谷紅

（中國人民銀行濟南分行，山東 濟南 250021）

小額信貸擔(dān)?；瓞F(xiàn)有法律制度評析

谷紅

（中國人民銀行濟南分行，山東 濟南 250021）

小額信貸擔(dān)保基金已經(jīng)成為中小企業(yè)和低收入群體融資貸款的重要增信資源，其設(shè)立也是包容性金融體系構(gòu)建的重要一環(huán)。本文介紹了小額信貸擔(dān)?；瓞F(xiàn)有法律制度的框架，重點分析了擔(dān)保基金的運作方式、風(fēng)險防范與分擔(dān)機制，進(jìn)而指出現(xiàn)有法律制度存在相關(guān)主體法律責(zé)任缺失、基金運作與監(jiān)管行政化等問題，并針對這些問題提出了制定統(tǒng)一高位階的法律法規(guī)、設(shè)立專業(yè)獨立的運作與監(jiān)管機構(gòu)、提取適當(dāng)風(fēng)險準(zhǔn)備金、發(fā)展再擔(dān)保與再保險等創(chuàng)新設(shè)計等建議。

金融包容；小額信貸；擔(dān)?；穑粨?dān)保機構(gòu)

一、問題的引出

金融包容性發(fā)展對經(jīng)濟穩(wěn)定產(chǎn)生積極影響已成為國際社會共識。金融包容性發(fā)展，最初源于聯(lián)合國為解決中小企業(yè)信貸提出的普惠性金融體系建設(shè)，其目的在于“將‘無銀行服務(wù)’的人群納入正規(guī)的金融體系，從而使他們有機會得到儲蓄、支付、信貸和保險等金融服務(wù)”（翰尼葛和杰森，2011）。與金融包容相關(guān)聯(lián)的概念是小額金融，而小額金融最初僅限于小額信貸，后來逐漸發(fā)展為包括儲蓄、轉(zhuǎn)賬等在內(nèi)的金融服務(wù)。從金融包容性發(fā)展來看，自其概念提出之時起，小額信貸一直作為金融包容的核心內(nèi)容，但小額信貸在中國的發(fā)展并非坦途。由于民間資本運作受到法律限制，小額信貸主要依賴政府主導(dǎo)下的融資擔(dān)保體系，而擔(dān)?；鹱鳛樵擉w系的重要組成部分，在中小企業(yè)融資及農(nóng)村小額信貸中發(fā)揮著重要作用。近年來，中央及地方各級政府相繼出臺了諸多關(guān)于小額信貸擔(dān)?；鸬囊?guī)范性文件，其中不少舉措規(guī)范了擔(dān)?；鸬倪\作，促進(jìn)了小額信貸的發(fā)展，但也存在著政令不一、責(zé)任缺失等弊病。因此，對中國小額信貸擔(dān)?；瓞F(xiàn)有法律制度進(jìn)行評析，有利于發(fā)現(xiàn)擔(dān)?；疬\作過程中存在的問題，從而為小額信貸的健康快速發(fā)展提供保障。同時，這也是金融包容性發(fā)展的應(yīng)有之義。本文擬從小額信貸擔(dān)?；瓞F(xiàn)有法律制度的框架、規(guī)范的主要內(nèi)容、目前存在的主要問題以及針對這些問題提出的創(chuàng)新設(shè)計等四個方面進(jìn)行論述。

二、小額信貸擔(dān)?；瓞F(xiàn)有法律制度架構(gòu)

目前，中國尚沒有規(guī)范小額信貸擔(dān)?；鸬膶ｉT性法律。2003年頒布實施的《中華人民共和國中小企業(yè)促進(jìn)法》原則性規(guī)定了國家設(shè)立中小企業(yè)發(fā)展基金，用于支持建立中小企業(yè)信用擔(dān)保體系。2002年中國人民銀行、財政部、原國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會、原勞動和社會保障部制定的《下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款管理辦法》規(guī)定各省、自治區(qū)、直轄市以及地級以上市建立下崗失業(yè)人員小額貸款擔(dān)?；?。中國人民銀行、財政部、人力資源和社會保障部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)小額擔(dān)保貸款管理 積極推動創(chuàng)業(yè)促就業(yè)的通知》（2008年8月4日實施）對小額貸款擔(dān)保基金的風(fēng)險補償機制進(jìn)行了原則性規(guī)定。2009年中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中華全國總工會發(fā)布的《關(guān)于開展工會創(chuàng)業(yè)小額貸款試點工作的通知》規(guī)定通過地方工會籌集擔(dān)?；?，開展工會創(chuàng)業(yè)小額貸款擔(dān)保業(yè)務(wù)。

