杜春林，張新文

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095)

現(xiàn)代政府的基本職責(zé)之一就是向社會(huì)成員提供均等的基本公共服務(wù)。2005 年中國(guó)共產(chǎn)黨十六屆五中全會(huì)首次明確提出“公共服務(wù)均等化”的概念。經(jīng)過(guò)黨的十七大、十七屆三中全會(huì)、十八大、十八屆三中全會(huì)等重要會(huì)議的強(qiáng)調(diào)和部署，基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)已成為全面建成小康社會(huì)戰(zhàn)略目標(biāo)的重要內(nèi)容。鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)均等化供給離不開(kāi)有效的供給方式，在黨的十八屆三中全會(huì)明確提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時(shí)代背景下，探尋我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)供給的組織結(jié)構(gòu)與方式變遷，對(duì)于優(yōu)化農(nóng)村公共服務(wù)供給方式，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村公共服務(wù)的均等化供給，提升鄉(xiāng)村治理能力以及完善國(guó)家治理體系具有重要的時(shí)代意義。通常我們所說(shuō)的國(guó)家治理體系是一個(gè)在國(guó)家治理進(jìn)程中逐步形成的，多層次、多因素有機(jī)結(jié)合的系統(tǒng)架構(gòu)［1］。我國(guó)在分稅制改革以后，農(nóng)村公共服務(wù)供給的方式逐漸從以科層制為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐皂?xiàng)目制為主。在傳統(tǒng)的科層制組織結(jié)構(gòu)下，層級(jí)節(jié)制，自上而下的命令與自下而上的服從，成為農(nóng)村公共服務(wù)供給的主要特征，而項(xiàng)目制在一定程度上發(fā)揮了下級(jí)政府的積極性和能動(dòng)性，理論上顯著地提高了農(nóng)村公共服務(wù)供給效率，對(duì)于農(nóng)村公共服務(wù)的均等化供給發(fā)揮著重要作用。中央政府逐年加大對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付表明項(xiàng)目制已經(jīng)逐步成為農(nóng)村公共服務(wù)供給的主要方式。那么單純以科層制供給農(nóng)村公共服務(wù)到底有何不足之處，項(xiàng)目制是如何對(duì)科層制體系進(jìn)行完善的，項(xiàng)目制是否完美的供給方式，這些問(wèn)題都值得進(jìn)一步探究。

農(nóng)村公共服務(wù)供給方式從科層制到項(xiàng)目制的變遷實(shí)際上反映了組織結(jié)構(gòu)從常規(guī)型向任務(wù)型的轉(zhuǎn)變。韋伯所描述的科層制組織正是常規(guī)組織的典范。佩羅曾指出，官僚制組織的建立在于它能更加有效地處理穩(wěn)定的、日常性的任務(wù)，那是組織效率的基礎(chǔ)。沒(méi)有穩(wěn)定的任務(wù)，就不可能有穩(wěn)定的勞動(dòng)分工、規(guī)定的技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)要求、正式的計(jì)劃和協(xié)作等等。但是，當(dāng)變化出現(xiàn)之后，組織必須改變其工作計(jì)劃，當(dāng)這些變化經(jīng)常出現(xiàn)并且變化十分迅速時(shí)，組織的形成就具有臨時(shí)性，官僚制組織的效率也就無(wú)法實(shí)現(xiàn)了［2］。在韋伯看來(lái)，科層制組織的基本特征是精確、迅速、明確、精通檔案、持續(xù)性、保密、統(tǒng)一性、嚴(yán)格的服從、減少摩擦、節(jié)約物資費(fèi)用和人力，由訓(xùn)練有素的具體官員進(jìn)行嚴(yán)格的官僚體制式的，特別是集權(quán)體制式的行政管理，比起所有合議的或者名譽(yù)職務(wù)的和兼職職務(wù)的形式來(lái)，能達(dá)到最佳的效果，并認(rèn)為這些特征是“官僚體制的組織”超過(guò)任何其他的組織形式的“純技術(shù)的優(yōu)勢(shì)”，是其得到“廣泛傳播的決定性的原因”［3］。張康之認(rèn)為常規(guī)組織是以組織自身的存在為導(dǎo)向的，是由崗位和職位所構(gòu)成的一個(gè)等級(jí)控制體系，它的權(quán)力關(guān)系是存在于層級(jí)之間的，是附著于職位的，是一種命令與控制的權(quán)力。任務(wù)型組織是任務(wù)導(dǎo)向的組織，一切組織活動(dòng)都從屬于它所承擔(dān)和完成任務(wù)的需要，在這里，組織職位是開(kāi)放的、流動(dòng)的，組織權(quán)力與職位既相關(guān)聯(lián)又以職位為前提［4］。從組織形態(tài)來(lái)看，常規(guī)組織主要是在外部環(huán)境確定的情況下發(fā)揮作用，而任務(wù)型組織是在應(yīng)對(duì)不確定性因素的情況下做出的組織設(shè)計(jì)。由此看來(lái)，不同性質(zhì)的任務(wù)，應(yīng)當(dāng)由不同的組織模式來(lái)應(yīng)對(duì)。科層制組織作為常規(guī)組織的典型形態(tài)是應(yīng)對(duì)常規(guī)性任務(wù)的常見(jiàn)的組織形態(tài)，而應(yīng)對(duì)非常規(guī)性任務(wù)則是任務(wù)型組織的長(zhǎng)項(xiàng)。對(duì)于科層制組織與項(xiàng)目制組織可以從組織目標(biāo)、組織運(yùn)行、人員配備和資源配置四個(gè)方面加以區(qū)分(如表1 所示)。本文以此作為比較農(nóng)村公共服務(wù)科層制供給方式與項(xiàng)目制供給方式的理論基礎(chǔ)。

