包 曉

（中共南陽(yáng)市委黨校，河南 南陽(yáng) 473000）

城鎮(zhèn)化發(fā)展問(wèn)題研究

包 曉

（中共南陽(yáng)市委黨校，河南 南陽(yáng) 473000）

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要的動(dòng)力是城鎮(zhèn)化發(fā)展，并且在市場(chǎng)配置過(guò)程中逐步形成以都市圈、城市群為主體、大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路已經(jīng)成為我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然選擇，黨的十八大指出，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)是當(dāng)務(wù)之急，因此，城鎮(zhèn)化建設(shè)需要重點(diǎn)推進(jìn)。城鎮(zhèn)化發(fā)展作為現(xiàn)代化建設(shè)和全面小康社會(huì)建設(shè)的重要途徑在取得巨大的發(fā)展成就時(shí)，也帶來(lái)不少問(wèn)題。文章就城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行分析，探究新型城鎮(zhèn)化道路中所面臨的新問(wèn)題，提出科學(xué)發(fā)展的戰(zhàn)略思想，以推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)持續(xù)健康發(fā)展。

城鎮(zhèn)化；發(fā)展趨勢(shì)；集約化

城鎮(zhèn)化是工業(yè)化、現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。改革開(kāi)放以來(lái)，城鎮(zhèn)化在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)中扮演著重要角色。黨的十八大指出，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)是當(dāng)務(wù)之急，城鎮(zhèn)化作為小康社會(huì)建設(shè)和現(xiàn)代化社會(huì)建設(shè)的重要途徑，需要重點(diǎn)推進(jìn)和實(shí)施。現(xiàn)今，我國(guó)城鎮(zhèn)化化率已經(jīng)從1978年的17.9%提高到2015年的58.6%。但城鎮(zhèn)化在取得成績(jī)時(shí)出現(xiàn)了不少問(wèn)題，如二元結(jié)構(gòu)對(duì)立、城鄉(xiāng)差距大、環(huán)境惡化等問(wèn)題，造成這些問(wèn)題的原因較多，其中最為重要的是傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。試想如果繼續(xù)按照傳統(tǒng)方式進(jìn)行，城鎮(zhèn)化的發(fā)展將難以為繼。鑒于此，新時(shí)代下，城鎮(zhèn)化發(fā)展道路需要制定科學(xué)化的發(fā)展戰(zhàn)略和合理化的政策措施。

1　城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì)

1.1集約化發(fā)展

發(fā)展方式作為生產(chǎn)要素分配、投入、組合及使用方式，決定發(fā)展模式和發(fā)展路徑。在過(guò)去很長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展方式是“粗放型”，這一方式在過(guò)去取得過(guò)較為明顯的成就，但按照粗放型的發(fā)展方式繼續(xù)發(fā)展會(huì)加大資源環(huán)境問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境的矛盾日漸突出，城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展將不能繼續(xù)進(jìn)行。城鎮(zhèn)化“粗放型”的發(fā)展是高消耗、高投入、高污染、低收益，主要的內(nèi)容是數(shù)量擴(kuò)張、外延擴(kuò)張。這一“粗放型”的發(fā)展方式過(guò)分重視規(guī)模與速度，忽視城鎮(zhèn)化的質(zhì)量及收益，導(dǎo)致利用效率低，造成資源浪費(fèi)，加劇了我國(guó)資源消耗，對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展及可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生影響。鑒于此，城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式已成為我國(guó)城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

新型城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展，需要在資源節(jié)約上下功夫，積極探索資源節(jié)約的利用制度，形成資源節(jié)約，切實(shí)做好城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、能源利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)范等相關(guān)規(guī)劃。在城鎮(zhèn)化建設(shè)的過(guò)程中加強(qiáng)土地資源的集約化利用，大力實(shí)施節(jié)能減排，提高資源利用效率，打造一批低碳城鎮(zhèn)。