地方各級政府也就規(guī)范與發(fā)展小額信貸擔(dān)?；鹬贫讼嚓P(guān)政策，可分為以下三種基本路徑：其一，制定專門的小額信貸擔(dān)保基金管理辦法。如2012年北京市財政局、北京市人力資源和社會保障局及中國人民銀行營業(yè)管理部（北京）聯(lián)合制定的《北京市小額擔(dān)保貸款擔(dān)?；鸸芾韺嵤┺k法》，該辦法從擔(dān)?；鸬脑O(shè)立與管理、貸款條件、貸款程序、貸款風(fēng)險防范、貸款代償與追償?shù)确矫鎸π☆~信貸擔(dān)?；鸬倪\作進(jìn)行了較為全面的規(guī)定。其二，在地方小額信貸實施辦法中對小額信貸擔(dān)?；鸬倪\作做出單獨規(guī)定。如2011年中國人民銀行南寧中心支行、廣西壯族自治區(qū)財政廳、廣西壯族自治區(qū)人力資源和社會保障廳重新修訂后發(fā)布的《廣西小額擔(dān)保貸款實施管理辦法》（以下簡稱《廣西辦法》），該辦法設(shè)專章對小額信貸擔(dān)保基金的設(shè)立、運作、風(fēng)險管理及代償責(zé)任等做出了原則性規(guī)定，并要求各地方財政部門根據(jù)實際情況制訂實施細(xì)則。其三，以通知的形式對小額信貸擔(dān)?；鸬闹匾马椇涂傮w目標(biāo)做出規(guī)定。如2008年云南省勞動和社會保障廳、云南省財政廳、中國人民銀行昆明中心支行聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步完善小額擔(dān)保貸款辦法推動創(chuàng)業(yè)促進(jìn)就業(yè)的通知》（以下簡稱《云南通知》），該通知規(guī)定了擔(dān)保基金的放大比例、風(fēng)險補償機制等重要事項，并制定了一年內(nèi)小額信貸擔(dān)?；鹨?guī)模的發(fā)展目標(biāo)。這些法律、法規(guī)、規(guī)章、政策構(gòu)成了中國小額信貸擔(dān)保基金現(xiàn)有法律制度的框架，對規(guī)范與發(fā)展小額信貸擔(dān)?；鹗聵I(yè)、促進(jìn)中小企業(yè)融資、帶動低收入群體就業(yè)創(chuàng)業(yè)發(fā)揮了重要作用。

三、小額信貸擔(dān)?；瓞F(xiàn)有法律制度的主要內(nèi)容

2012年6月16日實施的《北京市小額擔(dān)保貸款擔(dān)保基金管理實施辦法》（以下簡稱《北京辦法》）對小額信貸擔(dān)?；鸬墓芾砼c運作進(jìn)行了較為全面的規(guī)定，是比較成熟的地方規(guī)范性文件。因此，本文將主要依據(jù)該辦法，同時參考其他地方規(guī)范性文件，對小額信貸擔(dān)?；瓞F(xiàn)有法律制度的主要內(nèi)容進(jìn)行解構(gòu)。

（一）擔(dān)?；鸬闹饕诸?/p>

按照資金來源和基金運行目的的不同，可以將擔(dān)?；饎澐譃橐韵氯悾海?）政策性擔(dān)?；穑摶鸬馁Y金來源主要依靠政府投入，其所針對的貸款擔(dān)保對象受到政策限制；其目的在于促進(jìn)中小企業(yè)融資、帶動低收入群體就業(yè)創(chuàng)業(yè)，具有明顯的政策導(dǎo)向，是政府在促進(jìn)金融包容性發(fā)展中積極發(fā)揮作用的重要形式。（2）互助性擔(dān)保基金，該基金是某一行業(yè)的企業(yè)自愿聯(lián)合起來籌集資金，為暫時處于資金短缺的同行企業(yè)向銀行貸款提供擔(dān)保的信貸模式，其目的在于通過互助的方式解決中小企業(yè)融資難題。（3）商業(yè)性擔(dān)?；?。該基金是吸收各類社會投資者的貨幣資產(chǎn)，以日常無風(fēng)險投資和中小企業(yè)融資擔(dān)保服務(wù)為主業(yè)的私募基金。其目的不限于通過促進(jìn)中小企業(yè)融資等提高金融包容性，也是一種穩(wěn)健的投資方式。互助性擔(dān)?；鸷蜕虡I(yè)性擔(dān)?；鹪谀壳爸袊?jīng)濟體制下發(fā)展并不成熟，也缺乏相應(yīng)的法律保障。因此，政策性擔(dān)?；鹑允侵袊☆~信貸擔(dān)保基金的主要類型，下文對小額信貸擔(dān)?；鸬奶接懸蚕薅檎咝該?dān)保基金。

