劉寧元

(華東政法大學(xué),上海200042)

關(guān)于中國地方反壟斷行政執(zhí)法體制的思考*

劉寧元

(華東政法大學(xué),上海200042)

按照我國《反壟斷法》的立法意圖，反壟斷行政執(zhí)法屬于中央政府事權(quán)，由國務(wù)院反壟斷機(jī)構(gòu)授權(quán)地方政府相應(yīng)機(jī)構(gòu)解決地方反壟斷行政執(zhí)法問題。在此基礎(chǔ)上，中國構(gòu)建了一個(gè)十分特殊的反壟斷行政執(zhí)法架構(gòu)。在中央層面，反壟斷行政執(zhí)法權(quán)被按職責(zé)切割并分配給了三個(gè)平行的國務(wù)院下屬機(jī)構(gòu)；在地方層面，三個(gè)國務(wù)院下屬機(jī)構(gòu)在地方各級(jí)的相應(yīng)機(jī)構(gòu)均根據(jù)授權(quán)模式獲得了相對獨(dú)立的反壟斷執(zhí)法權(quán)。直至當(dāng)前的反壟斷行政執(zhí)法實(shí)踐，這個(gè)架構(gòu)正在導(dǎo)向中央政府和地方政府分權(quán)的體制。分析國內(nèi)外實(shí)踐，分權(quán)體制并不契合反壟斷法的政策目標(biāo)，也非遵循公正、效率、透明、制衡原則下的最佳選擇。中國宜在遵循《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》精神的基礎(chǔ)上，采用派出模式，重構(gòu)地方反壟斷行政執(zhí)法體制。

反壟斷法；反壟斷；反壟斷行政執(zhí)法；授權(quán)；派出機(jī)構(gòu)

在中國頒布《反壟斷法》而構(gòu)建反壟斷行政執(zhí)法體制時(shí)，地方反壟斷行政執(zhí)法體制應(yīng)如何構(gòu)建的問題雖有人提及，但未得到重視，也未引起深入討論。當(dāng)前，因上海市相關(guān)部門同時(shí)發(fā)布《經(jīng)營者集中反壟斷審查工作辦法》、《反價(jià)格壟斷工作辦法》和《反壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位和行政壟斷執(zhí)法工作辦法》(以下統(tǒng)稱:“三個(gè)《工作辦法》”)，①為體現(xiàn)中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新，上海市商務(wù)委、發(fā)改委和工商行政管理局于2014年9月15日同時(shí)發(fā)布地方性規(guī)章，即《中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)經(jīng)營者集中反壟斷審查工作辦法》、《中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)反價(jià)格壟斷工作辦法》和《中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)反壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位和行政壟斷執(zhí)法工作辦法》。上述地方性規(guī)章于2014年10月15日同時(shí)施行。中國應(yīng)如何構(gòu)建地方反壟斷行政執(zhí)法體制的問題又一次浮出水面。從現(xiàn)實(shí)情況來看，《反壟斷法》在中國各地的執(zhí)行已有一些確定的做法，但這些做法是否符合《反壟斷法》的立法意圖，是否符合公正、效率、透明、制衡等體制運(yùn)行的原則，還值得探討。

一、中國地方反壟斷行政執(zhí)法體制的背景——中央反壟斷行政執(zhí)法架構(gòu)

要探討中國地方反壟斷行政執(zhí)法體制問題，離不開中央反壟斷行政執(zhí)法架構(gòu)這一背景。伴隨《反壟斷法》的頒布和施行，中國圍繞反壟斷法的執(zhí)行構(gòu)建了一個(gè)獨(dú)特的中央行政執(zhí)法架構(gòu)。該架構(gòu)的運(yùn)行遵循政策統(tǒng)一、事權(quán)分散、分門別類、各司其職的原則。當(dāng)前，中國為反壟斷行政執(zhí)法搭起的中央體系架構(gòu)見圖1。

圖1 中國反壟斷行政執(zhí)法中央架構(gòu)體系

從應(yīng)然角度論，在此架構(gòu)中，首先，國務(wù)院反壟斷委員會(huì)屬于架構(gòu)的頂層設(shè)計(jì)，其本身雖不具有執(zhí)法功能，卻負(fù)有制定國家總體競爭政策和協(xié)調(diào)國務(wù)院各反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職責(zé)，以此確保在政策層面上中國反壟斷行政執(zhí)法的統(tǒng)一性，因此，中國反壟斷行政執(zhí)法的政策是統(tǒng)一的；其次，中國反壟斷行政執(zhí)法主要通過商務(wù)部、國家發(fā)改委和國家工商總局三大機(jī)構(gòu)(統(tǒng)稱“國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)”)實(shí)施，它們雖然執(zhí)行同一部法律，但它們本身卻各有職責(zé)、平起平坐、互不隸屬，因此，中國反壟斷行政執(zhí)法的事權(quán)是分散的；再次，在國務(wù)院的“三定方案”中，《反壟斷法》所規(guī)制的行為被切割成三塊，分別由三個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)承擔(dān)，其中，商務(wù)部負(fù)責(zé)規(guī)制經(jīng)營者集中，國家發(fā)改委負(fù)責(zé)規(guī)制價(jià)格壟斷，國家工商總局負(fù)責(zé)規(guī)制協(xié)議壟斷、濫用市場支配地位和行政壟斷。因此可以說，中國反壟斷行政執(zhí)法的事權(quán)是按照“分門別類、各司其職”的原則實(shí)施的?；仡櫋斗磯艛喾ā奉C布之初，就中國應(yīng)當(dāng)建立何種模式的反壟斷行政執(zhí)法架構(gòu)，社會(huì)各界有多種建言。坦白地說，在各種建言中，現(xiàn)行架構(gòu)并不占有優(yōu)勢②當(dāng)時(shí)占有優(yōu)勢的建言有:在國務(wù)院序列中新建立一個(gè)部級(jí)機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)反壟斷執(zhí)行工作，或者在國務(wù)院現(xiàn)有機(jī)構(gòu)中指定一個(gè)部級(jí)機(jī)構(gòu)(如工商總局)，專門負(fù)責(zé)反壟斷執(zhí)行工作。。但現(xiàn)行架構(gòu)確有值得肯定的地方。首先，現(xiàn)行架構(gòu)設(shè)計(jì)在理論上是圓滿的，能夠滿足《反壟斷法》執(zhí)法的需要。按此設(shè)計(jì)，《反壟斷法》規(guī)制的所有方面均被置于確定的管轄之下，無有遺漏；更精巧之處在于，《反壟斷法》規(guī)制的所有方面被按照其性質(zhì)劃分，分別置于不同的機(jī)構(gòu)管轄之下，這些機(jī)構(gòu)的執(zhí)法功能與其市場管理功能無縫對接，并通過虛設(shè)一個(gè)位階更高的委員會(huì)進(jìn)行政策統(tǒng)一協(xié)調(diào)。其次，現(xiàn)行架構(gòu)因其對現(xiàn)有中央行政機(jī)構(gòu)沖擊不大而更易于為體制所接受，同時(shí)也能夠較好地傳承過往執(zhí)法的經(jīng)驗(yàn)。應(yīng)該說，除了小小的調(diào)整，現(xiàn)行架構(gòu)是對傳統(tǒng)行政管理架構(gòu)的復(fù)制，機(jī)構(gòu)還是原來的機(jī)構(gòu)，職能還是原來的職能，只是有了新的名義——反壟斷。

