袁德紅

（江西省信豐縣委黨校，江西 信豐 341600）

新加坡社區(qū)管理模式研究

袁德紅

（江西省信豐縣委黨校，江西 信豐 341600）

新加坡政府通過法定機構(gòu)人民協(xié)會的基層組織即民眾聯(lián)絡(luò)所、公民咨詢委員會、居民委員會和社區(qū)發(fā)展理事會來實現(xiàn)對社區(qū)的管理，理順了社區(qū)組織與政府、社區(qū)組織與政黨政治、社區(qū)組織之間之間的關(guān)系，建立了一套獨特而有效的制度。在構(gòu)建我國和諧社區(qū)的過程中，新加坡的社區(qū)管理經(jīng)驗值得我們借鑒。

新加坡；社區(qū)管理；模式

1　新加坡主要的社區(qū)組織

1.1人民協(xié)會

1960年7月1日，新加坡政府組建了人民協(xié)會。它的常設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)是人民協(xié)會董事會，董事會的主席由政府總理兼任，另有一位部長負(fù)責(zé)日常工作。包括總理在內(nèi)的14名董事多數(shù)是政治家、國會議員和部長。其中10名董事由總理任命，其余4人是則由人民協(xié)會各附屬團體選舉產(chǎn)生。人民協(xié)會創(chuàng)立時制定的宗旨是:協(xié)助政府，聯(lián)合民眾，克服各種困難，促進(jìn)人民的和諧共處、社會安寧與繁榮。

成立初期的人民協(xié)會只負(fù)責(zé)管理聯(lián)絡(luò)所。1994年4月29日，人協(xié)被賦予更大的任務(wù)，接管所有的基層組織，包括公民咨詢委員會和居民委員會；原屬社會發(fā)展部的社會防衛(wèi)和社區(qū)關(guān)系組與人民協(xié)會合并。時至今日，人民協(xié)會已被塑造成了新加坡各基層組織的“參謀總部”。

1.2民眾聯(lián)絡(luò)所

人民協(xié)會成立之初首先接管了殖民政府留下來的28間民眾聯(lián)絡(luò)所，然后又在全國各地建立同樣性質(zhì)的聯(lián)絡(luò)所。因此，民眾聯(lián)絡(luò)所是人民行動黨上臺后建立的第一種全國性的社會基層組織。為了對民眾聯(lián)絡(luò)所進(jìn)行有效的管理，新加坡政府建立了民眾聯(lián)絡(luò)所管理委員會。截止到2006年7月底，新加坡全國總共有104個民眾聯(lián)絡(luò)所或民眾俱樂部管理委員會（CCMC）。

1.3公民咨詢委員會

公民咨詢委員會是選區(qū)最大的基層組織。公民咨詢委員會委員由選舉產(chǎn)生后再由總理正式任命，同時給予青色的身份證。委員的任期為一年。公民咨詢委員會的委員多半是小企業(yè)的經(jīng)營者、商人或商店老板等。各選區(qū)的國會議員有權(quán)監(jiān)督委員們一年來的活動，如發(fā)現(xiàn)其中有人工作不熱心或不夠積極時，次年就能罷免其職務(wù)。另一方面，為了防止國會議員們?yōu)E用罷免權(quán)，各委員的活動記錄都保存在總理府內(nèi)，以便與國會議員的報告相互對照。

1.4居民委員會

1977年，新加坡政府首先在馬林百列和丹戎巴葛兩個選區(qū)組建居民委員會。馬林百列被劃分為7個鄰區(qū)，每個鄰區(qū)大約有6到10座組屋；每一鄰區(qū)設(shè)一個委員會，委員會成員來自這些組屋，每座組屋受邀派2名居民代表參加，委員會成員由15人至20人不等。1978年，新加坡政府又在宏茂橋、文禮、紅山、哥南亞逸和大巴窖推行5個居委會試驗計劃，隨后在全國逐步推開。新加坡政府在試驗居委會的同時，也設(shè)立了管理系統(tǒng)，把居委會置于總理公署的管轄之下。新加坡政府于1978年成立了5個協(xié)調(diào)居委會活動的全職秘書處。1979年，又設(shè)立了14個。到1980年，大多數(shù)組屋區(qū)都建立起了居民委員會。1994年4月29日以后，居委會也由人民協(xié)會接管。截至2006年7月底，新加坡全國共有546個居委會。

