楊莉莉

（新疆警察學院 治安系，烏魯木齊 830013）

新疆公安機關(guān)流動人口服務管理工作存在的主要問題和對策研究

楊莉莉

（新疆警察學院 治安系，烏魯木齊 830013）

新疆公安機關(guān)應堅持以人為本，完善人口服務政策，將流動人口管理變“被動”為主動，推進流動人口服務管理體制機制建設，綜合施策，完善流動人口服務管理信息化建設，落實流動人口治安管理各項措施，不斷創(chuàng)新流動人口服務管理新舉措。

新疆；公安機關(guān)；流動人口；服務管理

當前新疆區(qū)情復雜，多民族，多宗教，文化多樣，利益多元，現(xiàn)代社會發(fā)育程度相對較低，尤其是反分裂、反恐怖斗爭形勢嚴峻，正處于“三期疊加”的特殊時期。隨著新疆經(jīng)濟跨越式發(fā)展，“一帶一路”戰(zhàn)略中，新疆被定位為絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)，物流、人流更為頻繁，加強和創(chuàng)新新疆地區(qū)流動人口服務管理工作，具有深遠意義。

1　新疆公安機關(guān)流動人口服務管理主要問題和原因分析

隨著新疆戶籍管理“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”二元戶籍管理模式退出歷史舞臺，自治區(qū)流動人口服務管理多部門參與，共同為流動人口提供服務、實施管理的格局初步形成。各級政府和相關(guān)部門積極探索流動人口服務管理體制、機制建設，但仍存在許多問題。

1.1流動人口服務管理理念未完全轉(zhuǎn)變

1.1.1流動人口管理長期以來存在重管理輕服務的問題

新疆各地在反恐維穩(wěn)嚴峻形勢下，將流動人口管理視作維護穩(wěn)定的首要重點，將主要著力點放在了防控打擊上，忽視了服務問題。服務職能體現(xiàn)不足或不到位，尤其是政府各職能部門在如何做好服務方面，研究不夠，方法不新，相互協(xié)調(diào)不夠，管理服務未形成合力，流于形式。甚至個別部門針對流動人口管理不到位，更無從談加強服務。在流動人口管理模式上、制度設計上都體現(xiàn)公安為主，治安管控的特點，各部門為管理而管理，為控制而管理的觀念根深蒂固。

1.1.2流動人口管理方式“被動”，過度依賴公安機關(guān)

服務理念缺失，勢必導致工作中總是民警圍著流動人口打轉(zhuǎn)，而不是流動人口主動找公安機關(guān)尋求幫助。在流動人口管理過程中缺少精細化管理工作措施，存在“重登記發(fā)證、輕管理服務”現(xiàn)象。分析其原因，一是近年來，新疆地區(qū)公安機關(guān)在反恐維穩(wěn)嚴峻形勢下，將流動人口管理的著力點主要放在了防控打擊上，而在如何開展服務這一方面還沒有更深入地思考和完善。二是由于新疆地區(qū)經(jīng)濟、文化、地域等因素，社會化管理水平不高，制度建設不健全，硬件建設投入不均衡，缺乏科學規(guī)劃，政府各部門及社會組織相互協(xié)作、信息共享困難；信息化運用能力較低。流動人口服務管理意識僵化，管控思想嚴重。

1.2流動人口服務管理工作機制不夠完善

流動人口服務管理工作機制不夠完善，政府部門之間、各地區(qū)之間重分治、輕協(xié)同問題突出。流動人口管理中管理人員的定位不清。公安機關(guān)與社會管理綜合治理委員會辦公室業(yè)務分工不明確，權(quán)責不明晰。一些地方還存在基層綜治、公安等部門間職責不清，社區(qū)、警務室在信息登記錄入、日常管理中相互推諉的現(xiàn)象較為普遍，未形成整體合力。根據(jù)《新疆維吾爾自治區(qū)流動人口服務管理辦法》，盡管新疆從自治區(qū)到地方都設立了流動人口綜合管理協(xié)調(diào)機構(gòu)，但有的地方流動人口管理機構(gòu)權(quán)威性不足，經(jīng)費投入和人員編制缺乏，難以發(fā)揮全面的管理和協(xié)調(diào)功能，多部門合作往往停留在表層，難以形成長效穩(wěn)定的工作機制。流動人口管理工作涉及許多部門，在實際工作中，卻存在各管各的，互不銜接，重復勞動，缺乏協(xié)調(diào)機制，齊抓共管、聯(lián)合執(zhí)法的工作制度沒有形成，導致管理不到位。

