■ 張 健 副教授（咸陽師范學院政治與管理學院 陜西咸陽 712000）

我國古語云“夫土地者，天下之本也”（《荀子》，土地為“財用”、“衣食”之源（《國語》），說明土地是人類賴以生存的重要資源。因此，充分、合理地利用土地能夠實現其效用最大化，滿足人們生產生活的基本需求。土地流轉是合理利用土地資源的方式之一，國內外學界對之都有關注。國外學者主要討論了土地所有權和使用權的流轉對實現農村土地資源優(yōu)化配置和財富增長的作用和意義；國內學者認為土地的自由流轉總能提高土地資源的配置效率，對土地流轉的限制總會對土地產出率或多或少地產生負面的影響。然而，土地流轉的意義并非單純只限于土地資源的經濟績效，土地流轉還應注意其社會目標，主要包括：財富的生產與分配的平衡；自然資源的保護；增加有賴于土地利用的生活樂趣（樂趣包括美麗的景色、宜人的環(huán)境、和藹的鄰居、講究衛(wèi)生的鄰近地帶、爽心悅目的家園）。因此，土地流轉并不是只考慮土地資源配置的經濟效果，還要考慮土地流轉的一系列現實條件、資源配置效率、資源保護、開發(fā)和利用以及可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略問題。當前，土地流轉和適度規(guī)模經營是我國發(fā)展現代農業(yè)的必由之路，本文將運用資源經濟學的理論和分析方法，剖析當前我國農村土地流轉的現實條件、存在問題及制度安排。

資源利用與土地流轉

土地的自然屬性表明土地資源在短期內具有不可再生性，人類必須合理利用和保護土地資源；土地的經濟特性表明土地供給具有稀缺性，土地供給總量與土地需求總量的矛盾往往會導致一系列土地經濟問題的產生，這就決定了國家要對土地利用進行規(guī)劃、監(jiān)督和調控。從歷史上看，人類對土地的利用主要有兩種方式：粗放經營和集約利用。粗放經營是在人少地多、科學技術不發(fā)達的狀態(tài)下人類利用土地的方式；而集約利用是在科學技術發(fā)展到一定階段、少量的人可以耕種更多的土地時人類為了提高土地利用的經濟效益而采用的方式。總之，土地利用采取何種方式與當時的社會條件有著緊密的關系。但是，不管采用何種方式，人類對土地的利用必須服從一定的經濟規(guī)律，保證土地利用取得經濟社會效率、資源配置最優(yōu)和可持續(xù)發(fā)展，這就是資源經濟學所稱的“資源利用”。

所謂“資源利用”，是指人類在資源經濟活動過程中必須充分保證資源的合理配置與最優(yōu)使用及其與人口、環(huán)境的協調和可持續(xù)發(fā)展。就土地資源來看，人類在土地經濟活動過程中應該充分考慮土地利用的程度、結構和效益、土地開發(fā)、土地保護等問題，從而保證土地資源的合理利用和最優(yōu)開發(fā)。而事實證明，土地粗放經營與過度利用會導致土地利用效益低下、地力下降、水土流失、生態(tài)破壞等問題，而在有限的、較小面積上的土地集約利用也不一定會實現土地報酬遞增，如我國古代的農地精耕細作也不見得就增加了糧食的產量，相反，當作用于土地的變動要素的投入超過了不變要素承載的最高點時，土地報酬遞減。因此，要提高土地資源的利用率不僅要在單位面積土地上投放適量的資本和勞動，還要依據科技發(fā)展的現實情況適度擴大土地規(guī)模利用，而土地流轉就是我國現階段實現土地適度規(guī)模經營、集約利用的方式之一。