表1 科層制組織與項(xiàng)目制組織之比較

現(xiàn)代社會(huì)組織的管理意味著按照正式規(guī)則對(duì)組織活動(dòng)進(jìn)行控制。科層制作為一種政府組織形式，既是一種組織結(jié)構(gòu)，又是一種管理體制。分稅制改革前，我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)供給方式以科層制為主，而分稅制改革后，隨著地方財(cái)力的日漸削弱，農(nóng)村公共服務(wù)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐皂?xiàng)目制供給為主。項(xiàng)目制實(shí)際上就是財(cái)政資金的專項(xiàng)化，這是實(shí)行分稅制改革之后各級(jí)政府之間財(cái)政關(guān)系變化的一個(gè)重要現(xiàn)象。所謂專項(xiàng)化就是政府間的分配資金越來(lái)越依靠專項(xiàng)或項(xiàng)目的方式進(jìn)行［5］。盡管對(duì)項(xiàng)目制的研究日益增多，但這些研究絕大部分都是從社會(huì)學(xué)的視角出發(fā)，考察鄉(xiāng)村公共服務(wù)的供給，并沒(méi)有從理論層面對(duì)項(xiàng)目制給予過(guò)多的闡釋，尤其是沒(méi)有將項(xiàng)目制放到整個(gè)國(guó)家治理體系中來(lái)考察。事實(shí)上，項(xiàng)目的存在是科層和市場(chǎng)治理失效的結(jié)果，而兩者失效的主要原因又在于治理任務(wù)的不確定性，特別是自然不確定性。自然不確定性和項(xiàng)目制這種組織形式之間存在一種內(nèi)在的聯(lián)系［6］，項(xiàng)目制實(shí)際上也就為了應(yīng)對(duì)不確定性而形成的組織形式。項(xiàng)目制既作為一種組織形式又是一種治理體制，它能夠從組織目標(biāo)、組織運(yùn)行、人員配備以及資源配置四個(gè)方面對(duì)科層制組織體系下農(nóng)村公共服務(wù)供給方式的癥結(jié)予以有效回應(yīng)。

一、農(nóng)村公共服務(wù)科層制供給的癥結(jié)

在科層制組織結(jié)構(gòu)下農(nóng)村公共服務(wù)的供給是自上而下的指令性安排，上級(jí)政府通過(guò)橫向的職能劃分以及縱向的層級(jí)劃分向農(nóng)村提供各類公共服務(wù)，這也就是我們通常所說(shuō)的中央政府統(tǒng)一供給公共服務(wù)。中央政府統(tǒng)一規(guī)劃農(nóng)村公共服務(wù)供給的政策與目標(biāo)，并將目標(biāo)在科層制體系內(nèi)部自上而下地傳遞，最終通過(guò)政策的執(zhí)行實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。分稅制改革前，我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)供給主要是在科層制體系內(nèi)部實(shí)現(xiàn)的，隨著農(nóng)村公共服務(wù)需求的多樣化以及農(nóng)村實(shí)際情況的差異越來(lái)越大，自上而下統(tǒng)一的公共服務(wù)供給已經(jīng)不適應(yīng)農(nóng)村的實(shí)際需求，農(nóng)村公共服務(wù)科層制供給暴露出諸多不足之處。

(一)自上而下的目標(biāo)一統(tǒng)性與效率損失

從科層制組織形成的目標(biāo)來(lái)看，我們通常所說(shuō)的科層制組織結(jié)構(gòu)是為了處理政府日常事務(wù)而設(shè)立的，科層制組織并不是建立在單一目標(biāo)基礎(chǔ)上的，而是為了實(shí)現(xiàn)政府對(duì)社會(huì)的有效管理。向農(nóng)村提供公共服務(wù)僅僅是科層制組織結(jié)構(gòu)的目標(biāo)之一。盡管科層制組織結(jié)構(gòu)能夠保證農(nóng)村公共服務(wù)的供給，但科層制供給存在僵硬、缺少變通、不合地方實(shí)際等問(wèn)題，另外，科層制在過(guò)度追求規(guī)則的同時(shí)反而走向以規(guī)則替代目標(biāo)的極端，因此，它很難保證農(nóng)村公共服務(wù)供給目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。周雪光認(rèn)為在科層制的權(quán)威體制下，一統(tǒng)決策權(quán)必然導(dǎo)致“一刀切”，權(quán)威體制越是強(qiáng)化和剛性，其政策制定過(guò)程就越有可能與各地具體情況相去甚遠(yuǎn)，而這恰恰削弱了地方政府“有效管理”的能力［7］。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)看，這正是中央統(tǒng)一供給公共服務(wù)效率損失的重要原因。由于中央政府和地方政府之間信息不對(duì)稱，相比較而言，地方政府更了解農(nóng)村公共服務(wù)的真實(shí)需求，如果在全國(guó)范圍內(nèi)規(guī)定一個(gè)相同的公共服務(wù)供給目標(biāo)，那么不同地區(qū)的人們對(duì)公共服務(wù)的需求差異就被忽視，農(nóng)村公共服務(wù)的供給就會(huì)與實(shí)際需求不符，這必然導(dǎo)致效率損失。改革開(kāi)放前我國(guó)30 年農(nóng)村公共服務(wù)始終處于低效率供給的史實(shí)在一定程度上也說(shuō)明了統(tǒng)一供給農(nóng)村公共服務(wù)的效率損失不可避免。理論與實(shí)際都證明自上而下一統(tǒng)的農(nóng)村公共服務(wù)科層制供給已經(jīng)不符合農(nóng)村實(shí)際需求。

