張曉輝

（中共商丘市委黨校，河南 商丘 476000）

地方政府推行權力清單制度面臨的問題及完善思路

張曉輝

（中共商丘市委黨校，河南 商丘 476000）

自黨的十八屆四中全會以來，全國各級地方政府及其工作部門加快了梳理、出臺權力清單的步伐。權力清單的統(tǒng)計、制作、審核、公布等工作已經全面展開。但是，作為一項新生事物，推行權力清單制度仍面臨著許多問題，這些問題影響了權力清單的質量和定性，最終也會影響到權力清單制度的落實。本文擬從職權法定化的角度對權力清單制度面臨的問題及解決對策進行探討，以期為完善權力清單制度提供參考。

權力清單；地方政府；電子政務；審核監(jiān)督

權力清單制度是把政府及政府工作部門的行政職能、行政權限、辦理方式公布在陽光下，以清單方式進行列舉。各級行政機關履行職能、行使權力都應依法律法規(guī)對應的權力清單運行，沒有列入清單的職能權限，行政機關不能恣意行使。黨的十八屆三中全會關于全面深化改革若干重大問題的決定中提出：推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程。隨后在十八屆四中全會關于全面推進依法治國若干重大問題的決定中又一次提出：推行政府權力清單制度，堅決消除權力設租尋租空間。李克強總理在達沃斯論壇發(fā)言時也指出：要拿出完整的“權力清單”，政府應該干什么，“法無授權不可為”，這樣才能防止公權濫用，減少尋租現(xiàn)象，使政府真正履行為人民、為大眾服務的職責。可以說權力清單制度制度是對于公權力加強監(jiān)管，把權力放進制度籠子的重要措施。

權力清單制度需要把行政權力的類別、名稱、時限、辦理地點、行使部門等權力要素列成清單，明晰各級政府、各職能部門以及各崗位的職權。作為公權力制約的新形式，它具有“清權”“確權”“曬權”“配權”“限權”等功能。推行權力清單制度的根本目的，是廓清政府機關行使公權力、干預私權利的邊界，建構符合現(xiàn)代市場經濟規(guī)律和現(xiàn)代法治發(fā)展要求的政企、政民關系，約束行政權力、保障公民權利、服務社會大眾、建設法治政府。當前地方政府在權力清單推行工作中存在一些共性問題，這些問題影響了權力清單工作能否真正做到“行政權力進清單，清單之外無權力”。

1　地方政府推行權力清單制度面臨的問題

1.1行政機關存在態(tài)度消極、走形式的問題

權力清單制度工作是圍繞政府行政權力的“自我限制”，意在簡政放權，是要將掌握大權的行政機關的行政權力以清單的形式公之于眾，依清單行政，讓人民監(jiān)督。這必然對行政機關行使權力造成不便，面臨來自各級各類行政機關的阻力也就成為必然。

目前，部分地方已經開始或正在制作權力清單，對行政權力進行規(guī)范和控制。但各地進展情況有很大差異，有的地方自十八屆三中全會以來就已經有較為完善的清單出臺，有的地方正在推行，而有的地方至今沒有任何行動表示。是否曬出清單，何時曬出清單，目前取決于政府的自覺，沒有強制要求。如果沒有外在的壓力和監(jiān)督，權力清單制度很難良好運轉。甚至在各地權力清單審查機構對各職能部門權力進行清理時，為了逃避權力帶來的責任，有些部門就以“清水衙門”為由，拒絕配合，該列入的權力不上報，導致權力清單制度難以得到有效推開。而有的地方為了迎合黨中央和國務院簡政放權的要求，不顧法律法規(guī)的規(guī)定，想方設法為權力清單“瘦身”，盲目合并權力事項、下放下級政府及其工作部門等。這已經與梳理行政職權的初衷相背離，減少行政審批，改革行政許可制度是國家的要求，但是行政處罰、行政強制等權力與行政審批不同，應當嚴格依照法律規(guī)定在清單中逐項列明，并且不適宜下放，也不能因為職權數量過多就拋開法律規(guī)定合并職權項目。

