■ 張群群 教授（中國社會科學院財經戰(zhàn)略研究院 北京 100836）

引言

食品價格上漲過程中政府與市場的互動關系很復雜，食品價格政策導向在不同歷史階段表現各異，政府對相關經濟主體的利益訴求分別采取了不同的應對策略。除了分析食品市場供求關系和比較不同國家事后應對食品通脹的短期政策外，為研究圍繞食品價格和農業(yè)通脹所形成的經濟利益關系，還需借助政治經濟學視角的理論工具，回顧食品政策演變，借鑒一些經濟體的成功經驗，探索穩(wěn)定食品價格的長效機制。

借鑒阿瑪蒂亞·森有關貧困與饑荒研究中的交換權利理論，本文嘗試把交換權利、食品價格政策與價格改革聯系起來。在農產品價格領域，核心問題仍是要處理好政府和市場的關系，注意發(fā)揮各自的積極作用；關注糧食價格對生產者和消費者的不同影響，貫徹落實“賦權”的指導思想，保障合理的交換權利；借鑒成熟市場經濟體的有益經驗，健全食品市場體系，完善糧食價格支持和農業(yè)收入支持政策體系。

食品價格、交換權利和免于饑餓的自由

供求分析在研究食品價格時確有必要但還不夠。糧食供求總量平衡并不能保證糧食一定流向并滿足需要它果腹的群體。國際學術界對世界范圍內饑荒史的研究有驚人的發(fā)現，一些大饑荒并非遭遇糧食供求出現巨大缺口，反而是發(fā)生在糧食可供量足以滿足需求的情況下。過于重視糧食供給量的統計數字，有時會導致政府無法預測到作為經濟災難而不是糧食危機的一場饑荒會造成多少生命損失。

阿馬蒂亞·森（2001）對饑荒的研究思路與食品價格緊密相關。交換權利是其發(fā)展問題和饑荒問題研究中的核心概念。一個人在市場經濟中用自己擁有的商品，通過貿易、生產或兩者的結合，轉換成另一組商品。他據此能夠獲得的各種商品組合的集合，即構成其交換權利?！凹词桂囸I是由食物短缺引起的，饑餓的直接原因也是個人交換權利下降”，更重要的是，“交換權利的惡化可能是由一般食物供給減少之外的原因造成的”。交換權利取決于權利主體在社會經濟等級結構中的地位和該經濟體的生產方式。值得注意的是，“饑荒往往伴隨著相對價格的劇烈變化——尤其是食品價格的急劇上升”。交換權利依賴于市場交換，還依賴于社會保障。在森看來，饑餓是交換權利的函數，而不是糧食可供量的函數，“在實際生活中，一些最嚴重的饑荒正是在人均糧食供給沒有明顯下降的情況下發(fā)生的”。權利方法提醒人們，不能只考慮食物本身，而不考慮其控制權和食物背后的權利關系；只關注食物相對于人口的比率，會嚴重扭曲反饑餓和反貧困政策。

在食品和糧食領域內，的確應當充分發(fā)揮市場機制的作用。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013年11月）提出，要建設統一開放、競爭有序的市場體系，使市場在資源配置中起決定性的作用，為此必須完善主要由市場決定價格的機制。《決定》明確指出，要完善農產品價格形成機制，注重發(fā)揮市場形成價格的作用。

在涉及食品特別是糧食的問題上，在推進市場化改革時，或許不該忘記中國過去在反貧困方面走過的成功之路。森（2001）在談及交換權利還依賴于國家所提供的社會保障時，公允地指出，“社會主義國家——中國——在人均食物數量沒有明顯增加的條件下消滅了饑餓。這是先消滅饑餓，爾后增加人均食物數量的一個典型”。而其背后的制度條件就是社會保障系統的建立——特別是就業(yè)保障，普遍地提高了人們抵御貧困、免于饑餓的經濟能力。

在推進農產品價格形成機制市場化的過程中，必須注意到，在糧食領域內，不能只有市場這單一的力量，而置政府的力量于不顧。更不能走向另一個極端，轉而過分迷信市場的力量。尤其是要努力防止出現政府對市場持“不干預主義”的饑荒或通脹應對政策。完全相信可以依靠市場來解決糧食向受災地區(qū)的流動是極端危險的，因為事實證明，在類似的情況下，市場往往不能提供足夠的糧食。