1.2城市群和都市圈推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展

就國(guó)內(nèi)而言，我國(guó)大城市大部分分布在東南沿海地區(qū)，東南沿海地區(qū)不僅產(chǎn)業(yè)密集且人口密集，超級(jí)城市核心是北京、天津、上海、廣州。它們對(duì)周邊的小城市、小城鎮(zhèn)具有輻射帶動(dòng)作用。城市綜合承載能力進(jìn)一步提高，城市群、都市圈內(nèi)將成為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，大中城市構(gòu)成經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重心，縣級(jí)以上城市GDP在全國(guó)城市中所占比重提升，特大城市的人口規(guī)模受到合理疏導(dǎo)，中小城市隨著基礎(chǔ)設(shè)施的進(jìn)一步完善將會(huì)吸納更多城鎮(zhèn)化新增人口。

1.3多元化發(fā)展

我國(guó)國(guó)土面積遼闊，各個(gè)地區(qū)的自然條件、發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)及區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略不同，區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展水平及發(fā)展階段不同?，F(xiàn)今，我國(guó)東部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展水平較高，城鎮(zhèn)化發(fā)展較為成熟，大城市多，城鎮(zhèn)化體系較為完善，呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展的區(qū)域性特征。中部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展水平與東部相比較為落后，多以重工業(yè)為主，城鎮(zhèn)化及服務(wù)體系不太完善，農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移壓力較大，特大城市少，中等城市的規(guī)模小，小城鎮(zhèn)發(fā)展不足?，F(xiàn)今，東部地區(qū)呈現(xiàn)出“點(diǎn)軸”發(fā)展模式，城鎮(zhèn)化處于發(fā)展上升階段。我國(guó)西部地區(qū)地域遼闊，生態(tài)環(huán)境脆弱，城鎮(zhèn)化化發(fā)展受區(qū)域環(huán)境、地形地貌等條件影響，城鎮(zhèn)化發(fā)展較為滯后。

面對(duì)我國(guó)當(dāng)前城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢(shì)，我國(guó)要結(jié)合實(shí)際的現(xiàn)狀制定出符合各地實(shí)際的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，因此，多元化的發(fā)展模式是我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的必經(jīng)之路。具體而言，東部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展水平較高，其發(fā)展目標(biāo)以完善城鎮(zhèn)化功能，提高質(zhì)量和效益為目標(biāo)，以發(fā)展城市群和城市帶為中心，力求形成網(wǎng)絡(luò)型的現(xiàn)代化城鎮(zhèn)體系；中部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展速度加快，但是中部地區(qū)不同城市的發(fā)展水平仍舊有較大差距，因此，也需采用多元化的發(fā)展模式。具體來(lái)講，中部地區(qū)可依托中部城市的“點(diǎn)軸”作用，積極推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的發(fā)展。此外，中部地區(qū)農(nóng)村人口占多數(shù)，其中較為突出的問(wèn)題是“二元結(jié)構(gòu)”的城鄉(xiāng)問(wèn)題和“三農(nóng)問(wèn)題”，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略發(fā)展重點(diǎn)，應(yīng)促進(jìn)大中城市、小城市、新型農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展，新農(nóng)村建設(shè)工程中，借助城市功能提高完善新農(nóng)村的承載能力，積極推進(jìn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移；西部地區(qū)因受自然條件制約，城鎮(zhèn)化發(fā)展較為落后，在今后的發(fā)展過(guò)程中應(yīng)當(dāng)采取大城市和小城鎮(zhèn)結(jié)合的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，采用“據(jù)點(diǎn)式”的發(fā)展模式，培育潛力較大城市的大城市群，帶動(dòng)周邊地區(qū)的發(fā)展，在據(jù)點(diǎn)式發(fā)展到一定規(guī)模時(shí)積極轉(zhuǎn)變?yōu)椤包c(diǎn)軸”式的發(fā)展模式。

2　我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的新問(wèn)題

2.1城鎮(zhèn)化建設(shè)融資方式加大財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)

城鎮(zhèn)化建設(shè)的加速發(fā)展離不開(kāi)資金的投入，而且城鎮(zhèn)化建設(shè)耗資巨大，當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)所需資金以政府財(cái)政為主，多元化的資金投入機(jī)制并沒(méi)有形成。城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中解決資金缺口的辦法是外部融資，主要是銀行借貸、發(fā)行債券，無(wú)論選擇哪種方式都會(huì)形成相應(yīng)的地方債務(wù)。此融資方式主要依靠土地租用買賣和財(cái)政補(bǔ)貼來(lái)還本付息?？梢哉f(shuō)，該方式的償還資金本就不具備相應(yīng)的穩(wěn)定性，并且，短期內(nèi)大規(guī)模的城鎮(zhèn)化建設(shè)會(huì)給地方政府帶來(lái)金融和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