（二）擔(dān)?；鸬倪\作方式

根據(jù)小額信貸擔(dān)?；瓞F(xiàn)有法律制度，擔(dān)保基金的運作方式大致可以分為以下三種：（1）擔(dān)保公司擔(dān)保。政府指定某一擔(dān)保公司來管理和運作擔(dān)保基金，該擔(dān)保公司與放貸銀行合同約定擔(dān)保責(zé)任貸款，當(dāng)借款人不履行貸款債務(wù)時，由該擔(dān)保公司承擔(dān)保證責(zé)任。如2003年頒布的《江蘇省下崗失業(yè)人員小額貸款省級擔(dān)保基金管理暫行辦法》（以下簡稱《江蘇辦法》）規(guī)定貸款擔(dān)?；鸾?jīng)江蘇省政府批準(zhǔn)設(shè)立，由江蘇省信用擔(dān)保有限責(zé)任公司按規(guī)定受托管理和運作。（2）擔(dān)保機構(gòu)擔(dān)保，也稱擔(dān)保中心擔(dān)保。由政府相關(guān)部門確定小額信貸的擔(dān)保機構(gòu)和經(jīng)辦銀行，簽訂委托小額擔(dān)保貸款協(xié)議，同時擔(dān)保機構(gòu)與經(jīng)辦銀行簽訂具體小額貸款擔(dān)保協(xié)議，由擔(dān)保機構(gòu)為小額貸款提供擔(dān)保。與擔(dān)保公司擔(dān)保的模式相比，擔(dān)保機構(gòu)或者擔(dān)保中心并非獨立的公司法人，一般為事業(yè)單位。如2012年頒布的《淄博市小額擔(dān)保貸款實施辦法》（以下簡稱《淄博辦法》）規(guī)定當(dāng)?shù)厝肆Y源和社會保障部門設(shè)立再就業(yè)擔(dān)保中心作為貸款擔(dān)保機構(gòu)，負(fù)責(zé)專項運作小額貸款擔(dān)?；稹＃?）擔(dān)?；鹬苯訐?dān)保。由政府相關(guān)部門確定小額擔(dān)保貸款的經(jīng)辦銀行，簽訂委托小額擔(dān)保貸款協(xié)議并直接將擔(dān)?；鸫嫒虢?jīng)辦銀行，由擔(dān)?；鹬苯訛樾☆~擔(dān)保貸款提供擔(dān)保；擔(dān)?；鸬娜粘９芾碛山?jīng)辦銀行負(fù)責(zé)。如《北京辦法》和《廣西辦法》均規(guī)定了擔(dān)保基金直接擔(dān)保的運作方式。

（三）擔(dān)?；鸬娘L(fēng)險防范機制

目前小額信貸擔(dān)?；鸬倪\作并不成熟，加之缺乏充分的法律保障，如何防范小額信貸擔(dān)保基金運作風(fēng)險顯得尤為重要。現(xiàn)有法律制度主要從以下幾個方面防范擔(dān)?；鸬倪\作風(fēng)險：

1.專戶管理，封閉運行。如《北京辦法》規(guī)定：對于擔(dān)?；饝?yīng)設(shè)立專門賬戶，進(jìn)行專戶管理，擔(dān)?；鹄⑹杖胗嬋氡窘穑?jīng)財政部門批準(zhǔn)后可用于擔(dān)保機構(gòu)業(yè)務(wù)經(jīng)費補助；嚴(yán)禁投資股票二級市場和向企業(yè)或項目直接投資、拆借資金，確保安全運營；《廣西辦法》規(guī)定：擔(dān)?；鸶鶕?jù)貸款需求可劃撥到相關(guān)經(jīng)辦銀行存入專戶，實行封閉運行并專項用于小額貸款的擔(dān)保。