在一國發(fā)生饑荒時，甚至會出現“饑荒正在蔓延，而受災的國家或地區(qū)卻正在出口糧食”（森，2001）。即一邊發(fā)生饑荒，一邊出口糧食；糧食進出口有時發(fā)揮的甚至是逆向調節(jié)作用，加劇而不是緩解了國內的饑荒。市場機制反而促使糧食從遭受饑荒的地區(qū)流向其他地區(qū)，這種現象看起來難以理解，其實不然。森（2001）指出：“市場需求所反映的不是生物學上的需求或心理學上的欲望，而建立在權利關系之上的選擇”，這種“反?！爆F象“是市場尊重權利而不尊重欲望的‘自然’特性”。雖然這似乎只是比較極端的例子，但更常見的例子，則是糧食進出口貿易并不服從于國內糧食市場平衡的需求。人們常用“逆向調節(jié)”來概括，仿佛這是市場的“例外”，但這本來就是市場的“常態(tài)”。

饑荒不僅可能發(fā)生在經濟衰退時期，而且可能發(fā)生在經濟繁榮時期，尤其需要警惕經濟繁榮時期的饑荒。為此，不能只關注一國經濟體系中存有多少糧食，還要重視糧食生產者有多少權利直接消費其自產糧食。充分保障糧食生產者對他自產糧食的直接權利，無論何時都具有重要意義。

森的研究提醒我們，應充分理解不同階層的人們對糧食的支配和控制能力，而不是沿襲僅僅保障食物供給的舊思路，以免導致災難性的政策失敗后果。當政府計劃是一個經濟體中配置資源的決定性機制時，一定要防止這種力量對糧食生產者直接權利的損害；而當市場力量是決定性的資源配置機制時，則要避免使市場力量成為橫亙于糧食供給與糧食權利之間的巨大障礙。

可見，在農產品價格領域，核心問題同樣是要處理好政府和市場的關系，既要發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，也要更好發(fā)揮政府作用。須時刻關注糧價運行對生產者和消費者各自交換權利的影響，要充分保障交換權利，注重不同利益群體之間在糧食和一般食品利益分享上的平衡。

食品政策目標的變化與食品價格政策的角色

回溯文獻可發(fā)現，國外單純研究食品價格的文獻三四十年前較多，但后來隨著經濟形勢變化，這類研究越來越被融入新的視角和框架之中。較突出的新視角和新框架是食品政策和食品安全。由此使食品價格研究不再局限于簡單的市場供求及價格變動分析與產需預測，而是形成了分析食品決策部門的政策制定過程、評估政策效果與影響的綜合性研究方法和框架。

（一）食品政策目標和重點的變化歷程

經濟合作與發(fā)展組織在其研究報告（OECD，1981）中曾明確指出，食品政策或糧食政策（food policy）被視為一項政府戰(zhàn)略（a government strategy），提供了形成和評估政策工具的綜合性框架。食品政策目標在不同國家、地區(qū)、時期經歷了以下歷史演變過程。

類似于農業(yè)政策的食品或糧食政策。二戰(zhàn)后，增加食品或糧食供給量與食品供應的平等分配是許多國家農業(yè)政策的主旋律。部分國家出現農業(yè)部門的高價政策。有些國家出現保持城鄉(xiāng)均衡增長、提高農民（生產者）收入的政治吁求，此時，“食品或糧食政策”類似于“農業(yè)政策”。

強調食品保障與通脹的宏觀政策含義的食品或糧食政策。1970年代，匯率頻繁波動，通脹高企，失業(yè)率上升，經濟增長減速，大宗商品價格飆升，價格運行不穩(wěn)。發(fā)展中國家喪失對其國內價格政策的控制。他們開始重視生產政策、消費政策與貿易和貨幣政策的聯系，以確保未來能獲得穩(wěn)定充足的食品和糧食供應。中國目前階段與歐美國家和許多發(fā)展中國家這一發(fā)展階段有些相似。