2.2城鄉(xiāng)二元制度不利于城鎮(zhèn)化建設(shè)

土地是城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中最重要的資本，決定了城市的發(fā)展空間及成本。我國(guó)現(xiàn)行的土地管理制度對(duì)城鄉(xiāng)土地實(shí)行的是不同的政策。而且，城市和農(nóng)村所享有的市場(chǎng)條件及補(bǔ)償政策不同，因此，這會(huì)在一定程度上對(duì)土地的無(wú)序擴(kuò)張?jiān)斐梢欢ǖ挠绊?。城鄉(xiāng)結(jié)合部出現(xiàn)了泛濫的“小產(chǎn)權(quán)房”，農(nóng)村土地在征用過(guò)程中，成本的征地不僅不能使農(nóng)民享受到城市化成果，也不能夠獲得土地利益，最終造成農(nóng)民利益受損。隨著城市化進(jìn)程加快，農(nóng)民工進(jìn)入城市后開(kāi)始游離于城市體制之外，他們享受不了城鎮(zhèn)人口的待遇，看病難、買房難、上學(xué)難等問(wèn)題阻礙農(nóng)民成為新市民。

2.3城鎮(zhèn)化缺乏協(xié)調(diào)發(fā)展的政策

我們城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程的政策調(diào)控方面存在的問(wèn)題是地方分割化及行政化。城鎮(zhèn)化建設(shè)行為主體結(jié)構(gòu)的推進(jìn)中，政府起主導(dǎo)作用，代替了市場(chǎng)機(jī)制，這一過(guò)程中，城市居民和企業(yè)參與度不足，而且，在城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，各個(gè)地區(qū)缺乏有效地協(xié)調(diào)機(jī)制，不少地區(qū)城鎮(zhèn)化的建設(shè)過(guò)程中，實(shí)際上是不同層次、不同規(guī)模間以政府為主體分散進(jìn)行的，而行政體制和財(cái)政體制并沒(méi)有發(fā)揮用處。針對(duì)大區(qū)域范圍內(nèi)，各個(gè)區(qū)域城鎮(zhèn)化政策的制定的出發(fā)點(diǎn)都是基于自身利益的最大化，區(qū)域間城鎮(zhèn)化政策缺乏協(xié)調(diào)性，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化體系建設(shè)過(guò)程中，城鎮(zhèn)定位模糊、功能大同小異，很難形成分工協(xié)作的關(guān)系，難以提高城鎮(zhèn)體系的綜合收益，最終阻礙城市大都市的形成。

2.4城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃設(shè)計(jì)滯后

我國(guó)各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的總體規(guī)劃基本于21世紀(jì)初編制完成，但與現(xiàn)如今相比，形勢(shì)和環(huán)境發(fā)生了較大變化，原有的規(guī)劃已不適應(yīng)發(fā)展的需要，規(guī)劃滯后和質(zhì)量不高的問(wèn)題比較突出，普遍缺乏控制性詳規(guī)和專項(xiàng)規(guī)劃，城鎮(zhèn)建設(shè)散亂現(xiàn)象沒(méi)有得到根本遏制。

3　促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的建議

3.1建立和完善城鎮(zhèn)建設(shè)投資和融資體系

建立由政府引導(dǎo)、社會(huì)資金參與、多元化籌資的小城鎮(zhèn)建設(shè)投資和融資體系，突破城鎮(zhèn)化資金匱乏的瓶頸。一是完善國(guó)土資源局的各項(xiàng)職能，發(fā)揮政府對(duì)土地資源的配置和管理職能，搭建平臺(tái)，創(chuàng)造良好的投融資環(huán)境，招商引資，擴(kuò)大開(kāi)放，吸引社會(huì)資金投入到城鎮(zhèn)建設(shè)中。二是集中財(cái)政資金投入小城鎮(zhèn)建設(shè)，發(fā)揮財(cái)政資金在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的撬動(dòng)作用。每年集中財(cái)政資金加強(qiáng)和完善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，使其取得明顯成效，形成示范帶動(dòng)效應(yīng)。三是繼續(xù)加大涉農(nóng)扶持項(xiàng)目資金整合捆綁使用，提高資金綜合使用效率。四是認(rèn)真研究中央、地方相關(guān)政策及發(fā)展規(guī)劃文件，加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)前期工作，積極爭(zhēng)取中央、地方項(xiàng)目資金支持，緩解當(dāng)?shù)刎?cái)政投入的壓力。