2.規(guī)定擔(dān)保放大倍數(shù)，明確擔(dān)保貸款責(zé)任余額。主要有以下三種規(guī)定方式：（1）既明確規(guī)定擔(dān)?；鸬姆糯蟊稊?shù)，又明確規(guī)定擔(dān)保責(zé)任余額的比例。以《云南通知》為例，既明確規(guī)定經(jīng)辦銀行應(yīng)按照擔(dān)?；?倍的數(shù)額提供小額擔(dān)保貸款，又規(guī)定小額擔(dān)保貸款責(zé)任余額為擔(dān)?；疸y行存款余額5倍的比例。（2）規(guī)定固定的擔(dān)保貸款責(zé)任余額限度，一般以擔(dān)?；疸y行存款余額5倍為限。如《下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款管理辦法》、《汕頭市小額擔(dān)保貸款操作辦法》（以下簡稱《汕頭辦法》）等均規(guī)定小額擔(dān)保貸款責(zé)任余額不得超過擔(dān)?；疸y行存款余額的5倍。（3）規(guī)定浮動的擔(dān)?；鸱糯蟊稊?shù)或者擔(dān)保貸款責(zé)任余額限度。如《和田地區(qū)小額擔(dān)保貸款發(fā)放管理實施細(xì)則》（以下簡稱《和田實施細(xì)則》）規(guī)定擔(dān)?；鹋c小額擔(dān)保貸款的發(fā)放比例不得低于1：2，最高放貸比例可達(dá)到1：5；《淄博辦法》規(guī)定擔(dān)保貸款責(zé)任余額一般不超過貸款擔(dān)?；疸y行存款余額的5倍，對于貸款回收及時、風(fēng)險控制較好的經(jīng)辦銀行，最高不超過貸款擔(dān)?；疸y行存款余額的10倍。

3.設(shè)定擔(dān)保條件，規(guī)范貸款程序。各地方有關(guān)小額擔(dān)保貸款的規(guī)范性法律文件均對貸款擔(dān)保對象、貸款額度等做出一定限制，并規(guī)定履行一定的貸款手續(xù)，以此盡量避免不良信貸，加強小額信貸擔(dān)?；疬\作的風(fēng)險控制。以《北京辦法》為例，其對擔(dān)?；鸬馁J款擔(dān)保對象、貸款額度、擔(dān)保期限等做了明確規(guī)定，并針對不同的貸款擔(dān)保對象實施不同的貸款程序。

4.提供必要的反擔(dān)保措施。為了防范擔(dān)?；疬\作風(fēng)險，現(xiàn)有法律制度一般要求借款人提供必要的反擔(dān)保措施。如《北京辦法》要求借款人應(yīng)根據(jù)《擔(dān)保法》的規(guī)定提供必要的反擔(dān)保措施，包括保證金、抵押、質(zhì)押、保證等，并要求擔(dān)保機構(gòu)簽訂反擔(dān)保合同時，依法辦理公證手續(xù)；同時對反擔(dān)保風(fēng)險控制金額做出限定。此外，《廣西辦法》等對抵押、質(zhì)押的擔(dān)保物以及保證人的資格等做了具體要求。