然而，就比較法角度論，中國《反壟斷法》實(shí)施的行政執(zhí)法架構(gòu)很有些標(biāo)新立異之處。首先，中國授予更多機(jī)構(gòu)反壟斷專門職責(zé)。在現(xiàn)行架構(gòu)下，中國《反壟斷法》所規(guī)定的專門職責(zé)被授予三個(gè)互不隸屬的機(jī)構(gòu)，相比較其他國家的機(jī)構(gòu)設(shè)置，中國的反壟斷專門機(jī)構(gòu)更多。迄今為止，除美國等少數(shù)國家外，其他建立反壟斷實(shí)施體制的國家或地區(qū)均將反壟斷行政執(zhí)法職責(zé)授予一個(gè)單一的機(jī)構(gòu)，如德國的聯(lián)邦反壟斷局(Bundeskartellamt，隸屬于聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)勞動(dòng)部)、英國的競爭和市場局(Competition and Markets Authority，隸屬于英國商業(yè)創(chuàng)新和技能部)、歐盟的歐盟委員會(huì)(European Commission)、日本的公平貿(mào)易委員會(huì)(Fair Trade Commission)、韓國的公平貿(mào)易委員會(huì)(Fair Trade Commission)、加拿大的競爭局(Competition Bureau)、香港的競爭委員會(huì)(Competition Commission)、澳大利亞的競爭和消費(fèi)者委員會(huì)(Competition and Consumer Commission)、南非的競爭委員會(huì)(Competition Commission)、東南部非洲共同市場的競爭委員會(huì)(Competition Commission)等。③參見國際競爭網(wǎng):http://www.internationalcompetitionnetwork.org/members/member-directory.aspx，2014年11月15日訪問。其次，中國在反壟斷專門機(jī)構(gòu)間作明確的職責(zé)分工。國家在設(shè)置反壟斷專門機(jī)構(gòu)的同時(shí)，將《反壟斷法》所規(guī)范的各項(xiàng)職責(zé)切割為三個(gè)部分，分別由三個(gè)機(jī)構(gòu)專屬管轄。其中，商務(wù)部管轄經(jīng)營者集中，國家發(fā)改委管轄價(jià)格壟斷，國家工商總局管轄除涉及價(jià)格壟斷以外的協(xié)議壟斷、濫用市場支配地位和行政壟斷。如此布局在國際上獨(dú)一無二。放眼全球，將反壟斷行政執(zhí)法的專門職責(zé)賦予多個(gè)機(jī)構(gòu)的國家實(shí)踐不只有中國，但其他國家或地區(qū)的實(shí)踐均不涉及對反壟斷專門職責(zé)進(jìn)行切割和分配。以美國為例，根據(jù)美國反托拉斯法的指定和創(chuàng)設(shè)，司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)均為美國反托拉斯執(zhí)法專門機(jī)構(gòu)，其中，司法部執(zhí)行《謝爾曼法》和《克萊頓法》等，聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)執(zhí)行《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法》和《克萊頓法》等；長期的實(shí)踐證明，除司法部專屬執(zhí)行《謝爾曼法》中涉及刑事責(zé)任的條款外，④美國《謝爾曼法》具有刑法性質(zhì)。實(shí)踐中涉及刑事指控時(shí)，由司法部專屬管轄并適用《謝爾曼法》。但這并不具有本節(jié)所論及的分工的意義，畢竟，刑事指控和行政執(zhí)法是性質(zhì)完全不同的兩回事。這兩大機(jī)構(gòu)在反托拉斯的專門職責(zé)上并無分工，它們均可以管轄反托拉斯法所規(guī)范的所有行為。

標(biāo)新立異也是創(chuàng)新，但可能正因?yàn)槭律鎰?chuàng)新，就需要思考更多的方面以減少負(fù)面作用。例如，我國《反壟斷法》所規(guī)范的各種行為之間是否有清晰的邊界，以至于可以將其明確的切割并置于不同機(jī)構(gòu)的專屬管轄之下？又如，三大中央反壟斷專門機(jī)構(gòu)是否能夠分享其掌握的執(zhí)法信息和市場信息，或者換個(gè)角度說，如果市場主體面對一個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法已經(jīng)提交了相關(guān)信息，其面對另一個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法是否還要提交相同的信息？再如，三大中央執(zhí)法機(jī)構(gòu)各有市場管理的職責(zé)，其中是否形成各自的市場利益，三大執(zhí)法機(jī)構(gòu)的市場利益與其執(zhí)法利益是否一致，是否可能不一致，當(dāng)兩種利益沖突時(shí)如何處置？這些問題無一不與體制、機(jī)制設(shè)置的公正、效率相關(guān)。當(dāng)然，由于本文重點(diǎn)不在論述中央反壟斷行政執(zhí)法體制，故對這些問題不展開論述。但不能回避的一個(gè)問題是，這些標(biāo)新立異之處對于中國的地方反壟斷行政執(zhí)法體制建設(shè)有重大影響。

二、地方反壟斷行政執(zhí)法的授權(quán)模式和派出模式

如果要就現(xiàn)行法尋找中國創(chuàng)設(shè)地方反壟斷行政執(zhí)法體制的淵源，應(yīng)當(dāng)溯及《反壟斷法》第10條第2款。該款規(guī)定:“國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)根據(jù)工作需要，可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，依照本法規(guī)定負(fù)責(zé)有關(guān)反壟斷執(zhí)法工作?！惫P者以為該款有兩個(gè)關(guān)鍵詞，即“工作需要”和“授權(quán)”。這里需要著重明確的一點(diǎn)是，“工作需要”和“授權(quán)”的主體是國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，而不是法律本身，也不是省、自治區(qū)、直轄市人民政府相應(yīng)的機(jī)構(gòu)。