1.5社區(qū)發(fā)展理事會

社區(qū)發(fā)展理事會的主要任務(wù)是關(guān)懷社區(qū)及維系區(qū)內(nèi)的凝聚力，它協(xié)調(diào)及領(lǐng)導(dǎo)公民咨詢委員會、聯(lián)絡(luò)所管理委員會及居民委員會，同時也與其他社區(qū)及福利團體合作推出社會服務(wù)。社區(qū)發(fā)展理事會也必須處理保健基金和公共援助金的申請，并管理社會服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施，以及教育儲蓄獎學(xué)金和助學(xué)金、大學(xué)及理工學(xué)院助學(xué)金及貸學(xué)金等。

2　新加坡社區(qū)組織的管理

2.1社區(qū)組織與政府的關(guān)系

政府主導(dǎo)是新加坡社區(qū)組織最重要的特征。多年來，新加坡政府通過各種方式牢牢掌控著基層組織的走向。人民協(xié)會作為一個負(fù)責(zé)管理基層組織的法定機構(gòu)，對基層組織領(lǐng)導(dǎo)層實行委任制。目前分別擔(dān)任人協(xié)董事部主席及副主席的李顯龍總理及林文興部長，有權(quán)委任基層組織委員會的委員及基層組織顧問。民眾聯(lián)絡(luò)所管理委員會、公民咨詢委員會和居民委員會都隸屬于人民協(xié)會，它們的組織章程里都明文規(guī)定:民眾聯(lián)絡(luò)所管理委員會、公民咨詢委員會和居民委員會的委員由人民協(xié)會董事部主席或副主席委任；董事部主席或副主席有權(quán)隨時終止任何委員之職位，而無需說明任何理由。從總體上看，新加坡政府對基層組織的掌控要高于西方政府對類似非政府組織的控制，而新加坡基層組織的自主程度則要低于西方社會。

2.2社區(qū)組織與政黨政治

新加坡各社區(qū)基層組織在政治上是中立的，它們和政黨政治沒有必然的聯(lián)系。特別是早期的基層組織和基層領(lǐng)袖皆由民間自發(fā)形成，帶有明顯的自我服務(wù)和自我管理性質(zhì)，其主要職能是維護(hù)本地域社會集團的利益。由于不論是在執(zhí)政的人民行動黨選區(qū)，或是在反對黨人擔(dān)任議員的波東巴西區(qū)和后港區(qū)，都是由行動黨議員或其落選候選人擔(dān)任基層組織顧問，事實上基層組織已經(jīng)被執(zhí)政的人民行動黨所壟斷。在這樣一種背景下，基層組織不可避免地被抹上了黨派政治的色彩。

2.3社區(qū)組織之間的關(guān)系

為了協(xié)調(diào)各社區(qū)組織之間的關(guān)系，新加坡政府特別成立了一個由前總理吳作棟擔(dān)任主席的社區(qū)組織協(xié)調(diào)委員會，以負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)三大基層組織和其他社區(qū)組織的活動，并對各基層組織的活動作了劃分:居民委員會的活動范圍是地方性的，而咨詢委員會和管理委員會則是全區(qū)性的。此外，居委會和管委會主辦的活動性質(zhì)也不完全一樣。居委會一般偏重睦鄰活動，聯(lián)絡(luò)所則主辦社交文化活動。這樣有助于避免基層組織間發(fā)生沖突。

3　新加坡社區(qū)管理的內(nèi)容與方式

3.1社區(qū)管理內(nèi)容

區(qū)內(nèi)大型公共設(shè)施的管理:包括現(xiàn)有設(shè)施的維護(hù)保養(yǎng)，新建設(shè)施的項目申請、規(guī)劃等。

美化公共居住環(huán)境:發(fā)動組織區(qū)內(nèi)居民實施各種美化公共環(huán)境的活動。

維護(hù)社區(qū)治安環(huán)境:如組織“鄰里守望計劃”等。

開展社會公益活動:募集和設(shè)立基金，增進(jìn)貧困人士、殘障人士福利，為學(xué)生提供資助。

組織社區(qū)交際項目:增強社區(qū)凝聚力，密切鄰里關(guān)系，包括組屋派對、文娛活動、休閑旅游等。

3.2社區(qū)管理方式

中介服務(wù):一方面是把社區(qū)內(nèi)的有關(guān)信息收集整理起來，反映給政府部門或有關(guān)法定機構(gòu)，并催促其實施；另一方面是把政府或有關(guān)機構(gòu)的信息傳達(dá)給居民，以取得居民的認(rèn)同與協(xié)助。