我國農村土地流轉是在家庭聯產承包責任制基礎上衍生出來的一種農村土地使用權轉移制度。20世紀80年代實行的家庭聯產承包責任制極大地調動了農民的生產積極性，土地的出產量較之前人民公社時期有了明顯的增多，農民的收入迅速增長。據有些統計，1989年農民人均純收入達441.8元，是1980年的4.8倍。但家庭聯產承包責任制也存在土地經營細碎化、農業(yè)生產率低下、農戶抵御風險能力差等缺陷。因此，1988年憲法修正案規(guī)定，土地使用權可以在法律規(guī)定范圍內轉讓。1995年國務院批轉的《農業(yè)部關于穩(wěn)定和完善土地承包關系意見的通知》首次提出要逐步探索和建立“土地承包經營權流轉機制”。此后我國出臺了多部法令和文件對農村土地流轉的細則做出了詳細、明確的規(guī)定。直至2008年十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出了土地流轉的原則、形式以及目標是“發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營”，這樣我國農村土地流轉就形成了一個完整的法律體系。通過土地流轉能夠真正實現人與土地的最佳結合，從根本上提高土地利用效率。同時，在市場經濟條件下，土地資源只有按照市場規(guī)則進行配置才能夠使土地資本增值，提高農業(yè)生產效益，增加農民收入。因此，土地流轉是土地資源合理配置、最優(yōu)使用的重要方式，具有重大的經濟社會意義。

當前我國農村土地流轉的現實條件

當前，我國市場經濟的發(fā)展和工業(yè)化、城市化進程的推動使農村土地流轉具備了一系列重要的現實條件，這些條件的具體表現是：

（一）農村剩余勞動力大量向城鎮(zhèn)轉移，靠土地進行糧食生產的農戶數量劇減

近年來，我國城鎮(zhèn)化水平不斷提高，農村勞動力城鎮(zhèn)就業(yè)規(guī)模不斷擴大。2011年全國就業(yè)人員76420萬人，城鎮(zhèn)就業(yè)人員35914萬人，農民工就業(yè)總量為25278萬人。其中外出農民工15863萬人；本地農民工9415萬人；2012年全國就業(yè)人員76704萬人，城鎮(zhèn)就業(yè)人員37102萬人，農民工就業(yè)總量為26261萬人。其中外出農民工16336萬人，本地農民工9925萬人；2013年全國就業(yè)人員76977萬人，城鎮(zhèn)就業(yè)人員38240萬人，農民工就業(yè)總量為26894萬人，其中外出農民工16610萬人，本地農民工10284萬人。以上情況說明，農村剩余勞動力轉移的數量、規(guī)模不斷擴大，從事農業(yè)勞動的人員比例逐年下降。特別是，外出務工農民的數量不斷增加使得從事土地耕種的農戶數量不斷減少，這樣，要增強農村經濟社會發(fā)展的活力，就必須對外出務工農民留下的土地進行合理的資源配置，既能增加他們的收入又能提高農地的利用效率，因此土地流轉勢在必行。

（二）農業(yè)物質技術裝備水平提高，農業(yè)機械大量用于農業(yè)生產中

改革開放以來，我國改革了農機管理體制，允許私人個體戶或農戶聯合購買經營農業(yè)機械，引導農業(yè)機械生產企業(yè)開發(fā)適合農戶農業(yè)生產規(guī)模的農機產品，農業(yè)機械化作業(yè)水平不斷提高。據統計，1996年末全國農村擁有五種主要農業(yè)機械（大型拖拉機、小型拖拉機、聯合收割機、機動脫粒機、農用運輸車）總量2469.61萬臺（輛），2006年達到了5401萬臺（輛）。2011年全國農用機械總動力97735萬千瓦，比2002年增長68.7%，年均增長6%，全國農作物耕種收綜合機械化率達到54.5%，比2005年提高18.6個百分點。農業(yè)科技進步、機械化水平提高、農業(yè)生產條件改善和各種現代投入品的大量使用，節(jié)約了大量農業(yè)勞動力，使農民可以將生產活動轉向二、三產業(yè)的發(fā)展。同時，農業(yè)機械的使用又呼喚土地流轉、土地適度規(guī)模經營。