進(jìn)而稍加比較分析就不難發(fā)現(xiàn)，圍繞地方行政執(zhí)法體制建設(shè)，反壟斷領(lǐng)域與其他領(lǐng)域有很大不同。以反不正當(dāng)競爭領(lǐng)域所涉行政執(zhí)法為例，我國《反不正當(dāng)競爭法》為各地方執(zhí)法提供了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)，該法第3條規(guī)定，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，制止不正當(dāng)競爭行為，為公平競爭創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件?？h級(jí)以上人民政府工商行政管理部門對不正當(dāng)競爭行為進(jìn)行監(jiān)督檢查；法律、行政法規(guī)規(guī)定由其他部門監(jiān)督檢查的，依照其規(guī)定。再以價(jià)格違法領(lǐng)域所涉行政執(zhí)法為例，我國《價(jià)格法》第5條同樣為各地方執(zhí)法提供了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)，它規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府價(jià)格主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的價(jià)格工作?？h級(jí)以上地方各級(jí)人民政府其他有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，負(fù)責(zé)有關(guān)的價(jià)格工作。比較上述法律規(guī)定，⑤筆者之所以拿我國《反不正當(dāng)競爭法》和我國《價(jià)格法》所建立的行政執(zhí)法體制來作比較，是因?yàn)檫@兩部法律同樣具有反壟斷的意義，故它們也可以為當(dāng)前超出我國《反壟斷法》規(guī)定的實(shí)踐給予支撐?？梢钥闯鲋T多不同。其一，最大的不同在于，依據(jù)《反不正當(dāng)競爭法》和《價(jià)格法》，相關(guān)的執(zhí)法是地方政府的法定權(quán)力，即地方執(zhí)法的權(quán)力來源于法律規(guī)定本身；而依據(jù)《反壟斷法》，相關(guān)的執(zhí)法并非地方政府的法定權(quán)力，即地方執(zhí)法的權(quán)力來源于國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的授權(quán)。其二，在《反不正當(dāng)競爭法》和《價(jià)格法》體制下，地方政府的執(zhí)法權(quán)力具有相當(dāng)?shù)莫?dú)立性，如此就有相對明確的地方政府執(zhí)法機(jī)關(guān)和確定的管轄范圍；而在《反壟斷法》體制下，地方政府的執(zhí)法權(quán)力是根據(jù)國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的工作需要而定的，如此狀態(tài)下，即使不說該權(quán)力毫無獨(dú)立性可言，最起碼也可以說它的獨(dú)立性是大打折扣的。其三，《反不正當(dāng)競爭法》和《價(jià)格法》所賦予的地方執(zhí)法權(quán)直達(dá)縣級(jí)以上人民政府及其相應(yīng)機(jī)構(gòu)；而《反壟斷法》所支持的地方執(zhí)法，如果工作需要的話，只能到省、自治區(qū)、直轄市人民政府相應(yīng)機(jī)構(gòu)這一層級(jí)。

上述不同還可以從中國其他與市場執(zhí)法相關(guān)的領(lǐng)域中得到印證，如消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、食品安全、藥品管理、安全生產(chǎn)、勞動(dòng)者保護(hù)、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域。⑥參見我國《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第27條、第28條；我國《食品安全法》第5條、第6條；我國《藥品管理法》第5條；我國《安全生產(chǎn)法》第8條、第9條；我國《勞動(dòng)法》第9條；我國《環(huán)境保護(hù)法》第6條。綜合分析，中國在幾乎所有與市場執(zhí)法相關(guān)的領(lǐng)域均采用幾乎相同的模式，即同樣重視中央執(zhí)法和地方執(zhí)法，地方執(zhí)法以行政區(qū)劃為單位，明確分配中央執(zhí)法權(quán)限和地方執(zhí)法權(quán)限，唯獨(dú)在反壟斷領(lǐng)域例外。筆者以為，前述《反壟斷法》第10條第2款的規(guī)定意在突出中央事權(quán)，即反壟斷執(zhí)法屬于中央政府權(quán)限，且中央政府不與地方政府分享該權(quán)限。無論當(dāng)前實(shí)踐是否符合這一立法意圖，這一立法意圖本身是有一定根據(jù)的。首先，突出反壟斷執(zhí)法的中央權(quán)限與反壟斷法的性質(zhì)以及其調(diào)整的內(nèi)容相關(guān)。反壟斷法屬于政府干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的法律，它以提高經(jīng)濟(jì)效率、維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益等為目標(biāo)，促進(jìn)競爭、打擊壟斷；分析反壟斷法的各項(xiàng)規(guī)則，不難發(fā)現(xiàn)，它們調(diào)整的不僅是市場行為，更包括市場結(jié)構(gòu)；維護(hù)國家市場的統(tǒng)一，消除地區(qū)間的分割，是反壟斷法肩負(fù)的重要職責(zé)。在此意義上，政府的立場、利益與其如何干預(yù)有重要關(guān)聯(lián)；中央執(zhí)法相比較地方執(zhí)法更有利于落實(shí)反壟斷法的職責(zé)。其次，正因?yàn)榉磯艛鄨?zhí)法需要國家從宏觀角度考慮競爭利益，故突出反壟斷執(zhí)法的中央權(quán)限也是國際上的習(xí)慣做法。綜觀世界各國的立法和實(shí)踐，均將反壟斷設(shè)置為中央(聯(lián)邦)權(quán)限，且除非涉及純粹的地方事務(wù)，⑦在反壟斷領(lǐng)域分析純粹的地方事務(wù)，不僅與當(dāng)事市場主體所在地點(diǎn)、行為地點(diǎn)等相關(guān)，更與這些市場主體所在相關(guān)市場和行為的影響范圍相關(guān)，因此，在反壟斷領(lǐng)域，純粹的地方事務(wù)是極其罕見的。中央不與地方分享此一權(quán)限。

然而，一個(gè)不可回避的問題是，一個(gè)國家只設(shè)一個(gè)中央執(zhí)法機(jī)構(gòu)(該機(jī)構(gòu)通常設(shè)在首都)，如何顧及全國范圍，須知，有些壟斷影響雖然不是地方性的(僅指行政區(qū))，卻可能是區(qū)域性的(包含若干個(gè)行政區(qū))，這一問題在地域廣闊的國家表現(xiàn)得尤其突出。面對這一問題，如果包括中國實(shí)踐在內(nèi)的話，有兩種解決模式。其一，授權(quán)模式，即中央反壟斷機(jī)構(gòu)授權(quán)地方政府相應(yīng)機(jī)構(gòu)在地方執(zhí)法。其二，派出模式，即中央反壟斷機(jī)構(gòu)在地方設(shè)辦事處或辦公室，負(fù)責(zé)地方執(zhí)法。這兩種模式表面相似，實(shí)質(zhì)不同。授權(quán)模式是將權(quán)力授予地方政府相應(yīng)機(jī)構(gòu)，其實(shí)質(zhì)是地方政府在地方執(zhí)法。派出模式是中央執(zhí)法機(jī)構(gòu)將其存在的物理空間伸展到地方，其實(shí)質(zhì)是中央政府在地方執(zhí)法。在此意義上，所謂地方反壟斷行政執(zhí)法體制可以有兩種理解，其一是地方政府反壟斷行政執(zhí)法體制，其二是中央反壟斷行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)在地方執(zhí)法的體制。