食品政策開始強調食品安全與食品行業(yè)從生產到銷售（生產、加工與流通）的一系列規(guī)制措施等新維度、新內容。中國現階段在這些方面正面臨諸多新挑戰(zhàn)。

回顧食品政策目標演變，結合中國當前食品和糧食領域的問題，可以認定在日后研究中，應著重于食品政策的分析框架、發(fā)展中國家的食品政策實踐、發(fā)展中國家的食品補貼、糧食的公共分配體系、維系國際食品價格穩(wěn)定和食品安全的金融措施、歐盟和美國等發(fā)達經濟體的農業(yè)與食品政策、全球食品治理體系等。

（二）食品價格政策在食品政策體系中的角色和地位

食品政策分析框架主要涉及生產、營養(yǎng)、政治和貿易四個層面。食品價格政策是食品政策的重要組成部分，也是把食品政策同宏觀價格、預算、貿易等政策聯系起來的樞紐。在食品政策分析框架中，有關生產問題、價格政策決策的政治問題、反貧困視角下的農價問題的成果和方法，對學術界未來深化食品價格和食品政策研究，具有重要的參考價值。

Timmer（1986）曾對宏觀經濟政策與食品政策的重要聯系進行圖解，從中可見食品價格政策的樞紐地位。除微觀視角外，Timmer（1986）還談及食品價格政策與宏觀問題的廣泛關聯。例如，在代議制下不同利益集團之間有關食品政策的預算安排的權衡，往往涉及到底是增加補貼（如給予消費者食品補貼），還是為提高農業(yè)生產率而進行投資（如增加農業(yè)生產者的投入）；到底是把資源用于改善短期內的消費者福利，還是要保護農業(yè)生產者，對他們實行價格支持。這些爭論的背后均涉及城鄉(xiāng)利益群體之間的關系?？紤]到許多發(fā)展中國家政府政治支持的來源，這些難題的解決方案往往有利于城市消費者的短期利益，同時犧牲農業(yè)長期生產力和農民的長遠利益。Timmer指出，不利于農業(yè)部門的這種歧視性做法，僅僅是部分地展現了預算支出分配的真相。至少同樣重要的是城鄉(xiāng)商品和服務交換的基本比率，即城鄉(xiāng)貿易條件，這取決于宏觀價格政策的整體結構。

宏觀經濟視角下的食品或糧食政策分析框架，有助于檢討宏觀政策的扭曲組合，分析不利的宏觀政策帶給食品或糧食政策決策者的限制，把食品或糧食體系同經濟增長的語境和減少貧困的努力聯系起來，從而找到既能保障貧困消費者的福利，又能強化貧困的農業(yè)生產者與整個經濟體系的聯系，宏觀措施與微觀干預相互有效配合的減貧途徑。靈敏有效、具有長期導向和激勵作用的食品或糧食價格政策，有助于順利解決農村、農業(yè)和農民問題。

（三）食品價格穩(wěn)定目標的多種實現機制

穩(wěn)定食品或糧食的價格可有多種實現機制。如以市場規(guī)制方式，借助價格政策和配額制度，實現農產品價格支持目標；借助市場風險管理工具，以市場方式而不是政府干預，實現價格和收入穩(wěn)定目標；實行直接的收入支持政策等。

為保護農業(yè)生產和增加農民收入，國際通行做法是對農產品實行價格支持政策，如針對糧食等主要農產品的目標價格支持體系。一些國家的成功實踐證明，以糧食目標價格為核心的農業(yè)支持政策能發(fā)揮保護農民收入、穩(wěn)定農價的重要作用，可保障農業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

這里簡要提及歐盟傳統的市場規(guī)制方法中具有價格下限的市場組織形態(tài)（參見Huib Silvis and Roald Lapperre，2010）。其中最主要的措施是在歐盟邊境，對主要農產品（糧食、食糖、奶油、牛肉、葡萄酒和橄欖油）的進出口采取的規(guī)制。其進出口措施表現為，禁止第三國的產品以低于門檻價格或入門價格（threshold price）的價格水平進入歐盟邊境，這個價格水平是根據目標價格得來的。只要歐盟外部市場報價低于入門價格，即對其征收可變進口關稅，以彌補價格差額。對于出口來說，與進口關稅對應的則是補貼，即所謂的“出口退稅”，在世界市場價格低于歐盟內部價格水平時，促進向第三國的出口。