(二)過(guò)度強(qiáng)調(diào)規(guī)則與組織運(yùn)行的僵化

科層制組織結(jié)構(gòu)決定了農(nóng)村公共服務(wù)供給的政策目標(biāo)是自上而下傳遞的過(guò)程，政策目標(biāo)的自上而下傳遞實(shí)際上就是科層制體系中權(quán)力的運(yùn)作過(guò)程。權(quán)力是科層制組織賴以生存的基礎(chǔ)，也是維持組織秩序?qū)崿F(xiàn)組織目標(biāo)的重要保障。在科層制組織內(nèi)部存在著縱向的層級(jí)劃分與橫向的職能劃分，其遵循條塊分割的直線職能式組織結(jié)構(gòu)運(yùn)行，因此自上而下的命令以及自下而上的服從是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的重要保障。在韋伯看來(lái)，科層制組織結(jié)構(gòu)中的權(quán)力屬于合理合法的權(quán)力，它以組織內(nèi)部各種規(guī)則作為權(quán)威的基礎(chǔ)，法律與規(guī)則代表一種大家都遵守的普遍秩序［8］。但休斯曾直言:與更具彈性的管理形式相比，正規(guī)的官僚制模式不再具有特別高的效率和有效性。人們?cè)絹?lái)越多地認(rèn)為僵化和等級(jí)制結(jié)構(gòu)所耗費(fèi)的成本與其所得的收益相等，而且可能還會(huì)遏制組織的創(chuàng)造性和創(chuàng)新性［9］。因此在這種僵硬的科層制組織結(jié)構(gòu)中，農(nóng)村公共服務(wù)的供給是建立在行政人員遵循規(guī)則的基礎(chǔ)上的，地方政府和鄉(xiāng)村對(duì)于自上而下的政策只是機(jī)械的執(zhí)行，絕大多數(shù)都是為了響應(yīng)上級(jí)政府的號(hào)召。諸如“走農(nóng)業(yè)合作化道路”、“農(nóng)業(yè)學(xué)大寨”以及“發(fā)展才是硬道理”等口號(hào)實(shí)際上都反映了自上而下的農(nóng)村公共服務(wù)供給背后的一系列規(guī)則，由于地方政府與中央政府相比更了解地方實(shí)際情況，因此過(guò)度強(qiáng)調(diào)全國(guó)統(tǒng)一的規(guī)則必然導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)供給不符合實(shí)際需求。

(三)永業(yè)制與責(zé)任意識(shí)的缺乏

農(nóng)村公共服務(wù)供給作為科層制組織結(jié)構(gòu)的一個(gè)工作目標(biāo)，它的實(shí)現(xiàn)需要依靠科層制中的行政人員來(lái)履行職責(zé)?？茖又平M織擁有一個(gè)龐大、穩(wěn)定且職業(yè)化的人員隊(duì)伍，政府雇員都以永業(yè)制的形式為科層機(jī)構(gòu)以及社會(huì)服務(wù)。韋伯的觀點(diǎn)顯示，這樣做的好處在于，一個(gè)長(zhǎng)期、穩(wěn)定的員工隊(duì)伍對(duì)于應(yīng)對(duì)不斷重復(fù)出現(xiàn)且特征相似的工作或任務(wù)是最為經(jīng)濟(jì)的，也是十分合理的，它可以減少因組織的不斷聚散而可能造成的巨額成本。但正如休斯所言，官僚制在人事制度中的實(shí)踐所產(chǎn)生的僵化、形式主義等因素直接導(dǎo)致了該體系效率降低，而等級(jí)制的原則又簡(jiǎn)直到了登峰造極的程度，它設(shè)定了大量的等級(jí)，每個(gè)等級(jí)之下又分設(shè)許多子級(jí)，并設(shè)定限制以防止下級(jí)的發(fā)展超過(guò)了一定的程度。終身雇傭制的原則使得在實(shí)踐中不能解雇任何人，而無(wú)視雇員稱職不稱職的問(wèn)題［10］。不僅如此，韋伯也意識(shí)到了其描述的科層制體系將人固定在其中，壓抑了人的積極性和創(chuàng)造精神，使整個(gè)社會(huì)變得毫無(wú)生氣［11］。永業(yè)制使行政人員將其職業(yè)看成“鐵飯碗”，這就導(dǎo)致科層體制內(nèi)部人浮于事，行政人員缺乏責(zé)任意識(shí)，他們對(duì)于自上而下的命令只是敷衍了事，抱有“無(wú)過(guò)即功”的思想，尤其是在重視工業(yè)輕視農(nóng)業(yè)的時(shí)代，加上村級(jí)組織并沒(méi)有被納入科層制結(jié)構(gòu)體系，因此行政官員對(duì)農(nóng)村的公共服務(wù)供給給予的關(guān)注也相對(duì)較少，農(nóng)村公共服務(wù)供給也并不是政府工作的重點(diǎn)，這就導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)村的發(fā)展舉步維艱，直到20 世紀(jì)80 年代才開(kāi)始自上而下地重視農(nóng)村發(fā)展。