根據(jù)前述對我國《反壟斷法》第10條第2款規(guī)定的分析，我國對地方政府反壟斷行政法體制的選擇是清晰的，即采用授權(quán)模式。這一模式的主要優(yōu)點(diǎn)是可以借用地方政府既存的執(zhí)法資源，也可以共享在其他領(lǐng)域執(zhí)法的規(guī)律和經(jīng)驗(yàn)；然而，這一選擇與立法本意是否一致呢？值得一提的是，授權(quán)模式在國際上少有先例。綜觀世界各國的立法和實(shí)踐，或者不去明確國家反壟斷法的地方執(zhí)行問題，或者采用派出模式建立地方反壟斷行政執(zhí)法體制。當(dāng)然，同樣采用派出模式，不同國家的做法也有差異。有些國家以行政區(qū)劃為單位派出機(jī)構(gòu)，如澳大利亞。澳大利亞競爭和消費(fèi)者委員會(huì)(ACCC)總部設(shè)在首都堪培拉，為方便其地方執(zhí)法，ACCC在全國七個(gè)州(行政區(qū)劃)設(shè)有分支機(jī)構(gòu)，即新南威爾士州辦公室、弗吉尼亞州辦公室、昆士蘭州辦公室、西澳大利亞州辦公室、南澳大利亞州辦公室、塔斯馬尼亞州辦公室、北領(lǐng)地辦公室。⑧參見澳大利亞競爭和消費(fèi)者委員會(huì)網(wǎng)站:http://www.directory.gov.au/directory?ea0_lfz99_120.&organizationalUnit&69997d81-9b3c-4eb8-8094-889f8fc75e5e，2014年11月28日訪問。也有一些國家打破國家行政區(qū)劃，將國家分為幾個(gè)大區(qū)并以大區(qū)為單位派出機(jī)構(gòu)，如美國、日本。美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)(FTC)總部設(shè)在華盛頓，為方便其地方執(zhí)法，F(xiàn)TC將全國分為七個(gè)大區(qū)并設(shè)地區(qū)辦公室，即東中部地區(qū)(包括特拉華州等8個(gè)州)、中部地區(qū)(包括伊利諾斯州等11個(gè)州)、東北地區(qū)(包括康涅狄格州等10個(gè)州或領(lǐng)地)、西北地區(qū)(包括阿拉斯加州等6個(gè)州)、西部地區(qū)(包括亞利桑那州等7個(gè)州)、西南地區(qū)(包括阿肯色州等5個(gè)州)、東南地區(qū)(包括阿拉巴馬州等7個(gè)州)。⑨參見美聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)網(wǎng)站:http://www.ftc.gov/about-ftc/bureaus-offices/regional-offices，2014年11月28日訪問。日本公平貿(mào)易委員會(huì)(JFTC)總部設(shè)在東京，為方便其地方執(zhí)法，JFTC將全國分為五個(gè)大區(qū)并設(shè)地區(qū)辦公室，即北海道辦公室、東北辦公室、中部辦公室、近畿中國四國辦公室和九州辦公室。⑩參見日本公平貿(mào)易委員會(huì)網(wǎng)站:http://www.jftc.go.jp/en/about_jftc/index.files/JFTC_organizational_chart_201309.pdf，2014年11月28日訪問。

授權(quán)模式也好，派出模式也好，不同的實(shí)踐代表了不同的選擇，這本身無可厚非；但不同的選擇自應(yīng)有其支撐的理念，且應(yīng)在反壟斷相關(guān)方面維持這種理念的一貫性。筆者以為，相比較而言，派出模式在體現(xiàn)理念一貫性上更優(yōu)越，它以國家整體競爭利益為基礎(chǔ)，明白表達(dá)中央政府的競爭利益與地方政府的競爭利益存在差異性，將反壟斷執(zhí)法設(shè)置為中央政府權(quán)限，同時(shí)按派出模式建立地方執(zhí)法體制以體現(xiàn)中央政府權(quán)限；而授權(quán)模式雖也認(rèn)同國家整體競爭利益的重要性以及中央政府的競爭利益與地方政府的競爭利益存在差異，但在授權(quán)之間已經(jīng)模糊了其基本理念，授權(quán)后的執(zhí)法更非嚴(yán)格意義上的中央政府執(zhí)法，視授權(quán)方式不同，它甚至可能與中央政府執(zhí)法完全無關(guān)。

三、國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的授權(quán)方式

“三個(gè)《工作辦法》”的重要性在于它以授權(quán)模式為根基，可能預(yù)示著授權(quán)模式下中國地方反壟斷執(zhí)法體制的發(fā)展方向。在執(zhí)法體制意義上，“三個(gè)《工作辦法》”分別明確了執(zhí)法主體、執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法內(nèi)容等。作為上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)(以下簡稱:“自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)”)體制創(chuàng)新的一個(gè)亮點(diǎn)是，根據(jù)這三個(gè)辦法各自的第3條，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理委員會(huì)(以下簡稱:管委會(huì))被賦予反壟斷行政執(zhí)法權(quán)，雖然這個(gè)執(zhí)法權(quán)并不完整，具有參與性質(zhì)。問題的關(guān)鍵不在于此，問題的關(guān)鍵在于管委會(huì)的反壟斷行政執(zhí)法權(quán)來源是什么。考查中國與反壟斷行政執(zhí)法相關(guān)的法規(guī)，除“三個(gè)《工作辦法》”外，找不到其他的法律根據(jù)。簡言之，由于“三個(gè)《工作辦法》”屬于上海市政府相關(guān)部門發(fā)布的法律文件，管委會(huì)的反壟斷行政執(zhí)法權(quán)實(shí)際來源于上海市政府相應(yīng)機(jī)構(gòu)的授權(quán)。那么，接下來需要明確和解決的問題是:上海市政府相應(yīng)機(jī)構(gòu)的反壟斷行政執(zhí)法權(quán)是什么，其權(quán)力充分嗎？要回答這個(gè)問題，就不得不對國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在進(jìn)行授權(quán)時(shí)的具體做法作一些羅列、歸類和分析。