1.3信息化手段管理不規(guī)范，應用水平低

自治區(qū)公安廳推廣使用、依托公安網(wǎng)的“警務信息綜合平臺”流動人口和出租房屋管理模塊與自治區(qū)啟用、依托互聯(lián)網(wǎng)的“流動人口綜合信息管理平臺”信息系統(tǒng)不能完全對接，公安機關(guān)在流動人口管理過程中需將所掌握的流動人口基本信息重復錄入上述兩個信息管理系統(tǒng)，導致重復登記、多次錄入。另外一些職能部門也建有各自的信息系統(tǒng)，各系統(tǒng)之間相互獨立，沒有形成信息共享，無法科學地分析研判各種數(shù)據(jù)，難以發(fā)揮基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)為打擊犯罪和公眾服務的作用。在基層人力、物力非常緊張，維穩(wěn)壓力巨大的情況下，造成了極大的浪費。究其原因，與流動人口管理體制設計不順暢有直接關(guān)系。

1.4流動人口管理水平不高

流動人口管理水平不高，流入地對出租房屋、流動人口管理工作重視程度不夠，登記率低、漏登漏管問題突出。以新疆地區(qū)2013、2014年流動人口涉案情況為例，2013年，共發(fā)生涉及流動人口違法犯罪案件37 448件，涉案流動人口嫌疑人47 748人。2014年，共發(fā)生涉及流動人口違法犯罪案件49 030件，與2013年相比上升了31%。涉案流動人口人數(shù)65 729人，與2013年相比上升了38%。

從2013、2014年涉案流動人口數(shù)量急劇增長反映出隨著新疆地區(qū)流動人口快速增長，公安機關(guān)對流動人口管控工作仍存在較多薄弱環(huán)節(jié)，導致流動人口違法犯罪人數(shù)增多。具體體現(xiàn)在以下方面。一是流動人口暫（居）住登記意識淡薄。二是以登記代管理現(xiàn)象比較普遍。社區(qū)民警只是為登記而登記，為完成任務而登記，停留在登記、辦證狀態(tài)。對于在日常管理工作中如何進行動態(tài)管理，如何積極預防、發(fā)現(xiàn)、打擊犯罪方面做得不夠，發(fā)現(xiàn)、打擊流動人口中違法犯罪人員的能力有待提高。三是一些基層公安派出所，對新入警民警“傳、幫、帶”還不夠，致使在流動人口和出租房屋管理工作方面不知從何下手，工作方法簡單。

1.5推行便民聯(lián)系卡中暴露出的問題

2014年新疆地區(qū)在區(qū)內(nèi)流動人口中推行便民聯(lián)系卡。但初行階段由于種種原因，阻力頗多。一是新制度推行之初，政府宣傳不到位，沒有讓群眾從本質(zhì)上理解政府推廣便民聯(lián)系卡的現(xiàn)實意義，導致群眾抵觸心理嚴重，將其扭曲為“良民證”。二是“便民聯(lián)系卡”雖有“便民”之名，卻無便民之實，缺乏執(zhí)行力。去辦理便民聯(lián)系卡的群眾，沒有從辦理過程中得到相應的優(yōu)惠政策，沒有得到相應的流入地服務，而不辦理便民聯(lián)系卡也沒有相關(guān)的處罰措施，因此很多人不愿意耗費時間和精力去辦卡。三是個別地區(qū)存在利用發(fā)放便民聯(lián)系卡的時機，變相刁難群眾的問題，導致一些群眾尤其是少數(shù)民族群眾對辦理便民聯(lián)系卡心存抵觸。這些問題，在居住證、出租房屋等級評定等制度推行中都遇到過，從另一個側(cè)面也反映了在新疆地區(qū)進行社會管理時，政府主責部門一定要將政策推行中的困難考慮周全，將工作做深做細，贏得群眾的理解和支持，否則會適得其反。

2　新疆公安機關(guān)流動人口服務管理工作的探索與創(chuàng)新

2.1更新流動人口服務理念，完善服務措施

2.1.1樹立流動人口公平對待的理念，積極引導流動人口融入居住城市和社區(qū)

公安機關(guān)要堅持以人為本，服務與管理并重，加強與計生、勞動、房產(chǎn)、稅務等部門的協(xié)作，制定針對流動人口勞動就業(yè)、社會保障、子女入學以及衛(wèi)生保障等方面的便民措施，提供就業(yè)、房屋租賃、法律宣傳、法律咨詢及法律援助等服務。

2.1.2以人為本，完善各項服務措施，將流動人口服務變“被動”為主動

流動人口是促進新疆地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的重要力量。應從法律、制度上平等對待流動人口，盡快出臺戶籍制度改革后的針對流動人口的相關(guān)優(yōu)惠政策，使一部分流動人口定居、溶入流入地；完善居住證制度，讓流動人口真正體會到居住證帶來的相關(guān)福利政策，在其履行法定義務的同時，快速融入社會，便于其更加自覺配合登記管理和服務，讓其真正享受當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展帶的成果，政府部門要引導流動人口參與服務管理，要以良好的服務來吸引流動人口主動配合當?shù)卣芾怼?/p>