(四)專業(yè)分工與資源的分散化

資源的有效配置是農(nóng)村公共服務(wù)有效供給的物質(zhì)保障。在科層制組織結(jié)構(gòu)中資源是如何流動(dòng)，如何為實(shí)現(xiàn)自上而下的目標(biāo)而進(jìn)行配置的呢?如前文所述，科層制組織結(jié)構(gòu)中存在著縱向的層級(jí)劃分和橫向的權(quán)力劃分，因此其資源的流動(dòng)也遵循該邏輯。韋伯所描述的科層制的一個(gè)主要特征就是專業(yè)分工。20 世紀(jì)初期以專業(yè)分工、等級(jí)制和非人格化為特征的官僚制政府組織形式的確立為分割管理模式的形成奠定了基礎(chǔ)，并日益發(fā)展成為支配公共行政的普遍組織形式，政府組織中的專業(yè)化和分工化傾向進(jìn)一步得到了發(fā)展［12］，進(jìn)而形成官僚體系內(nèi)部的隔閡，組織關(guān)系便呈現(xiàn)碎裂化的狀態(tài)。事實(shí)上，在政府內(nèi)部，每個(gè)部門(mén)都在各自的地盤(pán)上制定自己的政策議程，并試圖以最有效的方式運(yùn)用自己的資源，達(dá)到自己設(shè)定的政策目標(biāo)，同時(shí)發(fā)展出了自己的組織個(gè)性或意識(shí)形態(tài)。在缺乏溝通和協(xié)調(diào)的情況下，各部門(mén)為了保護(hù)地盤(pán)，通常在合作的時(shí)候保留實(shí)力或者犧牲整體利益，而在沖突的時(shí)候相互侵犯［13］。在希克斯等看來(lái)，如果不同職能部門(mén)在面臨共同的社會(huì)問(wèn)題時(shí)各自為政，缺乏相互協(xié)調(diào)、溝通和合作，致使政府的整體政策目標(biāo)無(wú)法順利達(dá)成，那么政府就會(huì)成為碎片化政府(Fragmented Government)［14］?？?層 制 組 織 中 的部門(mén)之間的明晰分工造成了與之相伴的資源處于分散狀態(tài)。在科層制組織結(jié)構(gòu)下我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)的供給并沒(méi)有形成職能部門(mén)之間以及地區(qū)之間的協(xié)作，農(nóng)村公共服務(wù)資源都分散在各部門(mén)和各地區(qū)，例如農(nóng)業(yè)部門(mén)與水利部門(mén)存在明顯的職能交叉現(xiàn)象，地區(qū)之間，尤其是相鄰地區(qū)之間在農(nóng)村公共服務(wù)供給中也存在諸多需要協(xié)作的地方，但由于科層制組織結(jié)構(gòu)的隔離，農(nóng)村公共服務(wù)供給常常出現(xiàn)“多頭領(lǐng)導(dǎo)”或者“三不管”現(xiàn)象，使得協(xié)作難以實(shí)現(xiàn)。

二、項(xiàng)目制對(duì)科層制的有效回應(yīng)

從一定意義上說(shuō)，作為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目制對(duì)應(yīng)著財(cái)政收支分界的分稅制。分稅制改革以后，中央與地方之間的財(cái)政關(guān)系由“財(cái)政包干”轉(zhuǎn)向“分灶吃飯”，由此導(dǎo)致地方政府在承擔(dān)著大部分公共服務(wù)供給以及公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的壓力下，財(cái)政日趨吃緊。為此，中央政府試圖解決央地之間財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)稱問(wèn)題，以保障地方政府公共服務(wù)職能的發(fā)揮。項(xiàng)目制正是在此背景下成為一種時(shí)下廣泛運(yùn)用的國(guó)家治理體制，并逐漸成為農(nóng)村公共服務(wù)供給的主要方式，它有效地彌補(bǔ)了農(nóng)村公共服務(wù)科層制體系下供給的諸多不足。