自2008年國務(wù)院通過“三定方案”確定商務(wù)部、國家發(fā)改委和國家工商總局作為國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)以來，為依法履行各自的職責(zé)，這三大中央執(zhí)法機(jī)構(gòu)分別制定了一系列行政規(guī)章。其中，商務(wù)部發(fā)布的行政規(guī)章主要有:《經(jīng)營者集中申報(bào)辦法》(2009年11月21日商務(wù)部令第11號(hào)公布)；《經(jīng)營者集中審查辦法》(2009年11月24日商務(wù)部令第12號(hào)公布)；《關(guān)于實(shí)施經(jīng)營者集中資產(chǎn)或業(yè)務(wù)剝離的暫行規(guī)定》(2010年7月5日商務(wù)部公告第41號(hào)公布)；《關(guān)于評(píng)估經(jīng)營者集中競爭影響的暫行規(guī)定》(2011年8月29日商務(wù)部公告第55號(hào)發(fā)布)；《未依法申報(bào)經(jīng)營者集中調(diào)查處理暫行辦法》(2011年12月30日商務(wù)部令第6號(hào)發(fā)布)；《關(guān)于經(jīng)營者集中簡易案件適用標(biāo)準(zhǔn)的暫行規(guī)定》(2014年2月11日商務(wù)部公告第12號(hào)發(fā)布)等。國家發(fā)改委發(fā)布的行政規(guī)章主要有:《反價(jià)格壟斷規(guī)定》(2010年12月29日國家發(fā)展和改革委員會(huì)令第7號(hào)公布)；《反價(jià)格壟斷行政執(zhí)法程序規(guī)定》(2010年12月29日國家發(fā)展和改革委員會(huì)令第8號(hào)公布)；《中華人民共和國價(jià)格行政執(zhí)法證管理規(guī)定》(2010年8月31日國家發(fā)展和改革委員會(huì)印發(fā))；《價(jià)格行政處罰程序規(guī)定》(2013年3月6日國家發(fā)展和改革委員會(huì)令第22號(hào)公布)；《價(jià)格行政處罰證據(jù)規(guī)定》(2013年4月9日發(fā)改價(jià)監(jiān)[2013]716號(hào)發(fā)布)；《價(jià)格行政處罰案件審理審查規(guī)則》(2013年9月30日發(fā)改價(jià)監(jiān)[2013]1950號(hào)發(fā)布)等。國家工商總局頒發(fā)的行政規(guī)章主要有:《工商行政管理機(jī)關(guān)禁止壟斷協(xié)議行為的規(guī)定》(2010年12月31日國家工商行政管理總局令第53號(hào)公布)；《工商行政管理機(jī)關(guān)禁止濫用市場支配地位行為的規(guī)定》(2010年12月31日國家工商行政管理總局令第54號(hào)公布)；《工商行政管理機(jī)關(guān)制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為的規(guī)定》(2010年12月31日國家工商行政管理總局令第55號(hào)公布)；《工商行政管理機(jī)關(guān)制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為程序規(guī)定》(2009年5月26日國家工商行政管理總局令第41號(hào)公布)；《工商行政管理機(jī)關(guān)查處壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位案件程序規(guī)定》(2009年5月26日國家工商行政管理總局令第42號(hào)公布)等。上述行政規(guī)章不僅明確了三大中央執(zhí)法機(jī)構(gòu)的管轄范圍、執(zhí)法程序等，也基本決定了地方反壟斷行政執(zhí)法實(shí)踐。

如前所述，中國按授權(quán)模式構(gòu)建地方反壟斷行政執(zhí)法體制，且行使授權(quán)的主體是國務(wù)院反壟斷機(jī)構(gòu)。因此，如果三大中央執(zhí)法機(jī)構(gòu)在進(jìn)行授權(quán)時(shí)有不同的做法，地方反壟斷行政執(zhí)法實(shí)踐就會(huì)有所不同。綜合分析上述行政規(guī)章，三大中央執(zhí)法機(jī)構(gòu)的授權(quán)方式確有不同。其中，國家發(fā)改委的授權(quán)最為充分:依《反價(jià)格壟斷行政執(zhí)法程序規(guī)定》第3條和第4條，國家發(fā)改委授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市發(fā)改委負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的反價(jià)格壟斷執(zhí)法工作；對跨省、自治區(qū)、直轄市發(fā)生的價(jià)格壟斷案件，由國家發(fā)改委指定有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市發(fā)改委進(jìn)行查處，重大案件由國家發(fā)改委直接查處；對涉嫌價(jià)格壟斷行為，國家和各省、自治區(qū)、直轄市發(fā)改委均可在其法定權(quán)限內(nèi)，委托下一級(jí)政府發(fā)改委實(shí)施調(diào)查，但調(diào)查應(yīng)以委托機(jī)關(guān)名義進(jìn)行，且不得再行委托。與國家發(fā)改委授權(quán)做法略有不同，依《工商行政管理機(jī)關(guān)查處壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位案件程序規(guī)定》第3條，國家工商總局的授權(quán)強(qiáng)調(diào)個(gè)案性質(zhì)且不再向下授權(quán):國家工商總局授權(quán)省(自治區(qū)、直轄市)級(jí)工商局負(fù)責(zé)查處發(fā)生在本行政區(qū)域內(nèi)的壟斷行為，或跨行政區(qū)域但主要行為地在本行政區(qū)域內(nèi)的壟斷行為，或國家工商總局認(rèn)為可以授權(quán)的其他壟斷行為；授權(quán)以個(gè)案形式進(jìn)行，且被授權(quán)的省級(jí)工商局不得再次向下一級(jí)工商局授權(quán)。最大的不同出現(xiàn)在商務(wù)部系統(tǒng):截至當(dāng)前，在商務(wù)部為履行其反壟斷職責(zé)所發(fā)布的所有法律文件中絕口不提“授權(quán)”，凡涉及需要地方政府相應(yīng)機(jī)構(gòu)配合的事項(xiàng)，均以“委托”方式進(jìn)行；?商務(wù)部曾于2009年2月下發(fā)《商務(wù)部關(guān)于委托省級(jí)商務(wù)主管部門做好反壟斷相關(guān)工作的通知》(商反壟發(fā)[2009]第63號(hào))，在涉及經(jīng)營者集中執(zhí)法的規(guī)章制定、監(jiān)督、情況報(bào)告、調(diào)查等方面，以委托方式賦予地方商務(wù)主管部門相關(guān)職能。又根據(jù)商務(wù)部2011年發(fā)布的《未依法申報(bào)經(jīng)營者集中調(diào)查處理暫行辦法》第3條的規(guī)定，商務(wù)部負(fù)責(zé)未依法申報(bào)經(jīng)營者集中的調(diào)查處理工作；商務(wù)部根據(jù)工作需要，可以委托省(自治區(qū)、直轄市)級(jí)商務(wù)主管部門協(xié)助調(diào)查本地區(qū)內(nèi)的未依法申報(bào)經(jīng)營者集中。另外，在涉及經(jīng)營者集中反壟斷審查實(shí)踐方面，至今還少有商務(wù)部系統(tǒng)地方執(zhí)法的痕跡。