（三）農戶承包土地的經營權流轉加快，各地開展土地流轉試點取得成效

20世紀90年代以后，我國一些省份開展了土地流轉試點工作，涌現出了諸如重慶的“地票”模式、成都的農村產權交易模式、河南等地的土地交易中心模式等。盡管這些模式或多或少都存在著一定的局限性和規(guī)范化不足的問題，但土地流轉的大幕已經迅速拉開，出現了2002-2003年的農村土地流轉高潮期。2004年國家免除了農業(yè)稅，執(zhí)行了“三項補貼”和“一減免”的政策，一些地方出現了轉出去的土地回流現象。但據估計，全國發(fā)達地區(qū)土地流轉面積仍占承包面積的10%-20%，欠發(fā)達地區(qū)占2%-10%之間。2008年十七屆三中全會的《決定》出臺以后，我國農村土地流轉進入快車道發(fā)展階段，出現了許多新的模式。如湖南的“土地保底收益”模式、山東青島的“土地銀行”模式、廣東省廣州市的“農村集體土地流轉后可發(fā)證”模式等。此后，全國各地土地流轉的速度和規(guī)模迅速發(fā)展。截止到2014年6月底，全國家庭承包經營耕地流轉面積達3.8億畝，占家庭承包耕地總面積的28.8%，比2008年底提高20個百分點。

（四）發(fā)展土地適度規(guī)模經營已成為必然趨勢，保護農地資源健康發(fā)展

我國人均耕地面積較少，耕地后備資源不足。據統計，截止1996年全國耕地面積為13003.92萬公頃（19.51億畝），人均耕地面積0.106公頃（1.59畝），仍不到世界人均的一半。以農戶為單位的土地經營面積只有9.1畝耕地，每個農業(yè)從業(yè)人員只能經營5.2畝耕地，這樣，如果扣除物質成本后每畝耕地一年的凈收益按500元計算，一個農業(yè)從業(yè)人員一年的純收入僅為2500元。因此，越來越多的農戶把農業(yè)當副業(yè)，有的不再精耕細作，有的甚至出現撂荒現象。所以，通過土地流轉可以推動農村土地適度規(guī)模經營，增加農民收入并保護農地資源健康發(fā)展。

當前我國農村土地流轉存在的問題

目前為止，我國已經出臺的多項關于農村土地流轉的政策和法規(guī)已經明確指出了土地流轉的動因、目的、基本方式和原則。但是，由于土地流轉制度不完善、農戶和基層干部思想認識不到位，特別是建設用地需求迅猛增加，土地市場急劇升溫，土地供求關系十分緊張，致使當前農村土地流轉還存在著一系列問題，成為影響土地有序健康流轉的巨大障礙。

（一）強調土地流轉的經濟利益獲取，忽視了耕地保護及土地資源的可持續(xù)發(fā)展

資源稀缺理論認為，無論是資源物理數量的有限還是經濟上的稀缺，都是必然存在的，而且是絕對的。另外，自然資源不存在均質性，肥力較高的土地資源是相對稀缺的。因此，自然資源、人口和財富均應保持在一個穩(wěn)定的比例和水平。然而，市場經濟發(fā)展和城市化推進的過程中，我國的一些地方政府、基層政權、村民委員會和農戶為了獲取土地出讓貨幣金的分成，不惜一切手段違法征地、賣地、用地，致使大量優(yōu)質、高產農田被用于商業(yè)開發(fā)、工業(yè)制造、私人住宅等，土地用途的轉化使我國耕地面積急劇下降。據2014年4月22日國土資源部公布的《2013中國國土資源公報》數據顯示，2012年全國耕地面積減少40.20萬公頃，通過土地整治、農業(yè)結構調整等增加耕地面積32.18萬公頃，年內凈減少耕地面積8.02萬公頃。2012年底我國耕地面積為20.27億畝，耕地保護形勢嚴峻。