(一)目標(biāo)的層次劃分替代了自上而下的一統(tǒng)性

項(xiàng)目制背景下的農(nóng)村公共服務(wù)供給更符合地方實(shí)際需求。與科層制組織結(jié)構(gòu)中的自上而下命令以及決策一統(tǒng)性相比，項(xiàng)目制組織結(jié)構(gòu)的目標(biāo)具有一定的靈活性。項(xiàng)目可分為國(guó)家部委設(shè)立，省、市自立以及縣級(jí)自立三個(gè)層次，獲準(zhǔn)的項(xiàng)目在省、市政府只需“過(guò)手”，便落至縣級(jí)政府，組織和運(yùn)作申報(bào)的重頭戲主要在縣級(jí)政府。上級(jí)政府負(fù)責(zé)設(shè)立項(xiàng)目及其目標(biāo)，并將其發(fā)包給下級(jí)政府，而下級(jí)政府是自上而下項(xiàng)目的中轉(zhuǎn)站。為實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，下級(jí)政府會(huì)根據(jù)自身意圖以及地區(qū)實(shí)際情況將自上而下的項(xiàng)目融合成一個(gè)綜合項(xiàng)目，項(xiàng)目資金的主要功能并不是按照規(guī)劃意圖完成地方公共服務(wù)的供給，而是縣級(jí)政府通過(guò)打包的形式借用上級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移資金實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)氐哪繕?biāo)。因此，項(xiàng)目的目標(biāo)出現(xiàn)了層級(jí)劃分，它從中央到地方是一個(gè)逐步細(xì)化的、逐漸與地方實(shí)際相結(jié)合的過(guò)程。在這過(guò)程中，一方面地方政府在打包過(guò)程中可以融入地方的政策目標(biāo)，另一方面地方政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村實(shí)際需求自立項(xiàng)目，這在很大程度上提高了農(nóng)村公共服務(wù)供給的效率，規(guī)避了中央政府統(tǒng)一供給公共服務(wù)的效率損失;不僅如此，下級(jí)政府在申請(qǐng)項(xiàng)目過(guò)程中也是根據(jù)自身實(shí)際情況來(lái)規(guī)劃的。雖然自上而下的轉(zhuǎn)移支付資金對(duì)地方政府和農(nóng)村具有巨大的吸引力，但由于配套資金以及自籌資金的約束性，使得在農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目的申請(qǐng)過(guò)程中出現(xiàn)了“躲項(xiàng)目”現(xiàn)象。

(二)項(xiàng)目制沖破自上而下僵硬的條塊分割

項(xiàng)目制實(shí)際上是依附于科層制體系的一套國(guó)家治理體制［15］。項(xiàng)目制組織結(jié)構(gòu)下的農(nóng)村公共服務(wù)供給一方面具有科層制組織結(jié)構(gòu)的部分特征，另一方面更多地吸納了項(xiàng)目制優(yōu)勢(shì)?？茖又平M織強(qiáng)調(diào)集權(quán)，其權(quán)力運(yùn)作遵循縱向的層級(jí)劃分和橫向的部門(mén)劃分，而項(xiàng)目制并不屬于常規(guī)組織結(jié)構(gòu)的某個(gè)層級(jí)或位點(diǎn)，它恰恰是暫時(shí)突破這種常規(guī)組織結(jié)構(gòu)，打破縱向的層級(jí)性安排(條條)和橫向的區(qū)域性安排(塊塊)，為完成一個(gè)專門(mén)的預(yù)期事務(wù)目標(biāo)而對(duì)常規(guī)組織中的各種要素的重新組合［16］。正如折曉葉等所言，上級(jí)政府的發(fā)包反映的是部門(mén)“條條”自上而下的控制邏輯，而下級(jí)政府打包則是地方“塊塊”自下而上的反控制邏輯［17］。農(nóng)村公共服務(wù)供給從科層制向項(xiàng)目制的轉(zhuǎn)變實(shí)際上反映了“權(quán)力下沉”的趨勢(shì)?？茖又茷樘岣哌\(yùn)行效率而不斷向上集權(quán)，其結(jié)果不但沒(méi)有提高運(yùn)行效率，反而導(dǎo)致其運(yùn)行中的“一統(tǒng)性”進(jìn)而出現(xiàn)了“一刀切”等效率低下問(wèn)題。項(xiàng)目制恰恰彌補(bǔ)了這一缺點(diǎn)，它是在科層制自下而上集權(quán)后又利用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式自上而下分權(quán)，打破了科層制組織體系內(nèi)部的自上而下嚴(yán)密的條塊分割現(xiàn)象。項(xiàng)目制下的農(nóng)村公共服務(wù)的供給也走向自上而下的供給與自下而上的需求相結(jié)合，它的運(yùn)行過(guò)程遵循“發(fā)包——打包——抓包”的邏輯，項(xiàng)目制的運(yùn)行實(shí)際上分級(jí)管理的思路［18］。這一過(guò)程中自上而下需求表達(dá)機(jī)制的形成是項(xiàng)目制背景下農(nóng)村公共服務(wù)有效供給的一個(gè)重要特征，同時(shí)也是激發(fā)科層制活力的重要途徑。

(三)項(xiàng)目管理人員的臨時(shí)性與利益多元

與科層制組織中的人員配備相似，農(nóng)村公共服務(wù)的項(xiàng)目制供給亦需要人力支撐，但其特殊之處在于項(xiàng)目管理人員并非“永業(yè)制”，而是隨著項(xiàng)目的產(chǎn)生而形成，具有時(shí)效性。項(xiàng)目管理人員是項(xiàng)目運(yùn)行的具體實(shí)踐者，但由于臨時(shí)性的管理人員都有各自的組織歸屬，代表各自組織的利益，他們并非完全價(jià)值中立的。項(xiàng)目人事安排包括對(duì)項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)班子的選定以及調(diào)動(dòng)，整個(gè)過(guò)程是由上下級(jí)政府共同完成的。在項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)班子選定的過(guò)程中，上下級(jí)政府都希望自己能在項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)班子中占主導(dǎo)地位，實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目的有效控制，因而項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中的人事調(diào)動(dòng)，實(shí)際上是為了維持上下級(jí)政府在項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)班子中的均勢(shì)。圍繞項(xiàng)目人事安排的縱向協(xié)作的結(jié)果決定了上下級(jí)政府在項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中的發(fā)言權(quán)［19］。項(xiàng)目制在人員配備上沖破了傳統(tǒng)公共行政中行政人員價(jià)值中立的信條，使利益各方在項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中展開(kāi)了博弈，它能充分發(fā)揮項(xiàng)目管理人員的主觀能動(dòng)性，促使項(xiàng)目資源的有效配置。李祖佩通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目組織中人員絕大部分都是兼任，很少有專職人員［20］，農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目的人員主要來(lái)自縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村莊。項(xiàng)目的時(shí)效性也決定了這一群體供職的臨時(shí)性，他們由于來(lái)自于不同的政府層級(jí)，因此立場(chǎng)亦不同，但均希望通過(guò)項(xiàng)目的有效實(shí)施實(shí)現(xiàn)其所在層級(jí)的利益。利益的多元化在一定程度上調(diào)動(dòng)了各級(jí)政府的積極性，推動(dòng)了項(xiàng)目的順利實(shí)施。