2.2推進流動人口服務管理體制機制建設

流動人口服務管理工作涉及多部門，須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，綜合施策。一是在流動人口管理主管部門領(lǐng)導下，針對社會形勢變化，適時開展形勢研究、督促檢查、階段考核，建立會商通報制度，實現(xiàn)服務管理由粗放型向精細化標準的轉(zhuǎn)變。二是明確各部門在流動人口服務管理上的職責和任務，既發(fā)揮各自職能優(yōu)勢，又確保配合得力、協(xié)調(diào)有序。三是切實落實流動人口流入流出雙向管理工作機制，加強流出地與流入地政府及相關(guān)部門的溝通和合作，通過建立通報制度、互派人員走訪等實效舉措，建立“兩頭抓、雙列管”的區(qū)域協(xié)作機制。四是公安機關(guān)加強重點人口、涉穩(wěn)重點人員、特殊群體人員的管控工作。五是建立少數(shù)民族地區(qū)流動人口服務管理機制。

2.3完善流動人口服務管理制度措施

第一，流動人口管理變化始終要緊跟戶籍制度發(fā)展，要加快進行新疆地區(qū)戶籍制度改革后的相關(guān)制度跟進工作。從制度層面研究新疆地區(qū)取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)別后，保障流動人口在流入地居留的合法性、受保護性、確保相關(guān)保障措施，解決流動人口的后顧之憂。

第二，以“底數(shù)清、情況明，行知去向、動知軌跡”為目標，建立流動人口動態(tài)管理機制。對流動人口和出租房屋進行全面摸底排查，準確、及時掌握流動人口和出租房屋的基本情況和相關(guān)信息。新疆地區(qū)流動人口應區(qū)別分析，分類管理。重點要從流動人口是否屬于重點流出地區(qū)（如南疆喀什、和田、阿克蘇）、是否屬于重點年齡段（男16～45歲）、是否屬于重點職業(yè)、有無前科劣跡等方面進行分類、分層管理。強化對流動人口中可能危害社會治安的高危人員的重點管控，重點做好“無業(yè)可就、居無定所、無正當生活來源”的流動人口管理，提高預防、發(fā)現(xiàn)和打擊流動人口違法犯罪活動的能力。

2.4加大流動人口服務管理信息化建設

繼續(xù)加強流動人口信息化建設工作，實現(xiàn)部門間信息共享；通過建立包括流動人口數(shù)據(jù)庫、出租房屋數(shù)據(jù)庫、用工單位數(shù)據(jù)庫在內(nèi)的流動人口綜合管理數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，不斷提升流動人口管理效能和服務水平。

第一，注重信息采集，抓基礎(chǔ)管理。底數(shù)清、情況明，是流動人口服務管理工作的基礎(chǔ)和前提。新疆地區(qū)公安機關(guān)要確保流動人口基本信息準確、全面、鮮活。按照“網(wǎng)格化”的要求，確定“實體管理”部門責任，統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)各級、各部門開展信息采集錄入，研究各信息系統(tǒng)的兼容、銜接，整合利用各部門的信息資源，確保每一個轄區(qū)有專人負責采集流動人口信息，杜絕管控真空和盲點。同時，要加大對各地信息采集的考核力度，組織開展不定期、高頻率的實地暗訪和抽查活動，并對抓獲的所有外來涉案人員實行嚴格的案前管控措施，倒查追究相關(guān)責任人。此外，應從自治區(qū)層面解決公安、計生、衛(wèi)生、教育、勞動及客運等各部門信息系統(tǒng)的整合和對接難題，確保實時數(shù)據(jù)查詢比對，保證信息的鮮活和完整。

第二，繼續(xù)完善我區(qū)流動人口流入地、流出地信息管理，隨時掌握動態(tài)、形成互通聯(lián)動機制；運用“大數(shù)據(jù)”建立起實有人口綜合分析研判平臺。

2.5落實流動人口治安管理各項措施

從新疆地區(qū)反恐維穩(wěn)工作實際出發(fā)，完善居住證制度，實行流動人口服務管理登記證制度和出租房屋登記備案制度等，使之更加符合新疆地區(qū)維護穩(wěn)定和依法治疆新要求。

流動人口服務管理的核心是服務為先，目的是促進人的全面發(fā)展。新疆地區(qū)公安機關(guān)流動人口管理理念要從重保障社會秩序規(guī)范有序，規(guī)避越軌行為，打擊違法犯罪，維護社會穩(wěn)定，轉(zhuǎn)變?yōu)閺娬{(diào)“以人為本、服務為先”，更多地從服務人全面發(fā)展的角度，強化和細化更多實惠管用的服務措施。公安機關(guān)要配合政府做好流動人口配套服務工作，在流動人口服務管理中，實現(xiàn)從被動管理到主動服務，變遠距離管理為“面對面”服務。

主要參考文獻

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D631.42

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2015-06-22