（二）土地流轉資本化且土地投機行為頻繁發(fā)生，致使土地自然屬性遭到破壞

按照已經出臺的相關通知、決定和法令，我國土地流轉的主要目的是穩(wěn)定農戶土地承包經營權和實現農村土地規(guī)模經營。然而，由于通過征地農民可以得到5%-10%的征地補償，村級集體可以得到征地補償總額的25%-30%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及各部門可以占有征地補償總額的60%-70%，由此催生了土地流轉的資本化發(fā)展。雖然有些農民在征地中的基本權益沒有得到保障，征地后收入水平和生活水平有所下降，但他們也只是采取各種維權行動，目的在于獲得更多的征地補償，而不是保護土地的自然屬性。村級集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從征地中可以獲得大量的利潤，它們就不考慮耕地流失的惡果，只是一味地鼓動征地行為的發(fā)生。另外，一些企業(yè)由于不能以合法的方式獲得國家建設用地指標，為了求生存或者想通過改變土地用途獲取巨大的利益，它們不惜鋌而走險，選擇“以租代征”等方式違法使用土地。土地流轉資本化，土地投機行為的頻繁發(fā)生導致土地被流轉到城市商人、企業(yè)主手里，他們或改變土地用途獲取土地增值，或將土地轉包他人賺取轉包收入，從而導致了農地的“規(guī)模不經濟”現象發(fā)生。

（三）地方政府、基層政權強制農戶進行土地流轉，忽視了人地矛盾

30多年改革開放的經驗表明，城鎮(zhèn)化是經濟發(fā)展的基本動力。近年來，各地地方政府、基層政權為了推動地方經濟發(fā)展，加快了城市化發(fā)展速度，我國城市化率有了明顯提高。據統計：2009年人口城鎮(zhèn)化率達48.3%、2010年達49.9%、2011年達52.27%。甚至還有學者提議將我國的城市化率在2030年前提高到80%。加快城市化推進能夠推動地方經濟發(fā)展，促進經濟結構調整，帶動消費及投資需求，加快服務業(yè)發(fā)展，從而縮小城鄉(xiāng)差距。但是，我國一些地方政府、基層政權不顧土地與人口、資源的協調發(fā)展，走了一條“要地不要人”的土地城市化先行的道路。它們借口招商引資，大量強征農戶土地，在戶籍、土地、社會保障和公共服務等配套改革尚未比較完善的情況下，“大快趕上”的推進城市化，致使農村征地對抗性沖突頻繁發(fā)生。農地征用對抗性沖突的發(fā)生說明強迫農民進行土地流轉既違背了人口與土地的協調發(fā)展，也造成了土地資源的嚴重浪費，使城市化脫離了經濟發(fā)展空間的布局。

我國農村土地流轉的制度安排

我國人多地少，耕地匱乏，人均耕地更少。加之工業(yè)化、城市化對土地資源、生態(tài)環(huán)境已經有了一定的破壞。因此，加強農地保護、土地資源的合理利用對于最大限度地滿足社會物質生產和生活對土地的需求、保護生態(tài)系統、提高土地的經濟和社會效益具有重要的意義。當前促進土地利用的合理布局，保證耕地總量動態(tài)平衡，滿足人口對糧食的持續(xù)需要、對后備資源的需要、對生態(tài)環(huán)境的改善，必須強化農村土地流轉的制度安排。