(四)從資源的分散化到有效配置

農(nóng)村公共服務(wù)供給實(shí)際上就是資源的配置過(guò)程。在項(xiàng)目制組織結(jié)構(gòu)下是如何實(shí)現(xiàn)資源有效配置的呢?陳家建就指出，項(xiàng)目制在管理制度方面可繞開(kāi)政府體系內(nèi)的層級(jí)管理模式，而科層制也可以通過(guò)項(xiàng)目來(lái)加強(qiáng)對(duì)地方(或基層)的管控，不僅在財(cái)政上，在人事上也能起到調(diào)動(dòng)作用。在科層制這種資源全面分配的體制下，上級(jí)部門(mén)很難集中有限的資源實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)。而項(xiàng)目制的長(zhǎng)處在于能夠集中資源打造亮點(diǎn)，從而能夠快速創(chuàng)造政績(jī)，并產(chǎn)生良好的宣傳效果［21］。另外，也有學(xué)者開(kāi)始意識(shí)到項(xiàng)目制對(duì)動(dòng)員社會(huì)資源能夠起到重要作用。與科層制不同，項(xiàng)目制不僅能動(dòng)員科層制體系內(nèi)部的人、財(cái)、物等資源，而且可以引入市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)公私合營(yíng)、政府外包等多種方式調(diào)動(dòng)社會(huì)資源參與農(nóng)村公共服務(wù)的供給，這也顯示了項(xiàng)目制組織作為一個(gè)開(kāi)放系統(tǒng)的活力。不僅如此，在科層制體系中對(duì)于資源的利用主要強(qiáng)調(diào)投入，而忽視對(duì)資源利用效率的適時(shí)評(píng)估，相比較而言項(xiàng)目制組織屬于結(jié)果導(dǎo)向，注重對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程的監(jiān)督以及考核，這不僅能保證項(xiàng)目的順利進(jìn)行，還能使人了解資源的配置是否合理。地方政府對(duì)于自上而下項(xiàng)目的打包實(shí)際上就是對(duì)資源的整合，然后將項(xiàng)目資金分配到最需要的地區(qū)和領(lǐng)域，而鄉(xiāng)村對(duì)于自上而下項(xiàng)目的抓包亦是根據(jù)村莊實(shí)際有選擇地申請(qǐng)。因此項(xiàng)目制對(duì)于科層制組織中分散的資源具有一定的整合作用，并在此基礎(chǔ)上促使資源得到有效配置。

三、農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目制供給的反思

盡管項(xiàng)目制相對(duì)于科層制在農(nóng)村公共服務(wù)供給過(guò)程中具有巨大的優(yōu)勢(shì)，但從近年來(lái)我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目制供給實(shí)踐中也顯現(xiàn)出諸多不足之處，值得進(jìn)一步反思。例如項(xiàng)目制大規(guī)模取代傳統(tǒng)的科層體制，打破常規(guī)的穩(wěn)定的制度化運(yùn)作模式，是否有利于長(zhǎng)久的治理，尚值得商榷;項(xiàng)目制可導(dǎo)致資源分配不均，這勢(shì)必會(huì)阻礙公共服務(wù)在基層的公平及公正提供;項(xiàng)目制的集權(quán)化管理可能拉大政策制定部門(mén)與廣大基層之間的距離，使得保持上層權(quán)威與地方有效治理之間的矛盾加重［22］。不僅如此，它還存在三個(gè)方面問(wèn)題值得思考:一是項(xiàng)目制過(guò)分強(qiáng)調(diào)申請(qǐng)，而忽視運(yùn)行、監(jiān)督以及反饋;二是項(xiàng)目制還有可能導(dǎo)致腐敗問(wèn)題;三是項(xiàng)目制過(guò)度約束了地方政府以及鄉(xiāng)村組織的自主性。