其實，這就是一種應用于進出口的具有價格下限（門檻價格）的目標價格體系。這種市場組織的目的是在市場中達到一個特定的價格水平，即“目標價格”，也就是農戶應當能夠從其產品上獲得的平均價格。

除了農產品價格支持政策之外，隨著歐盟共同農業(yè)政策的變化，農產品的生產者面臨著越來越大的價格風險和收入風險。在介紹歐盟農業(yè)、食品和農村地區(qū)的相關政策時，一些研究者也強調了農產品市場特別是遠期市場和期貨市場所提供的風險管理方法，在管理價格風險和穩(wěn)定收入方面的重要作用（參見Oksam，Meester and Silvis，2010）。至于歐盟在20世紀90年代初實行價格支持政策的改革，轉而更多地采取直接的收入支持措施（詳情可參見Jongeneel and Brand，2010）。如今，這類直接的收入補助措施已成為歐盟農業(yè)中的核心政策工具，超過三分之二的共同農業(yè)政策預算是以此類直接補助形式發(fā)放給農戶。

美國在20世紀20年代末和30年代初開始實施的糧食支持政策表現為直接的資金支持和收購支持。此后在相當長的時期內，美國政府的政策重點轉向通過支持價格，在控制糧食生產過剩的條件下保證農民增收。20世紀70年代初，美國支持價格的政策改為目標價格制。20世紀80年代前后，美國的糧食目標價格的含義和內容發(fā)生了變化。20世紀80年代中期以前，美國的糧食目標價格更類似于最低收購價格，其目的是維持糧食價格的穩(wěn)定。20世紀80年代中期以后，美國的農業(yè)支持政策轉變?yōu)槭杖胫С终?。新的政策在保障農民穩(wěn)定收入的基礎上，緩解了政府的財政壓力，同時減少了對市場的直接干預（張群群、溫桂芳、王振霞，2014）。

在研究和借鑒國際通行的農產品價格支持政策時，屈校民等（2011）精準地概括了目標價格政策的基本內涵：其目的旨在堅持糧價由市場形成，在此前提下減輕市場波動風險，建立長效機制，保障農民獲得合理而穩(wěn)定的種糧收益；目標價格涵蓋產品成本和合理盈利，反映產品價值；市場價格低于目標價格時啟動直接補貼機制，根據目標價格和市場價格的差額，向農民核發(fā)補貼額；市場價格等于或高于目標價格時，不啟動對價差的直接補貼政策。

啟示與建議

交換權利理論把人們關注糧食和食物的焦點從食物本身轉移到同時作為生產者和消費者的人的身上。政治經濟學視角的分析提醒揭示，在農產品價格領域，核心問題是要處理好政府和市場的關系，既要發(fā)揮市場的配置資源中的決定性作用，也要更好發(fā)揮政府作用。為處理好二者的關系，必須時刻關注糧食價格的運行對生產者和消費者各自交換權利的影響，要充分保障合理的交換權利，同時注重不同利益群體之間在糧食和一般食品利益分享上的平衡。

食品政策目標在不同國家、不同地區(qū)、不同時期經歷了多變的演進過程。食品政策和食品安全這樣的新視角和新框架，使有關食品價格的研究不再局限于簡單的市場供求及價格變動分析與產需預測，而是提供了分析食品政策部門的政策制定過程、評估政策效果和影響的綜合性的研究方法和框架。研究食品價格穩(wěn)定機制問題，可以充分吸收食品政策方面的實踐經驗和研究成果。

食品價格政策在食品政策體系中扮演著關鍵角色。宏觀經濟政策與食品政策之間存在重要聯系，其中食品價格政策居于樞紐地位。宏觀經濟視角下的食品或糧食政策分析框架，有助于把食品或糧食體系同經濟增長和減貧目標聯系起來，從而找到兼顧消費者福利與農業(yè)生產者激勵的有效途徑。靈敏而具有長期導向和激勵作用的食品或糧食價格政策，有助于順利解決發(fā)展中國家面臨的十分突出的農村、農業(yè)和農民問題。