5.加強基金監(jiān)管，嚴(yán)格風(fēng)險控制。對于擔(dān)保基金的監(jiān)督管理是擔(dān)?；鸾】捣€(wěn)健運作的關(guān)鍵一環(huán)，根據(jù)現(xiàn)有法律制度規(guī)定，擔(dān)?；鸬谋O(jiān)管可分為兩種方式：（1）多頭聯(lián)合監(jiān)管。該監(jiān)管方式是指由政府有關(guān)職能部門參與擔(dān)?；鸬谋O(jiān)督管理，并定期或者不定期召開聯(lián)席會議討論相關(guān)問題。如《北京辦法》規(guī)定（北京）市財政局、人民銀行營業(yè)管理部、市人力社保局、區(qū)縣財政局、區(qū)縣人力社保局按照“定向設(shè)立、促進(jìn)創(chuàng)業(yè)、安全運營”的原則，加強對擔(dān)?；鸬谋O(jiān)督管理，并與簽約擔(dān)保機構(gòu)、經(jīng)辦銀行建立聯(lián)席會議制度，每個季度召開例會，及時研究和解決小額擔(dān)保貸款工作中出現(xiàn)的問題，并組織或者委托中介機構(gòu)對擔(dān)保基金和財政貼息資金進(jìn)行專項檢查。（2）專門機構(gòu)監(jiān)管。該監(jiān)管方式是指政府成立某一專門機構(gòu)（通常為基金管理委員會），負(fù)責(zé)監(jiān)督管理擔(dān)保基金的運作。如《江蘇辦法》、《徐州市創(chuàng)業(yè)貸款擔(dān)?；穑ūO(jiān)督）管理辦法》（以下簡稱《徐州辦法》）、《清遠(yuǎn)市信用擔(dān)保基金管理暫行辦法》（以下簡稱《清遠(yuǎn)辦法》）等均規(guī)定由政府成立擔(dān)?；穑ūO(jiān)督）管理委員會對擔(dān)?；鸬倪\作進(jìn)行監(jiān)督管理①，同時對委員會的人員組成、主要職責(zé)等做了具體規(guī)定。

（四）擔(dān)?；鸬娘L(fēng)險分擔(dān)與補償機制

為了持續(xù)發(fā)揮小額信貸擔(dān)?；鸬淖饔?，擴大政策惠及面，保障擔(dān)保基金的運行安全，應(yīng)當(dāng)堅持擔(dān)?；鸬馁Y金確定原則、資金維持原則、資金不變原則，這就需要建立有效的風(fēng)險分擔(dān)與補充機制。

1.根據(jù)現(xiàn)有法律制度，擔(dān)?；鸬娘L(fēng)險分擔(dān)主要有以下幾種形式：（1）擔(dān)?；?、擔(dān)保機構(gòu)、經(jīng)辦銀行按比例分擔(dān)損失。如《江蘇辦法》規(guī)定對于發(fā)生的代償損失，由江蘇省擔(dān)保公司與經(jīng)辦銀行自行協(xié)商確定分擔(dān)比例；《清遠(yuǎn)辦法》規(guī)定基金擔(dān)保貸款發(fā)生損失時，由基金承擔(dān)20%的風(fēng)險，其余分別由合作擔(dān)保（再擔(dān)保）機構(gòu)、金融機構(gòu)按約定比例各自承擔(dān)；《馬鞍山市小額貸款擔(dān)?；鸸芾頃盒修k法》（以下簡稱《馬鞍山辦法》）、《內(nèi)蒙古實施細(xì)則》、《云南通知》、《廣西辦法》均規(guī)定對于擔(dān)保基金直接擔(dān)保下的貸款損失由經(jīng)辦銀行承擔(dān)20%。（2）地方各級擔(dān)保基金按比例分擔(dān)損失?！对颇贤ㄖ芬?guī)定省級擔(dān)保基金承擔(dān)各州市擔(dān)?；饟p失的15%，各州市擔(dān)?；鸪袚?dān)其余的損失，其中州市對建有擔(dān)?；鸬目h（區(qū)、市）承擔(dān)的損失不低于15%；《湖北省關(guān)于進(jìn)一步完善小額擔(dān)保貸款政策的通知》規(guī)定省級擔(dān)?；鸪袚?dān)市、州、縣擔(dān)?；鸫鷥敁p失的20%。

2.根據(jù)現(xiàn)有法律制度，擔(dān)保基金的代償損失彌補途徑主要有以下幾種：（1）財政補償，這是最重要的補充方式，各地基本都規(guī)定通過財政部門撥款的方式彌補擔(dān)?；鸬拇鷥敁p失。如《北京辦法》、《馬鞍山辦法》規(guī)定擔(dān)保基金的日常管理機構(gòu)于每年度向當(dāng)?shù)刎斦块T提出補償擔(dān)保代償申請，經(jīng)有關(guān)部門核實后，由財政部門辦理撥款手續(xù)。（2）利息計入。如《馬鞍山辦法》、《汕頭辦法》均規(guī)定擔(dān)?；鹄⒂嬋霌?dān)?；?。（3）擔(dān)保費用歸入。如《清遠(yuǎn)辦法》規(guī)定擔(dān)?；鸬膿?dān)保費用收入100%歸入基金，用于彌補貸款損失和貼保。

四、小額信貸擔(dān)保基金現(xiàn)有法律制度中存在的主要問題

（一）缺少專門的、立法層次較高的法律法規(guī)