(一)項(xiàng)目制注重申請(qǐng)而忽視運(yùn)行、監(jiān)督以及反饋

一方面過(guò)度重視申請(qǐng)，另一方面忽視運(yùn)行、監(jiān)督以及反饋。其一，由于項(xiàng)目所承載的是上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付資金，地方政府，尤其是鄉(xiāng)村組織都十分重視能否拿到項(xiàng)目。盡管有一定程度上的使用限制，但對(duì)于分稅制改革后的地方政府以及稅費(fèi)改革后的鄉(xiāng)村組織來(lái)說(shuō)，項(xiàng)目所承載的轉(zhuǎn)移支付資金無(wú)疑是一筆巨大的財(cái)富，正因?yàn)槿绱?，農(nóng)村公共服務(wù)供給也逐漸依賴自上而下的項(xiàng)目，在壓力型體制下，各基層組織之間圍繞有限的轉(zhuǎn)移支付資金形成了“跑項(xiàng)目”、“爭(zhēng)項(xiàng)目”、“跑部錢(qián)進(jìn)”和“跑項(xiàng)爭(zhēng)資”等相互競(jìng)爭(zhēng)的態(tài)勢(shì)，它們的動(dòng)機(jī)就是以此來(lái)打造當(dāng)?shù)氐摹罢?jī)工程”，不僅為當(dāng)?shù)匕l(fā)展也為官員晉升添籌加碼［23］。對(duì)于下級(jí)政府來(lái)說(shuō)農(nóng)村公共服務(wù)的項(xiàng)目制供給重點(diǎn)在獲取上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付資金，因此它們重視的是項(xiàng)目的生成，即自上而下的項(xiàng)目申請(qǐng)，這就導(dǎo)致部分鄉(xiāng)村組織不顧實(shí)際情況盲目“跑項(xiàng)目”，從而背上巨額的村莊集體債務(wù)。其二，地方政府或鄉(xiāng)村組織一旦申請(qǐng)到項(xiàng)目，獲得轉(zhuǎn)移支付資金，就忽視項(xiàng)目的運(yùn)行以及對(duì)項(xiàng)目過(guò)程的監(jiān)督和反饋。渠敬東就指出，項(xiàng)目制只考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的“塊塊”危害，卻沒(méi)有認(rèn)識(shí)到這一層級(jí)在基層治理中可以發(fā)揮的溝通、協(xié)調(diào)、制約和監(jiān)督的功能［24］。我們通常所說(shuō)的“半拉子”工程、“豆腐渣”工程和“卡脖子”工程等實(shí)際上都是忽視對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行、監(jiān)督以及反饋所致。另外，項(xiàng)目具有周期性，中央政府不僅僅關(guān)注項(xiàng)目從申請(qǐng)到執(zhí)行結(jié)束的概況，還希望了解通過(guò)項(xiàng)目的實(shí)施給村莊公共服務(wù)供給帶來(lái)多大的改進(jìn)，這就需要鄉(xiāng)村政府如實(shí)地將項(xiàng)目的成果反饋給上級(jí)政府，而這恰恰是當(dāng)前項(xiàng)目制存在的主要問(wèn)題。

(二)項(xiàng)目制所導(dǎo)致的腐敗問(wèn)題

項(xiàng)目制所導(dǎo)致的腐敗問(wèn)題主要包括兩個(gè)方面。一方面是項(xiàng)目申請(qǐng)過(guò)程中的尋租問(wèn)題。眾所周知，項(xiàng)目是自上而下的轉(zhuǎn)移支付，獲得項(xiàng)目就意味著獲取上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付資金，因此絕大部分地方政府以及鄉(xiāng)村都對(duì)項(xiàng)目“垂涎已久”，而項(xiàng)目數(shù)量的有限性決定了地方政府之間以及鄉(xiāng)村之間要圍繞項(xiàng)目展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。由于某些項(xiàng)目在項(xiàng)目的立項(xiàng)、申報(bào)、驗(yàn)收等過(guò)程中缺乏透明度和公信度，而且項(xiàng)目資金主管人員權(quán)力過(guò)大，缺少必要的監(jiān)督，項(xiàng)目和資金的分配基本上都掌握在個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)手中，這都給尋租以可乘之機(jī)。因此，同級(jí)政府之間為在橫向競(jìng)爭(zhēng)中獲勝，往往會(huì)不擇手段，其中也可能包括詆毀競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手、動(dòng)用科層制體系中的人際關(guān)系甚至權(quán)錢(qián)交易等行為策略。項(xiàng)目制依附于科層制體系的特征決定了科層制體系中的人際關(guān)系甚至鄉(xiāng)土情結(jié)等社會(huì)資本，對(duì)于項(xiàng)目申請(qǐng)也具有重要的作用，地方政府也不惜在具有項(xiàng)目審批權(quán)的部門(mén)駐地長(zhǎng)期“安營(yíng)扎寨”，“跑部錢(qián)進(jìn)”成為當(dāng)下屢禁不絕的現(xiàn)象。另一方面是項(xiàng)目監(jiān)督過(guò)程中的政府共謀現(xiàn)象導(dǎo)致的腐敗問(wèn)題。地方政府的自利性以及農(nóng)村公共服務(wù)的實(shí)際需求決定了項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)“上有政策，下有對(duì)策”的現(xiàn)象，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施效果偏離初衷。地方政府還會(huì)盡可能地與鄉(xiāng)村組織共謀，采取各種策略應(yīng)付中央政府的政策法令和檢查監(jiān)督［26］，地方政府與鄉(xiāng)村之間的共謀現(xiàn)象直接導(dǎo)致中央政府很難了解項(xiàng)目的實(shí)際進(jìn)展情況以及項(xiàng)目所產(chǎn)生的效益如何，在缺乏及時(shí)有效的監(jiān)督環(huán)境下很容易滋生地方政府與鄉(xiāng)村組織的腐敗。