食品價格穩(wěn)定目標擁有多種多樣的實現機制。要穩(wěn)定食品或糧食的價格，不能一味地依賴政府，而要充分發(fā)揮和借助市場機制的作用，特別要重視市場組織的潛能。既要發(fā)揮市場的作用，也不能完全依賴市場，而要發(fā)揮好市場與政府兩方面的積極作用。既要改進和完善市場規(guī)制措施，健全價格支持政策，也要切實改進補貼方式，優(yōu)化財政補貼資金的使用效果，并要積極探索使用多種多樣的市場避險工具和金融手段，通過多種渠道實現規(guī)避價格風險和穩(wěn)定增加收入的目標。

近年來中國糧食和食品價格上漲是向其價值的合理回歸，具有明顯的恢復性和補償性。而要穩(wěn)定食品價格、防止其大幅震蕩，也不是僅僅管住貨幣就能做到的。相應政策須確保食品價格上漲的利益惠及農民，并保障城市低收入群眾的生活質量。

首先，在食品（糧食）的生產、分配、交換和消費等各個環(huán)節(jié)應積極貫徹“賦權”的指導思想。中央關于全面深化改革的決定明確提出，要加快構建新型農業(yè)經營體系，賦予農民對承包地的完整權能，賦予農民更多財產權利，維護農民生產要素權益，健全農業(yè)支持保護體系，改革農業(yè)補貼制度，完善糧食主產區(qū)利益補償機制，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。“賦權”的指導思想頗具戰(zhàn)略眼光，對構建中國食品價格穩(wěn)定戰(zhàn)略具有長遠的指導意義。

其次，深化糧價改革，建立合理的糧食價格形成機制和補貼機制，更好地發(fā)揮價格機制對穩(wěn)定供給和穩(wěn)定價格的作用。同時，理順糧食購銷體制，引入并完善目標價格機制。解決目前存在著的中儲糧公司獨自承擔唯一托市收購主體的重責帶來的問題，借鑒發(fā)達市場經濟體中的目標價格制。變“托市收購”和“臨時收儲”為“目標收購”，在政策性糧食領域構建具備一定競爭性的收儲體系，每年制定好目標收購數量和目標收購價格，建立和完善政策性糧食運作的治理機制和管理體系。在構建競爭性糧食市場體系的基礎上，逐步形成增加農民收入、保護農業(yè)生產、保障低收入群體權益三位一體的穩(wěn)定食品價格的長效機制。

1.Jongeneel,R.and Brand,H.Direct income support and cross-compliance[C].Arie Oksam,Gerrit Meester and Huib Silvis(eds.),EU Policy for Agriculture,Food and Rural Areas.Wageningen Academic Publishers,2010,Chapter 9

2.Silvis,H.and Lapperre,R.Market,price and quota policy:half a century of CAP experience[C]. Arie Oksam,Gerrit Meester and Huib Silvis (eds.),EU Policy for Agriculture,Food and Rural Areas.Wageningen Academic Publishers,2010,Chapter 8

3.Timmer,C.P.A framework for food policy analysis[C].Charles K.Mann and Barbara Huddleston (eds.),Food Policy:Frameworks for Analysis and Action.Bloomington:Indiana University Press,1986

4.OECD.Food Policy[R].Paris:Organisation for Economic Co-operation and Development,1981

5.[印]阿馬蒂亞·森著.王宇，王文玉譯.貧困與饑荒—論權利與剝奪[M].商務印書館，2001

6.丁聲俊.實行目標收購 理順糧食購銷體制[N].期貨日報，2013-11-14

7.屈校民，趙立杰等.關于實行玉米目標價格的思考[C].載溫桂芳，張群群.中國價格理論前沿（1）[M].社會科學文獻出版社，2011

8.張群群，溫桂芳，王振霞.食品價格管理與調控的經驗和啟示[C].載溫桂芳，張群群.中國價格理論前沿（2）[M].社會科學文獻出版社，2014