1.2地方政府權力清單的內容和格式缺乏統(tǒng)一標準和規(guī)范

對比目前已經公布權力清單的地方，無論是進展速度、清單內容、清單格式均差異很大。如浙江省，省、市、縣三級權力清單都已經公布，并且均有統(tǒng)一的浙江政務服務網公布，同時統(tǒng)一格式，但由于起步較早，所以清單格式本身較為簡單，只有職權類別、實施主體、行使層級、實施依據等幾項內容。而有的地方則只有部分公布，如河南省，省級權力清單已公布，但是市級權力清單只有部分城市如鄭州市完成并公布，雖然起步較晚，但是權力清單內容和格式較為完整和規(guī)范，如在清單中列明了權力所屬單位、職權類別、法律依據、承辦部門、部門負責人、辦理時限、具體實施機構、執(zhí)法投訴機構、紀檢監(jiān)察聯(lián)系方式等，并在清單下附帶流程圖，清單較為清晰。但是綜合對比會發(fā)現(xiàn)，各地權力清單差別較大，除了法律依據比較接近之外，其他各項可以說各有特色。如前述浙江和河南的清單區(qū)別，又如山東煙臺市，在清單中又列出了實施對象、實施主體等，而且在開列職權項目的時候設置了子項，如有些職權在法律法規(guī)同一條款中規(guī)定了若干項，如果一一列舉的話不僅導致清單項目過多，而且不利于查找，如果綜合給予一個總的職權名稱更為方便。

同時，各地對于行政權力的認識也未能統(tǒng)一，有些權力認識是一致的，如行政處罰、行政強制、行政許可、行政確認、行政獎勵等，基本各個地方清單中都有所體現(xiàn)。但是對于行政裁決、行政獎勵、行政檢查等權力認識差別較大，有的認為不屬于行政職權，而屬于行政日常職責或行政責任，有的認為應當列入權力清單。

1.3權力清單制度缺乏貫穿始終的審查和監(jiān)督

當前我國推進權力清單制度建設還僅僅停留在把行政處罰法、行政許可法、行政強制法以及政府信息公開條例等法律法規(guī)作為權力清單中行政權力事項的設立、規(guī)范的法律依據的層面，還沒有從立法上明確權力清單編制和公開的主體、主體的權限以及清單的效力等這些對全面科學推進權力清單制度最為核心的內容。具體來講，一是負責編制和公布權力清單的主體混亂。目前各地政府負責編制和公開權力清單的主體各不相同，有的交給機構編制工作委員會辦公室，有的由政府法制辦公室負責。二是權力主體權限模糊。在編制和公布權力清單的過程中，相關主體的權限到底多大，能做到什么程度，沒有法律加以規(guī)定，行政自由裁量權過大體現(xiàn)的非常明顯，而各級政府及其工作部門的權限劃分也是難以把握，如依照法律法規(guī)規(guī)定，絕大多數行政處罰都是地方各級人民政府負責部門行使，但是現(xiàn)實中基本上都是縣級政府相關部門行使，在這種情況下如何明晰各級部門權力的界限顯得尤為重要。三是權力清單效力定性不明。由于長期以來行政職權沒有進行過大規(guī)模的梳理，所以在目前的權力清單梳理過程中發(fā)現(xiàn)問題較多，各地清單不統(tǒng)一，與法律法規(guī)的統(tǒng)一發(fā)布和適用形成了鮮明對比。同時在梳理過程中如果有漏掉或增加的情況該如何對待，是否真的能做到“清單之外無權力”，而清單能否具有法律效力也是當前亟待解決的問題。

2　地方政府推行權力清單制度的完善思路

2.1以法律或行政法規(guī)形式對權力清單制度進行統(tǒng)一規(guī)范

為了解決各地政府權力清單制度差別過大的問題，需要國家用立法進行統(tǒng)一規(guī)范，在權力清單制度推行初期，可先由國務院出臺規(guī)范權力清單制度的行政法規(guī)，如《權力清單制度規(guī)范條例》。法規(guī)的內容具體應包括以下幾個方面。一是明確政府制作、公布權力清單的法定職責。各級政府及其工作部門必須依法對其行政職權進行清理并公布權力清單，凡不涉及國家機密的行政權力事項，都必須向全社會公開。對于無正當理由不公布的，要追究主管領導和主要責任人的法律責任。二是統(tǒng)一權力清單應包含的格式和基本內容。即對各地方政府在權力清單中應包含的事項作出規(guī)定，如職權編號、職權類別、實施主體或受理機構、辦理時限、法定依據、實施對象等，使得各地政府清單在內容上具有相對統(tǒng)一性，也方便群眾對權力清單的理解。同時全國人大常委會和國務院以及國務院各部委還要加強對法律法規(guī)規(guī)章的疏理工作，統(tǒng)一列舉行政職權的數量和名稱并向各地發(fā)布作為權力清單的參考依據。三是規(guī)定各地定期對權力清單進行修訂，實時更新，進行動態(tài)管理。隨著法律法規(guī)的修改，權力清單也應對照更新，而不是一勞永逸。要把法律修改的成果體現(xiàn)在權力清單中，以確保權力清單的時效性和準確性。四是明確權力清單的定性，即權力清單公布后要作為行政機關行使權力的依據，不在權力清單范圍內的，不得實施。