如前所述，在法律層面上，《中華人民共和國中小企業(yè)促進(jìn)法》規(guī)定了應(yīng)設(shè)立中小企業(yè)發(fā)展基金，對于中小企業(yè)信用擔(dān)保機制、特別是小額信貸擔(dān)保基金并未進(jìn)行專項性、具體化規(guī)定，而1995年通過的《擔(dān)保法》也對上述內(nèi)容有所涉及，因此，在法律層面存在立法缺位；而現(xiàn)有的關(guān)于小額信貸擔(dān)?；鸬娜嫘?、具體性規(guī)定，基本散見于少量部門規(guī)章和有限的地方規(guī)范性文件。上述法律制度框架不可避免地帶來以下問題：（1）標(biāo)準(zhǔn)不一，寬嚴(yán)失當(dāng)。由于沒有統(tǒng)一的、專門性的、較高層次的立法規(guī)范，各地關(guān)于小額信貸擔(dān)?；鸬囊?guī)范性文件對擔(dān)保基金的放大比例、擔(dān)保貸款責(zé)任余額、風(fēng)險控制比例等重要事項的規(guī)定存在重大差異，相關(guān)法律術(shù)語亦不統(tǒng)一，極易引起分歧。（2）立法層次低，司法適用難。由于多數(shù)專門性規(guī)定是由地方財政部門、人社部門等發(fā)布的規(guī)范性文件，其位階較低，一旦發(fā)生訴訟，必然遇到適用障礙。

（二）缺乏相關(guān)主體法律責(zé)任的規(guī)定

有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)必相稱，沒有法律責(zé)任的規(guī)范在制度建設(shè)上是不完整的，在執(zhí)行中是缺乏有效約束的，而現(xiàn)有法律制度在小額信貸擔(dān)?；疬\作與監(jiān)管相關(guān)主體的法律責(zé)任的規(guī)定方面卻是基本未涉及的。筆者能力所及范圍內(nèi)，只發(fā)現(xiàn)《鄂州實施細(xì)則》專設(shè)一章規(guī)定了擔(dān)保貸款的審核部門、擔(dān)?；鸬谋O(jiān)管部門、擔(dān)保機構(gòu)和經(jīng)辦銀行相關(guān)責(zé)任人員以及貸款申請人的法律責(zé)任，其他規(guī)范性文件或者沒有提及，或者僅做簡單規(guī)定，缺乏實際可操作性，在很大程度上給擔(dān)保基金的運作與監(jiān)管工作留下隱患。

（三）基金運作與監(jiān)管行政化色彩濃厚

根據(jù)現(xiàn)有法律制度，擔(dān)?；鹳Y金來源主要由政府財政投入，在具體運作中，多是由政府設(shè)立或者指定的擔(dān)保機構(gòu)承擔(dān)，擔(dān)?；鸬谋O(jiān)管工作或者直接由政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)，或者由政府相關(guān)部門的行政人員兼職組成的監(jiān)管委員會負(fù)責(zé)，具有較強的行政色彩，而行政化的非營利模式，存在著內(nèi)部人控制、低效、責(zé)權(quán)不清等問題。在運行和監(jiān)管過程中，容易出現(xiàn)指令性擔(dān)保、人情擔(dān)保，擔(dān)保機構(gòu)容易成為政府的“出納”，且易引發(fā)權(quán)力尋租、貪污腐敗等問題。