在三大中央執(zhí)法機(jī)構(gòu)不同的授權(quán)方式中，國家發(fā)改委和國家工商總局的做法比較接近，它們均通過法規(guī)明確授權(quán)并給予省級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)以確定的管轄范圍。但兩者的做法也有差異。其一，國家工商總局的授權(quán)強(qiáng)調(diào)以個(gè)案形式進(jìn)行而國家發(fā)改委的授權(quán)并無此一限制。所謂以個(gè)案形式授權(quán)，意味著授權(quán)并非可以推定，即使壟斷行為發(fā)生在省級(jí)工商局管轄范圍內(nèi)，省級(jí)工商局也必須履行申請授權(quán)手續(xù)后方能采取行動(dòng)。換言之，國家工商總局法規(guī)中為省級(jí)工商局劃定的管轄范圍只是一種獲得授權(quán)申請資格的范圍，而非確定的執(zhí)法范圍。其二，國家工商總局的授權(quán)明確到省級(jí)工商局為止而國家發(fā)改委的授權(quán)在級(jí)別要求上要寬松許多。當(dāng)然，所謂寬松并非直接在授權(quán)上寬松，而是在授權(quán)之外輔之于“委托”，并通過委托將權(quán)力向下延伸。

筆者分析，三大中央執(zhí)法機(jī)構(gòu)授權(quán)的方式之所以各有差異，可能與其管轄的事項(xiàng)以及其傳統(tǒng)工作模式有重要關(guān)聯(lián)。首先，國家發(fā)改委和國家工商總局管轄的事項(xiàng)有明顯的行為(價(jià)格壟斷行為、協(xié)議壟斷行為、濫用市場支配地位行為、行政壟斷行為)調(diào)整特征。這一特征會(huì)伴有如下考量:其一，行為的相關(guān)要素是行為人和行為地，這些要素存在于特定的物理空間，而這個(gè)空間主要是地方性的；其二，行為調(diào)整的前提是執(zhí)法者要證明行為的存在，這需要進(jìn)行耗費(fèi)人力、物力的調(diào)查，這可能是中央執(zhí)法機(jī)構(gòu)單憑自己的力量難以勝任的。正因?yàn)槿绱?，國家發(fā)改委和國家工商總局有明確的“工作需要”，其向下授權(quán)的愿望也就更強(qiáng)烈。而商務(wù)部管轄的事項(xiàng)有明顯的結(jié)構(gòu)調(diào)整特征。這一特征決定了，商務(wù)部考慮問題的角度一定會(huì)超出地方的范圍，更多地從全國統(tǒng)一市場角度考慮競爭問題；另外，商務(wù)部主要是通過審查經(jīng)營者主動(dòng)提交的集中申報(bào)資料來進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整的，并無太多的調(diào)查任務(wù)，或者說一紙公文就能夠解決調(diào)查問題。因此，商務(wù)部沒有或少有向下授權(quán)的“工作需要”。其次，三大中央執(zhí)法機(jī)構(gòu)授權(quán)方式的差異也與其傳統(tǒng)工作模式有關(guān)。如前所述，在中國頒布《反壟斷法》而建立反壟斷行政執(zhí)法機(jī)制之前，分別依據(jù)《價(jià)格法》和《反不正當(dāng)競爭法》，地方政府發(fā)改委系統(tǒng)和工商局系統(tǒng)就有法定的地方執(zhí)法機(jī)制；又因?yàn)椤秲r(jià)格法》和《反不正當(dāng)競爭法》也具有一定的反壟斷意義，其中一些規(guī)定的執(zhí)行與《反壟斷法》規(guī)定的執(zhí)行并無多少差異，?例如，《價(jià)格法》第14條第1項(xiàng)、第2項(xiàng)、第5項(xiàng)等；《反不正當(dāng)競爭法》第6條、第7條、第11條、第12條、第15條等。因此，傳統(tǒng)的地方執(zhí)法機(jī)制必然會(huì)交織于其中，影響國家發(fā)改委和國家工商總局的授權(quán)方式。而商務(wù)部系統(tǒng)并無此種傳統(tǒng)工作模式，其現(xiàn)行授權(quán)方式也就有所區(qū)別。

授權(quán)模式下不同的授權(quán)方式，導(dǎo)致中國地方反壟斷行政執(zhí)法視不同方面而有差異，十分復(fù)雜。

四、地方反壟斷行政執(zhí)法體制及其實(shí)踐

在現(xiàn)行授權(quán)模式及其授權(quán)方式下，地方政府設(shè)置對應(yīng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)是一個(gè)必然結(jié)果。因?yàn)?，雖然根據(jù)工作需要授權(quán)或者委托未必進(jìn)行，但授權(quán)或者委托的可能性始終存在，作為授權(quán)或者委托的承受方，地方政府必須時(shí)刻作好準(zhǔn)備，首當(dāng)其沖就是確定一個(gè)對應(yīng)機(jī)構(gòu)。

觀察中國地方反壟斷行政執(zhí)法體制，應(yīng)聚焦于與中央三大執(zhí)法機(jī)構(gòu)對應(yīng)的地方系統(tǒng)。事實(shí)上，中國各地方政府有著很高的反壟斷積極性，自國務(wù)院明確中央執(zhí)法機(jī)構(gòu)以來，與這些中央機(jī)構(gòu)對應(yīng)的各地方系統(tǒng)內(nèi)部也都指定了專門部門對應(yīng)相關(guān)執(zhí)法工作。例如，各省級(jí)商務(wù)廳(委)均指定其內(nèi)設(shè)的公平貿(mào)易局(處)負(fù)責(zé)經(jīng)營者集中行為的調(diào)查及其他反壟斷相關(guān)工作；各省級(jí)發(fā)改委(物價(jià)局)均指定其內(nèi)設(shè)的市場監(jiān)督檢查局(處)查處價(jià)格壟斷行為；各省級(jí)工商局均指定其內(nèi)設(shè)的經(jīng)濟(jì)檢查處負(fù)責(zé)壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位、濫用行政權(quán)力排除限制競爭方面的反壟斷執(zhí)法工作。除省級(jí)機(jī)構(gòu)指定專門部門對應(yīng)相關(guān)執(zhí)法工作外，通常情況下，地級(jí)市甚至縣(市)一級(jí)也會(huì)指定專門部門對應(yīng)相關(guān)執(zhí)法工作。故與中央三大執(zhí)法機(jī)構(gòu)對接的地方反壟斷行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)層層疊疊，有二、三層之多。