(三)項(xiàng)目制過(guò)度約束了地方政府以及鄉(xiāng)村組織的自主性

自上而下的農(nóng)村公共服務(wù)供給實(shí)際上是“行政嵌入型”的方式，這種方式固有的自上而下的體制特征決定了其無(wú)法滿足所有人的利益需求［27］。這就使地方政府圍繞項(xiàng)目利益形成了互動(dòng)，從而束縛地方政府的自主性。這種束縛主要包括兩個(gè)方面:一是配套資金限制了下級(jí)政府的財(cái)政自由度，二是政績(jī)導(dǎo)向的考核體系促使地方政府和鄉(xiāng)村組織將工作重心轉(zhuǎn)向“跑項(xiàng)目”。其一，盡管與科層制相比項(xiàng)目制背景下地方政府和鄉(xiāng)村組織在農(nóng)村公共服務(wù)供給中顯現(xiàn)出巨大的靈活性，但項(xiàng)目在申請(qǐng)過(guò)程中需要地方政府具備一定比例的配套資金，另外鄉(xiāng)村組織在實(shí)施項(xiàng)目過(guò)程中也要有一定的自籌資金。這對(duì)于稅制改革后本來(lái)就日漸拮據(jù)的地方財(cái)政來(lái)說(shuō)更是雪上加霜，尤其是中、西部地區(qū)，難免導(dǎo)致地方政府財(cái)政的困難，影響其公共服務(wù)供給職能的發(fā)揮，對(duì)于鄉(xiāng)村而言很可能出現(xiàn)集體負(fù)債現(xiàn)象。因此有學(xué)者就一針見(jiàn)血地指出:“項(xiàng)目實(shí)際上是自上而下的釣魚(yú)工程?！保?7］其二，項(xiàng)目制實(shí)際上成了基層政府完成上級(jí)政府的行政任務(wù)以追求自身政績(jī)的行政行為［29］。在當(dāng)前我國(guó)的政府自上而下以GDP 為核心對(duì)官員進(jìn)行績(jī)效考核的體系，決定了地方官員像企業(yè)家一樣經(jīng)營(yíng)所在區(qū)域的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，自上而下的轉(zhuǎn)移支付也就成為地方政府之間競(jìng)爭(zhēng)的焦點(diǎn)。為了在同級(jí)官員的競(jìng)爭(zhēng)中取得優(yōu)勢(shì)，“跑項(xiàng)目”、“爭(zhēng)項(xiàng)目”、“跑部錢(qián)進(jìn)”和“跑項(xiàng)爭(zhēng)資”等相互競(jìng)爭(zhēng)的態(tài)勢(shì)愈演愈烈。不僅如此，周黎安還曾指出，向上負(fù)責(zé)制和激勵(lì)機(jī)制使得基層官員對(duì)于來(lái)自上級(jí)的指令十分敏感［30］，因此地方政府與鄉(xiāng)村組織時(shí)刻關(guān)注中央政府的政策動(dòng)向，尤其是項(xiàng)目的設(shè)立和申請(qǐng)動(dòng)向，由此便形成了所謂的“駐京辦”、“項(xiàng)目辦”等以項(xiàng)目為中心的機(jī)構(gòu)，使地方政府與鄉(xiāng)村組織的行為被項(xiàng)目所束縛。

四、結(jié)語(yǔ)

事實(shí)上，正如前文所說(shuō)，科層制與項(xiàng)目制之間并非非此即彼的關(guān)系，官僚制的系統(tǒng)性與穩(wěn)定性可以彌補(bǔ)不同項(xiàng)目在治理過(guò)程中的間斷性。地方政府官員所考慮的不僅僅是單個(gè)項(xiàng)目所帶來(lái)的利益，而且還有地方政府的整體利益，因此項(xiàng)目之間的間斷性放到整個(gè)官僚體制中就不會(huì)那么孤立［31］。項(xiàng)目制的優(yōu)勢(shì)并不在于其對(duì)科層制的替代作用，更重要的是其對(duì)科層制“揚(yáng)長(zhǎng)避短”的彌補(bǔ)作用，因此有學(xué)者認(rèn)為在沒(méi)有外部監(jiān)督和民主憲政約束的體制中，賦予基層政府自由的財(cái)政分配權(quán)限不一定能達(dá)到提供公共服務(wù)最優(yōu)化的效果［32］。所以，人們一般也認(rèn)為，專項(xiàng)的轉(zhuǎn)移支付資金，即上級(jí)指定了專門(mén)用途的轉(zhuǎn)移支付要比一般性的轉(zhuǎn)移支付資金更有效率［33］。但還有一點(diǎn)需要警惕，那就是項(xiàng)目制還有導(dǎo)致常規(guī)任務(wù)非常規(guī)化的可能。原本科層制體系是用來(lái)解決常規(guī)化的事務(wù)的，而任務(wù)型組織(項(xiàng)目制)是用來(lái)解決非常規(guī)化的事務(wù)的，一旦出現(xiàn)常規(guī)事務(wù)非常規(guī)化的現(xiàn)象，就會(huì)有出現(xiàn)常規(guī)組織將自身的任務(wù)推諉給非常規(guī)組織的可能，同時(shí)也會(huì)導(dǎo)致常規(guī)組織，即科層制組織缺乏責(zé)任意識(shí)。

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