2.2以地方性法規(guī)形式對權力清單予以細化

權力清單是對行政權力進行的控制和監(jiān)督，而對行政權監(jiān)督比較好的方式就是發(fā)揮權力機關作用，以地方性法規(guī)的形式對權力清單內容進行進一步細化規(guī)范，可以有效發(fā)揮地方權力機關的監(jiān)督作用。在國家制定權力清單制度的統(tǒng)一規(guī)范之后，考慮到各地情況不同，應當由有立法權的地方人大出臺地方性法規(guī)，對行政權力的自由裁量權、本地實施機關以及法律法規(guī)沒有規(guī)定的內容作出規(guī)范。尤其是市縣兩級政府，作為行政執(zhí)法的主力，處在和人民群眾打交道的第一線，界定清楚兩級政府及其工作部門的權限劃分更能體現(xiàn)便民原則和法治原則。對于市縣兩級行政機關的執(zhí)法界限，在地方性法規(guī)出臺之前，可由地方政府出臺規(guī)范性文件，明確只有跨縣區(qū)或影響較大的事項由市級行政機關行使職權。

2.3加快電子政務的推廣普及

我國網絡技術的迅猛發(fā)展，網絡平臺日益發(fā)展成為制約公共權力的強大力量。作為地方政府而言，就要善于利用網絡平臺向公眾傳達信息和接受監(jiān)督。在權力清單制度的推行過程中，電子信息技術對其監(jiān)督功能的發(fā)揮有著關鍵作用。權力清單制作完成后要在網上公布，有條件的可以在具體實施機關的網站公布，沒有條件的至少也要在當地政府網站上公布。在公布權力清單的同時要附帶有權力清單流程圖，達到真正的便民效果。各級各地政府還要加快電子政務的建設，盡早讓行政職權辦理進程和結果也能夠上網查詢。

2.4加快權力清單制度的審查工作和監(jiān)督機制創(chuàng)新

政府的權力本身就錯綜復雜，難免在設置清單的過程中會有所疏漏，而且法律法規(guī)以及部門規(guī)章繁多，在梳理中難免有所疏漏，當然也不排除個別政府部門借清單之名行擴權之實，將法律中規(guī)定模糊難以界定實施主體的權力納入自己部門的清單或將一些繁難職責事項剔除出清單。但是權力清單渡過目前的摸清行政機關“家底”的階段之后，必然要貫徹依清單行政。權力清單一經制定，便應當具有相對穩(wěn)定的法律效力，并在實踐工作中被廣泛遵守，如何確保清單和法律的一致性就成為重要問題。通過設置清單的審查和監(jiān)督機制能夠在一定程度上解決這一問題，審查監(jiān)督制度能夠確保清單制定或運行過程中發(fā)現(xiàn)問題并及時糾正。一方面權力清單應具有穩(wěn)定性，所以要加強事前審查，力爭做到出臺的權力清單與法律法規(guī)相一致。另一方面，當在實施過程中發(fā)現(xiàn)有疏漏和沖突時，應當由專門機關審查，決定如何處理遺漏、超出或不當的清單職權，而不能簡單認為只要依法行政，清單是否列舉并不重要。

3　結 語

作為一項新事物，對權力清單制度在運行初期難免存在一些認識上的誤解，但通過深入分析和研究消除誤解對于規(guī)范權力清單制度具有重要意義。而如何在制度的運行中不斷發(fā)現(xiàn)問題并逐步完善是今后一段時期內學界和實踐部門需要重點關注的問題?？傊?，推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，對于深化政治體制改革意義重大。從本質上說，權力清單制度不僅是公開權力內容，同時更是是公開權力運行過程和運行結果，把行政權力放在人民群眾的監(jiān)督之下。因此，建立權力制度是地方政府及政府部門行使權力應遵循的基本原則，體現(xiàn)全面推進依法治國、建設法治政府的基本要求，有益于推進政府部門的改革和轉變政府職能。

主要參考文獻

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10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.20.152

D630

A

1673-0194（2015）20-0202-02

2015-09-10