這些被指定或確定的地方執(zhí)法機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中表現(xiàn)出相當(dāng)?shù)姆e極性，截至當(dāng)前，除與商務(wù)部對應(yīng)的地方機(jī)構(gòu)因商務(wù)部尚未有授權(quán)而沒有執(zhí)法實(shí)踐外，其余與中央機(jī)構(gòu)對應(yīng)的地方機(jī)構(gòu)均有較為突出的地方執(zhí)法實(shí)踐。例如，自2010年公布《反價(jià)格壟斷規(guī)定》后，作為負(fù)責(zé)依法查處價(jià)格壟斷行為的國家發(fā)改委系統(tǒng)明顯加大了反價(jià)格壟斷的力度，調(diào)查、處理了一批價(jià)格壟斷大案，其中許多案件均授權(quán)地方執(zhí)法機(jī)構(gòu)查處，包括2011年“浙江富陽造紙行業(yè)協(xié)會(huì)組織實(shí)施價(jià)格壟斷案”(授權(quán)浙江省物價(jià)局查處)、2013年“上海黃鉑金飾品價(jià)格壟斷案”(授權(quán)上海物價(jià)局查處)等。?參見國家發(fā)改委網(wǎng)站:http://jjs.ndrc.gov.cn/gzdt/index.html，2014年12月4日訪問。又如，作為負(fù)有更多反壟斷職責(zé)的國家工商總局充分發(fā)揮各地方執(zhí)法機(jī)構(gòu)的力量，打擊壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位、濫用行政權(quán)力排除競爭等行為，取得不俗成果；自2013年7月29日以來，國家工商總局相繼發(fā)布18個(gè)競爭執(zhí)法公告，對涉嫌壟斷行為進(jìn)行查處，其中除第14號(hào)公告查處“北京盛開體育發(fā)展有限公司涉嫌壟斷案”外，其余均屬授權(quán)地執(zhí)法機(jī)關(guān)查處的案件，包括“江蘇連云港市建筑材料和建筑機(jī)械行業(yè)協(xié)會(huì)混凝土委員會(huì)組織本行業(yè)經(jīng)營者從事壟斷協(xié)議案”(授權(quán)江蘇省工商局查處)、“江西泰和縣華維液化石油氣經(jīng)營者從事壟斷協(xié)議案”(授權(quán)江西省工商局查處)、“河南安陽市舊機(jī)動(dòng)車經(jīng)營者從事壟斷協(xié)議案”(授權(quán)河南省工商局查處)、“遼寧建筑材料工業(yè)協(xié)會(huì)組織本行業(yè)經(jīng)營者從事壟斷協(xié)議案”(授權(quán)遼寧省工商局查處)、“湖南永州市保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)組織當(dāng)?shù)乇ｋU(xiǎn)企業(yè)從事壟斷協(xié)議案”(授權(quán)湖南省工商局查處)、“湖南張家界市保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)組織本行業(yè)經(jīng)營者從事壟斷協(xié)議案”(授權(quán)湖南省工商局查處)、“湖南郴州市保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)組織本行業(yè)經(jīng)營者從事壟斷協(xié)議案”(授權(quán)湖南省工商局查處)、“湖南常德市保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)組織本行業(yè)經(jīng)營者從事壟斷協(xié)議案”(授權(quán)湖南省工商局查處)、“浙江慈溪市建設(shè)工程檢測協(xié)會(huì)組織本行業(yè)經(jīng)營者從事壟斷協(xié)議案”(授權(quán)浙江省工商局查處)、“浙江江山市混凝土經(jīng)營者從事壟斷協(xié)議案”(授權(quán)浙江省工商局查處)、“四川宜賓市磚瓦協(xié)會(huì)組織本行業(yè)經(jīng)營者從事壟斷協(xié)議”(授權(quán)四川省工商局查處)、“云南西雙版納州旅游協(xié)會(huì)、西雙版納州旅行社協(xié)會(huì)組織本行業(yè)經(jīng)營者從事壟斷協(xié)議案”(授權(quán)云南省工商局查處)、“廣東惠州大亞灣溢源凈水有限公司涉嫌濫用市場支配地位案”(授權(quán)廣東省工商局查處)、“內(nèi)蒙赤峰中心城區(qū)煙花爆竹批發(fā)企業(yè)實(shí)施壟斷行為案”(授權(quán)內(nèi)蒙古工商局查處)、“內(nèi)蒙煙草公司赤峰市公司涉嫌濫用市場支配地位案”(授權(quán)內(nèi)蒙古工商局查處)、“重慶巫溪縣東翰采石場等四家采石場壟斷協(xié)議案”(授權(quán)重慶市工商局查處)、“江蘇徐州市煙草公司邳州分公司濫用市場支配地位案”(授權(quán)江蘇省工商局查處)。?參見國家工商行政管理總局網(wǎng)站:http://www.saic.gov.cn/zwgk/gggs/jzzf/，2014年12月4日訪問。

值得關(guān)注的問題是，雖然上述地方執(zhí)法均以省級(jí)機(jī)構(gòu)的名義進(jìn)行，但縱觀其執(zhí)法過程，不乏省級(jí)以下機(jī)構(gòu)的身影，甚至是省級(jí)以下機(jī)構(gòu)在實(shí)際發(fā)揮主要作用，它們接受舉報(bào)、約談企業(yè)、主持和解、收集材料、行為定性、確定處罰尺度等。所有這一切表現(xiàn)出一種顯著趨向，即反壟斷行政執(zhí)法正在走向地方化，重回傳統(tǒng)價(jià)格執(zhí)法和不正當(dāng)競爭執(zhí)法的模式。這是一種中央和地方分權(quán)的模式。“三個(gè)《工作辦法》”正是在這樣的背景下出臺(tái)的。

當(dāng)然，“三個(gè)《工作辦法》”出臺(tái)的另一個(gè)重要背景是體制創(chuàng)新，即探索建立放開審批后的事中事后監(jiān)管體制。應(yīng)當(dāng)肯定，放開準(zhǔn)入審批，轉(zhuǎn)而通過維護(hù)競爭以達(dá)到監(jiān)管目標(biāo)的方向無疑是正確的；然而，是否因此將監(jiān)管過程中的專門執(zhí)法權(quán)下移，就完全是另外一個(gè)問題。分析“三個(gè)《工作辦法》”，不難看出幾個(gè)共同點(diǎn):其一，它們均以自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)作為適用范圍；其二，它們均明確上海市政府對應(yīng)機(jī)構(gòu)(即上海市商務(wù)和上海市發(fā)改委、上海市工商局)和管委會(huì)作為執(zhí)法主體；其三，它們均強(qiáng)調(diào)主動(dòng)執(zhí)法，即賦予上海對應(yīng)機(jī)構(gòu)和管委會(huì)在未獲授權(quán)或委托情況下行使反壟斷執(zhí)法權(quán)；其四，上海對應(yīng)機(jī)構(gòu)和管委會(huì)在未獲授權(quán)或委托情況下被賦予的反壟斷執(zhí)法權(quán)均不充分。上海市政府對應(yīng)機(jī)構(gòu)和管委會(huì)在未獲得授權(quán)或委托情況下被賦予的反壟斷執(zhí)法權(quán)包括:收集執(zhí)法信息、接受舉報(bào)、核查舉報(bào)內(nèi)容、執(zhí)法咨詢、承諾監(jiān)督、執(zhí)法后監(jiān)督等；但缺乏執(zhí)法權(quán)中最為核心的內(nèi)容，即立案調(diào)查權(quán)和處罰權(quán)。