公益支持:主要是為募集、建立和管理社區(qū)的各種福利基金，提供義務(wù)性的人力、物力、財力的貢獻(xiàn)。

獨立經(jīng)營:對社區(qū)內(nèi)的一些公共設(shè)施，按市場化形式運作，以取得經(jīng)營收入，比如經(jīng)營民眾俱樂部等。

4　新加坡社區(qū)管理的特點

4.1社區(qū)組織的潛政治化

從制度上看，新加坡的社區(qū)組織具有中立的地位，沒有政治傾向，完全是民間的區(qū)域自治組織。但是社區(qū)組織和社區(qū)領(lǐng)袖都與政府和執(zhí)政黨關(guān)系密切。社區(qū)領(lǐng)袖的政府委任制以及國會議員對社區(qū)事務(wù)的深度參與，都使政府和執(zhí)政黨對社區(qū)組織極具影響力。

4.2社區(qū)管理的非經(jīng)濟化

社區(qū)組織本身不是法人。社區(qū)管理不為任何機構(gòu)負(fù)擔(dān)任何形式的經(jīng)濟職能，更不為其它機構(gòu)代收任何形式的費（稅）。社區(qū)活動經(jīng)費主要有兩大來源:一是政府補貼；二是社會募捐。

4.3社區(qū)活動的非強制化

幾乎所有的社區(qū)活動都是自愿性質(zhì)的包括社區(qū)的公共環(huán)境美化等也都是義務(wù)參加。社區(qū)內(nèi)名目繁多的各種組織，聚集了不同興趣愛好和心理需求的人，形成組織、參與和資助各種社區(qū)活動項目的群眾基礎(chǔ)。

5　新加坡社區(qū)管理面臨的挑戰(zhàn)及其走向

5.1面臨的挑戰(zhàn)

5.1.1社區(qū)領(lǐng)袖的更新與年輕化

新加坡現(xiàn)行的社區(qū)組織其實有兩個源流:一是獨立初期的鄉(xiāng)村社區(qū)組織；二是新鎮(zhèn)體制下的現(xiàn)代社區(qū)體系。這兩種社區(qū)組織是有質(zhì)的區(qū)別的。傳統(tǒng)的社區(qū)組織，比如公民咨詢委員會和民眾聯(lián)絡(luò)所管理委員會，由于人口的遷徙和新鎮(zhèn)體系的發(fā)展，使傳統(tǒng)的社區(qū)領(lǐng)袖失去了原有的自然性區(qū)域的基礎(chǔ)，而新的社區(qū)組織，如居民委員會和新的社區(qū)領(lǐng)袖則既不具有同政府的歷史性聯(lián)系，又不具有群眾認(rèn)同基礎(chǔ)。因此，現(xiàn)行社區(qū)組織的認(rèn)同度有所下降。

5.1.2基層組織如何“脫色”

政府委任社區(qū)領(lǐng)袖以及人民行動黨國會議員（或落選議員）擔(dān)任基層組織顧問的做法，一直是反對黨的攻擊目標(biāo)。隨著新加坡社會的發(fā)展，民間也出現(xiàn)了要求社區(qū)領(lǐng)袖民選的呼聲。在這樣一種現(xiàn)實面前，基層組織在協(xié)助推行政府政策時該如何與政黨的政治操作保持適度的距離并維持組織的獨立性，將成為基層組織在今后的發(fā)展中不得不面對的挑戰(zhàn)。

5.2未來走向

整合各宗鄉(xiāng)會館和其他傳統(tǒng)同業(yè)工會的人力資源優(yōu)勢，挖掘具有領(lǐng)導(dǎo)才能的大學(xué)畢業(yè)生和專業(yè)人士加入基層組織，將成為新加坡社區(qū)組織在領(lǐng)導(dǎo)層更新方面的一大走向。

政府主導(dǎo)社區(qū)組織的做法在可預(yù)見的將來不會改變，但新加坡政府對社區(qū)組織的管制會隨著民主化浪潮的沖擊而日趨寬松，政府主導(dǎo)的方式也將由“臺前領(lǐng)導(dǎo)”走向“幕后指導(dǎo)”。

社區(qū)領(lǐng)袖由潛政治化向非政治化與政治化兩極分化。一部分社區(qū)領(lǐng)袖會成為準(zhǔn)政治人物；而另一部分則相反，成為更中立化的社會人物。

10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.22.158

D733.9

A

1673-0194（2015）22-0200-02

2015-10-09