3.2完善城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃

黨的十八屆三中全會(huì)提出“政府要加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策和標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施”。圍繞新型城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)，著力解決標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范建設(shè)滯后于現(xiàn)實(shí)需要等問(wèn)題，不斷完善標(biāo)準(zhǔn)體系，支撐保障有關(guān)戰(zhàn)略規(guī)劃落實(shí)，服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。規(guī)劃是城鎮(zhèn)化建設(shè)的龍頭，現(xiàn)今，我國(guó)不少地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)總體規(guī)劃跟不上時(shí)代發(fā)展需要，缺乏控制性詳細(xì)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)建設(shè)散亂差。因此，要加大規(guī)劃的修編力度，優(yōu)化新型城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)，根據(jù)自身特點(diǎn)和發(fā)展條件，充分考慮資源環(huán)境承載能力，強(qiáng)化城鄉(xiāng)規(guī)劃相關(guān)控制指標(biāo)，合理確定城市規(guī)模和城鄉(xiāng)居民點(diǎn)布局。積極探索推進(jìn)“多規(guī)合一”，認(rèn)真做好各專業(yè)各層級(jí)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的銜接與協(xié)調(diào)，研究編制相關(guān)綜合性規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)。統(tǒng)籌地上地下空間規(guī)劃，抓緊編制城市地下空間規(guī)劃、豎向規(guī)劃等標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)發(fā)利用地下空間資源，切實(shí)解決重地上、輕地下的問(wèn)題。此外，城市化建設(shè)的過(guò)程中不斷完善開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)及各類基層設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)。

3.3積極完善土地流轉(zhuǎn)政策

在城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，農(nóng)民更多地分享農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地過(guò)程中形成的土地增值收益，需要改革和完善土地制度。首先，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)立新的土地供給方式，縮小土地征地范圍。其次，積極穩(wěn)妥開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，在土地規(guī)劃范圍內(nèi)，允許農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織直接轉(zhuǎn)讓，出讓土地的使用權(quán)。最后，城鎮(zhèn)化過(guò)程中興辦企業(yè)，允許土地使用合作方式進(jìn)行項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，各個(gè)地區(qū)結(jié)合本地實(shí)際，因地制宜進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，使土地能發(fā)揮最大效益。

3.4多元化協(xié)調(diào)發(fā)展大中小城鎮(zhèn)

縱觀發(fā)達(dá)國(guó)家城市化建設(shè)經(jīng)驗(yàn)得出，城鎮(zhèn)化建設(shè)在各個(gè)方面都占有優(yōu)勢(shì)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，大城市扮演著最為重要的角色。鑒于此，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展重點(diǎn)用大城市帶動(dòng)周邊小城市的發(fā)展，發(fā)揮輻射作用。我們國(guó)土面積遼闊，地域?qū)拸V，但南部、中部、西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，單一的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路在我國(guó)是行不通的。因此，今后我國(guó)加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的過(guò)程中需要走大中小城市協(xié)同發(fā)展道路，各個(gè)地區(qū)在城鎮(zhèn)化建設(shè)的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)立足于本地實(shí)際，做好合理分工，使得各個(gè)地區(qū)能夠相互配合，最終形成具有本地特色的、多元化的城鎮(zhèn)化進(jìn)程道路。

4　結(jié) 語(yǔ)

十八大報(bào)告中提出：“加快城鎮(zhèn)化建設(shè)是當(dāng)務(wù)之急”。因此，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然發(fā)展趨勢(shì)，同時(shí)還是現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。近些年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了不少成就，但是不可避免的出現(xiàn)了許多問(wèn)題，因此，城鎮(zhèn)化發(fā)展應(yīng)當(dāng)立足當(dāng)下的社會(huì)背景，結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行建設(shè)，最終才能夠促進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)健康發(fā)展。

主要參考文獻(xiàn)

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2015-08-20