（一）加強農村土地流轉的計劃管理和土地用途管制，實現土地資源的有效配置

以人為本的新型城市化意味著農村剩余勞動力要轉移到生產率更高的城市部門中去生產生活，這就必然會涉及農村的土地流轉。一方面，農村剩余勞動力減少，農村土地必須通過流轉進行規(guī)模經營才能增產增效；另一方面，農村剩余勞動力流動到城市，需要占用城市經濟社會空間，城市規(guī)模必然要擴大，也就要占用農村土地。而目前以“粗放型”城市化為先導、以政府壟斷為基礎和以放任的市場為土地資源配置的方式已經導致了土地資源的無效擴張和極大浪費。因此，中央及各級政府必須加強農村土地流轉的計劃管理。即建立有效的土地利用宏觀調控機制和微觀管理基礎，加強中央相關部門對全國農地利用的規(guī)劃，監(jiān)督市、縣土地利用的執(zhí)行情況；運用經濟手段、行政手段、政策手段、司法手段及技術手段促進土地資源合理分配與使用，保護土地所有者和使用者的合法權益。另外，產權流轉是市場交易的基礎，也是資源有效配置的保障。因此，在加強農地確權的基礎上，政府應鼓勵農民在保證不改變農地用途的基礎上以市場價格進行合法有效的農地流轉，提高農民的土地收益和土地利用效率。總之，在我國耕地總量不斷下降，部分耕地質量有所降低的情況下，我們必須對耕地實行嚴格保護，守住18億畝耕地的紅線，實現土地資源的有效配置，從而促進形成節(jié)約集約用地的倒逼機制，促使經濟發(fā)展方式從粗放型向節(jié)約集約型轉變。

（二）加強土地流轉程序的規(guī)范化、法治化，提高土地利用的經濟社會效益

土地流轉過程中產生的各種問題和矛盾既與現行的土地管理制度缺陷有關，更與土地流轉程序不規(guī)范、不合法關系密切，主要還是由于土地流轉不尊重農民的選擇權。因此，推動農村土地流轉必須強化土地流轉程序的規(guī)范化、法治化。首先，土地管理及其相關部門必須依照法定程序審批流轉土地的規(guī)模、地點、時間和用途，并對違法占用土地的行為堅決予以制止和打擊；其次，各級地方政府及其相關部門必須依法保護土地所有者和土地使用者的正當權益，加強土地所有權、土地使用權的權能范圍、行使方式、出讓和轉讓的法治約束；最后，指導、引導和強化農民依法進行土地流轉，保護農民利益。相關部門要指導農民進行土地流轉，向他們宣傳土地流轉的原則、程序和方式，引導他們依法訂立有效、規(guī)范的土地流轉合同。總之，土地流轉要充分考慮不同區(qū)域的人地關系、農民現有的思想覺悟，尊重農民的選擇權，從而通過土地流轉提高土地利用的經濟社會效益。

（三）盤活農村土地經營模式，將土地流轉利用與保護土地資源生態(tài)環(huán)境相結合

通過土地流轉盤活農村土地經營模式，既滿足了種糧大戶、農業(yè)經營能手等人對土地適度規(guī)模的需求，又增加了農村出外務工或經營二三產業(yè)農民的土地收益。但這只是土地流轉的目標之一。另外，土地流轉后的規(guī)模經營還能調動農民在單位土地面積上投入勞動和資本的積極性，有利于土地資源的保護和合理利用，保證土地資源的可持續(xù)發(fā)展。因此，在土地流轉時，第一，要堅持土地流轉與保護土地相結合，不管多大規(guī)模、在何地方進行土地流轉都不能改變土地的農業(yè)用途，不能農地非農化。在一些糧食主產區(qū)，也不能耕地非糧化。即使因城市建設需要占用農地，也必須符合國家核銷基本農田需要的條件，否則不能擅自占用農地。第二，要堅持土地流轉與保護土地資源生態(tài)環(huán)境相結合。不同區(qū)域的土地利用有不同的發(fā)展目標。如有的要保證基本農田優(yōu)先，有的要保證建設發(fā)展與農業(yè)生產兼顧，有的還要優(yōu)先發(fā)展旅游產業(yè)。但是近年來，由于我國自然環(huán)境有不斷惡化的趨向，霧霾天氣增多。因此，土地利用必須考慮生態(tài)環(huán)境保護，土地流轉要保證社會、經濟與自然環(huán)境之間的互利共生、協同發(fā)展。

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