的考慮，不可能大量增加網(wǎng)點(diǎn)，那么解決農(nóng)村居民購買難的措施如下：一是擴(kuò)大承銷團(tuán)的機(jī)構(gòu)成員，把分布在農(nóng)村地區(qū)的主力金融機(jī)構(gòu)——農(nóng)村信用社吸收進(jìn)來，建議批準(zhǔn)以省級農(nóng)村信用社為承銷主體加入國債承銷團(tuán)隊(duì)，擴(kuò)大國債在農(nóng)村地區(qū)銷售的渠道；二是發(fā)行初期預(yù)留部分額度專供農(nóng)村地區(qū)銷售。人民銀行和財政部門應(yīng)將農(nóng)村地區(qū)國債銷售狀況作為對國債承銷團(tuán)考評的重要內(nèi)容，鼓勵國債承銷機(jī)構(gòu)將國債向農(nóng)村地區(qū)銷售。

2.3 加強(qiáng)法規(guī)建設(shè)，明確監(jiān)管權(quán)責(zé)

建議借鑒已頒布實(shí)施的《商業(yè)銀行柜臺記賬式國債交易管理辦法》中的有關(guān)規(guī)定，并結(jié)合憑證式國債發(fā)行、兌付過程中的實(shí)際問題，盡快出臺儲蓄國債監(jiān)管方面的法規(guī)或制度，明確參與各方權(quán)責(zé)，更好地加強(qiáng)對承銷機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理。

2.4 創(chuàng)新監(jiān)管手段，提高監(jiān)管效率

人民銀行應(yīng)充分利用已開通的現(xiàn)代化支付系統(tǒng)以及正在逐步推廣的財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，積極構(gòu)建國債實(shí)時監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)信息共享。可借鑒“人民幣結(jié)算賬戶管理系統(tǒng)”中人民銀行賬戶監(jiān)管的成功經(jīng)驗(yàn)，由財政部和人民銀行聯(lián)合開發(fā)推廣“國債電子化監(jiān)管綜合網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)”，實(shí)現(xiàn)對國債發(fā)行、兌付債權(quán)記錄以及資金清算的全過程動態(tài)反映、實(shí)時監(jiān)控，確保監(jiān)管的及時性和有效性。

[1] 張萌．對憑證式國債發(fā)行、管理方式的若干建議[J]．湖南稅務(wù)高等?？茖W(xué)校學(xué)報，2005，4(18)．

[2] 單炳杰，楊子成，高郅和．儲蓄國債管理中存在的問題及建議[J]．吉林金融研究，2008(10)．

[3] 辛福利．儲蓄國債發(fā)行探析[J]．金融發(fā)展研究，2008 (03)．

F830.48

A

2096-0298(2015)11(c)-096-03