分析上述四個(gè)共同點(diǎn)，會(huì)發(fā)現(xiàn)其相互之間不甚協(xié)調(diào)，主要表現(xiàn)在第四個(gè)共同點(diǎn)與前三個(gè)共同點(diǎn)不甚協(xié)調(diào)。既然明確了執(zhí)法主體、確定的管轄范圍和相當(dāng)于法定的執(zhí)法權(quán)，為何又將其執(zhí)法權(quán)的核心內(nèi)容抽去呢？回答這個(gè)問題還是要回到前述《反壟斷法》第10條的規(guī)定，理解《反壟斷法》本意對于地方政府反壟斷執(zhí)法的制約。而“三個(gè)《工作辦法》”既要顧及《反壟斷法》的制約，又希望能夠有所突破，在反壟斷地方執(zhí)法方面創(chuàng)新體制。因此，在“三個(gè)《工作辦法》”中，“授權(quán)”被原則保留了下來，卻大多屬于上海對應(yīng)機(jī)構(gòu)和管委會(huì)在其執(zhí)法過程中應(yīng)當(dāng)履行的手續(xù)，它通常不會(huì)影響上海對應(yīng)機(jī)構(gòu)和管委會(huì)執(zhí)法的啟動(dòng)，一般也不會(huì)影響其執(zhí)法的結(jié)論。照此方向發(fā)展，《反壟斷法》對地方政府反壟斷的制約可能被虛化，?當(dāng)“授權(quán)”僅僅作為一種形式而無實(shí)質(zhì)內(nèi)容時(shí)，《反壟斷法》對地方政府反壟斷執(zhí)法的制約就被虛化。從而形成在反壟斷行政執(zhí)法方面中央政府和地方政府分權(quán)的體制。

“三個(gè)《工作辦法》”所建立的機(jī)制是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的首創(chuàng)，考慮到自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)體制創(chuàng)新的可復(fù)制性，它可能會(huì)產(chǎn)生全國性影響。

五、結(jié)論

在反壟斷行政執(zhí)法方面，中國是否要選擇中央政府和地方政府分權(quán)的體制呢？筆者認(rèn)為，對此的回應(yīng)應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎斟酌?；仡櫄v史，中國有分權(quán)的傳統(tǒng)，時(shí)至當(dāng)今，行政執(zhí)法的體制主要還是分權(quán)的，但這是否適合反壟斷執(zhí)法，是否需要改革呢？《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》第三部分指出:“要推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級(jí)政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度，強(qiáng)化中央政府宏觀管理、制度設(shè)定職責(zé)和必要的執(zhí)法權(quán)，……根據(jù)不同層級(jí)政府的事權(quán)和職能，按照減少層次、整合隊(duì)伍、提高效率的原則，合理配置執(zhí)法力量。”根據(jù)該決定的精神，筆者認(rèn)為，在反壟斷行政執(zhí)法方面采取中央和地方分權(quán)體制并不妥當(dāng)，其理由不僅在于這不符合《反壟斷法》的本意，還在于其他方面的一些因素。

第一，要考慮我國反行政壟斷的需要。中國市場層面的壟斷有著很強(qiáng)的行政壟斷色彩，地方利益和地方保護(hù)是壟斷的一個(gè)重要淵源和動(dòng)力，其中，地方政府往往是壟斷的始作俑者。在此背景下，賦予地方政府法定執(zhí)法權(quán)，各管一塊，極有可能使反壟斷成為地方政府掌握的一種手段，助長地區(qū)封鎖和地域分割。第二，要考量全局性經(jīng)濟(jì)效率。提高經(jīng)濟(jì)效率是反壟斷法最重要的政策目標(biāo)，它涉及資源的配置、經(jīng)營要素的流動(dòng)、成本和收益的關(guān)系、創(chuàng)新生長的環(huán)境等。如何評(píng)價(jià)效率，是反壟斷行政執(zhí)法的重要內(nèi)容；而全局性視野是正確評(píng)價(jià)的前提。在物流、信息等均已十分發(fā)達(dá)的今天，除個(gè)別例外，產(chǎn)業(yè)的競爭利益都是全國性的。因此，由地方政府分權(quán)執(zhí)法，難以實(shí)現(xiàn)反壟斷法所要求的經(jīng)濟(jì)效率政策目標(biāo)。第三，要考量執(zhí)法成本。分權(quán)執(zhí)法體制的一個(gè)必然結(jié)果是執(zhí)法成本高企。有人認(rèn)為可以借用現(xiàn)有地方政府執(zhí)法隊(duì)伍，這個(gè)想法是很不現(xiàn)實(shí)的。反壟斷執(zhí)法隊(duì)伍的組建不僅是一個(gè)人員數(shù)量的問題，更關(guān)乎人員素質(zhì)。反壟斷執(zhí)法過程中對相關(guān)市場界定、經(jīng)濟(jì)政策分析、效率考量、法律適用等的要求，絕非一個(gè)僅僅熟知不正當(dāng)競爭和價(jià)格執(zhí)法的執(zhí)法者能夠勝任。其一，分權(quán)執(zhí)法體制需要組建中央執(zhí)法隊(duì)伍以及若干個(gè)層次的地方執(zhí)法隊(duì)伍，這大大增加了對執(zhí)法人員的需求。其二，分權(quán)執(zhí)法體制平添執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)成本，包括中央政府執(zhí)法機(jī)構(gòu)與地方政府執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)，地方政府執(zhí)法機(jī)構(gòu)相互之間的協(xié)調(diào)，地方政府不同層級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)。其三，分權(quán)執(zhí)法體制下，企業(yè)將面對不同執(zhí)法機(jī)構(gòu)的或高或低、或左或右的要求，這也大大增加了企業(yè)的應(yīng)對成本。

總而言之，中國反壟斷行政執(zhí)法不宜采用中央政府和地方政府分權(quán)的體制；《反壟斷法》所堅(jiān)持的中央事權(quán)立場，即反壟斷行政執(zhí)法為中央事權(quán)，應(yīng)在實(shí)踐中認(rèn)真貫徹。至于反壟斷執(zhí)法中的地方性問題，筆者建議可借鑒一些國家的做法，采用派出模式，打破行政區(qū)劃而采取劃分大區(qū)的做法，由國務(wù)院反壟斷機(jī)構(gòu)向各大區(qū)派出執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

(責(zé)任編輯:聞海)

D F414

A

1005-9512(2015)08-0011-09

劉寧元，華東政法大學(xué)教授、博士研究生導(dǎo)師。

*本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“反壟斷法實(shí)施的運(yùn)行機(jī)制問題比較研究——兼論中國實(shí)施反壟斷法的運(yùn)行機(jī)制問題”(項(xiàng)目編號(hào):09Y JA 820024)的研究成果。