（四）事前風(fēng)險分擔(dān)機制缺失

小額信貸的貸款申請人之所以常常被排斥在金融機構(gòu)的服務(wù)范圍之外，很大原因是其缺乏信用記錄，難以提供充足有效的貸款擔(dān)保；而小額信貸擔(dān)?；鸬脑O(shè)立目的正是通過為其提供增信資源，將其納入金融服務(wù)體系之中。盡管各地均要求貸款申請人提供必要的反擔(dān)保措施，但從實效看，囿于部分反擔(dān)保措施門檻過高，貸款申請人較難提供有效的個人保證擔(dān)?；蛐抛u擔(dān)保，所能提供的質(zhì)押或抵押擔(dān)保標(biāo)的物也多為個人僅有的家庭房產(chǎn)，一旦發(fā)生壞賬，受制于當(dāng)前法律關(guān)于“對被執(zhí)行人及其所撫養(yǎng)家屬生活所必需的居住房屋，人民法院可以查封，但不得拍賣、變賣或者抵債”等相關(guān)規(guī)定，相關(guān)反擔(dān)保措施仍面臨落實難、執(zhí)行難等問題。因此，在當(dāng)前法治環(huán)境和實際情況下，一味要求貸款申請人提供反擔(dān)保措施并不合理，而過度的反擔(dān)保也無益于風(fēng)險的有效分擔(dān)。因此，盡管各地均要求貸款申請人提供必要的反擔(dān)保措施，但小額信貸擔(dān)?；鸬膿?dān)保風(fēng)險仍然較大，僅靠事后的風(fēng)險分擔(dān)和有限的代償資金彌補機制難以有效保障擔(dān)?；鸬囊?guī)模，因此，事前風(fēng)險分擔(dān)的機制安排顯得尤為必要。就現(xiàn)有法律制度來看，再擔(dān)?；?、小額貸款擔(dān)保再保險、風(fēng)險準(zhǔn)備金等事前風(fēng)險分擔(dān)機制仍然比較缺乏。

五、小額信貸擔(dān)?；鸱芍贫鹊膭?chuàng)新設(shè)計

（一）制定專門針對小額信貸擔(dān)?；鸬倪\作與監(jiān)管的法律法規(guī)

目前，小額信貸擔(dān)保基金已經(jīng)成為中小企業(yè)和低收入群體融資貸款的重要增信途徑，各地也已經(jīng)相繼出臺規(guī)范小額信貸擔(dān)?；疬\作與監(jiān)管的政策性文件。但由于缺乏統(tǒng)一的、較高層次的立法，各地在擔(dān)保規(guī)模、擔(dān)?；鸬姆糯蟊壤?、擔(dān)保貸款責(zé)任余額比率、風(fēng)險分擔(dān)比例等重要事項上存在較大分歧，影響了小額信貸擔(dān)?；鹫w的穩(wěn)健運行。在考察各地小額信貸擔(dān)?；饘嶋H運作情況的基礎(chǔ)上，綜合各地相關(guān)辦法，制定統(tǒng)一的、專門性的小額信貸擔(dān)?；疬\作與監(jiān)管法律法規(guī)具有相當(dāng)?shù)谋匾浴⒖尚行?。對?dān)?；鹪O(shè)立、擔(dān)?；疬\作與監(jiān)管機構(gòu)、貸款擔(dān)保對象、額度、期限、貸款程序、在保項目的監(jiān)管、風(fēng)險分擔(dān)與補償機制、貸款的代償與追償、相關(guān)主體的法律責(zé)任等做出明確具體規(guī)定，有利于擔(dān)保基金的安全穩(wěn)健持久運行。

（二）創(chuàng)新小額信貸擔(dān)保基金的運作模式

如前所述，小額信貸擔(dān)?；鸬倪\作與監(jiān)管行政色彩濃厚，缺乏獨立性、專業(yè)性，在一定程度上影響了擔(dān)?；鸬挠行н\行。創(chuàng)新小額信貸擔(dān)?；鸬倪\作模式可從以下三個方面進(jìn)行：第一，擔(dān)保機構(gòu)的獨立化、專業(yè)化。將擔(dān)?；鸬娜粘９芾砉ぷ髋c具體運作交給專門的擔(dān)保公司來負(fù)責(zé)，盡可能減小行政部門對擔(dān)?；疬\作的直接干預(yù)。第二，監(jiān)管機構(gòu)的專門化、監(jiān)管人員的職業(yè)化。政府相關(guān)部門設(shè)立專門的監(jiān)管機構(gòu)，由專業(yè)人員組成，改變由行政人員兼職導(dǎo)致監(jiān)管不力的現(xiàn)狀。第三，創(chuàng)新基金的結(jié)構(gòu)性安排。可借鑒地方基金運作經(jīng)驗，將基金分為分險基金與增值基金，實現(xiàn)擔(dān)保基金分險功能與保值增值的雙重目標(biāo)，減少基金對政府財政投入的依賴性。

（三）完善小額信貸擔(dān)?；鸬娘L(fēng)險控制與分擔(dān)化解等機制

第一，適度審慎使用反擔(dān)保措施。以風(fēng)險的有效分擔(dān)為目的，在反擔(dān)保措施的選擇上，強化擔(dān)保責(zé)任的可控性和可落實性。在具體操作中，注意審定反擔(dān)保措施的有效可靠性，同時注意相關(guān)手續(xù)必須符合法律規(guī)定，如完善擔(dān)保物質(zhì)押、抵押登記等，切實強化風(fēng)險控制。第二，建立風(fēng)險準(zhǔn)備金制度，提取適當(dāng)比例的風(fēng)險準(zhǔn)備金。在發(fā)生擔(dān)保業(yè)務(wù)時，從擔(dān)保基金中提取一定比例的資金作為風(fēng)險準(zhǔn)備金，用于代償和核銷壞賬；擔(dān)保項目按時履約解除擔(dān)保責(zé)任后，將提取的風(fēng)險準(zhǔn)備金的大部分返還，并入擔(dān)?；鹂傤~；當(dāng)風(fēng)險準(zhǔn)備金積累到一定數(shù)額或者占擔(dān)?；鹂傤~一定比例之后，暫停提取或者相應(yīng)降低提取比例。第三，設(shè)立再擔(dān)?；?。再擔(dān)保是信用擔(dān)保體系發(fā)展到一定階段的必然要求，其可以分散擔(dān)保機構(gòu)的風(fēng)險，增加擔(dān)保機構(gòu)信用和擔(dān)保能力，監(jiān)控再擔(dān)?；鸪蓡T的業(yè)務(wù)運行，從而為中小企業(yè)和低收入群體融資貸款提供有效的增信資源，實現(xiàn)金融包容性發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo)。第四，發(fā)展小額貸款擔(dān)保再保險業(yè)務(wù)。保險公司為小額貸款擔(dān)保提供保險業(yè)務(wù)可以有效分擔(dān)擔(dān)保機構(gòu)的風(fēng)險，減少擔(dān)保基金的代償損失，維持擔(dān)保基金的長期穩(wěn)健運行。即投保人（即借款人）與保險人（保險公司）簽訂保險合同，在發(fā)生保險合同約定的保險事故時，保險人按照保險合同的有關(guān)條款向被保險人（經(jīng)辦銀行）承擔(dān)提前償還貸款的責(zé)任。

注：

①分別為江蘇省下崗失業(yè)人員貸款擔(dān)?；鸸芾砦瘑T會、徐州市創(chuàng)業(yè)貸款擔(dān)保基金監(jiān)督管理委員會、清遠(yuǎn)市信用擔(dān)?；鸨O(jiān)督管理委員會。

[1]阿爾弗列德·翰尼葛，斯坦芬·杰森.金融包容和金融穩(wěn)定：當(dāng)前的政策問題[J].新金融，2011，（3）.

[2]周仲飛.提高金融包容：一個銀行法的視角[J].法律科學(xué)，2013，（1）.

[3]楊晶昊.以擔(dān)?；鸾鉀Q中小企業(yè)融資難題的探討[J].西部金融，2012，（9）.

[4]潘有典，田昆，王順.完善我國中小企業(yè)融資擔(dān)保體系的政策建議[J].商業(yè)經(jīng)濟與管理，2002，（1）.

[5]康莉瑩.浙江省中小企業(yè)信用擔(dān)保現(xiàn)有法律制度評析[J].法治研究，2009，（3）.

Analysis on the Existing Legal System of the Micro-credit Guarantee Fund

Gu Hong
（PBC Jinan Branch，Shandong Jinan 250021）

Micro-credit guarantee fund has already become the important resources of increasing loans to the small and medium-sized enterprises and the low income group，which is also the important link in the establishment of an inclusive financial system.This paper introduces the framework of the existing legal system of micro-credit guarantee fund，and then analyzes its main contents.The operation mode and the prevention and sharing mechanism of risks are analyzed as an emphasized portion.After exploring the problems such as the lack of legal responsibility of the legal system and the administrative trend in the operation and supervision of the fund，the paper puts forward some policy recommendations，which includes enacting the unified laws and regulations of a higher order，establishing the professional and independent operation and regulatory agencies，extracting the appropriate risk reserve and developing innovative designs such as the re-guarantee and reinsurance.

financial inclusion，micro-credit，guarantee fund，guarantee agency

F832.4

B

1674-2265（2015）11-0069-05

（責(zé)任編輯 耿 欣；校對 GQ，GX）

2015-10-15

谷紅，女，山東臨沂人，供職于中國人民銀行濟南分行。